СТАНОВЛЕННЯ І РОЗВИТОК НАУКОВИХ ПОГЛЯДІВ НА ОСНОВНІ ІНСТИТУТИ ВІТЧИЗНЯНОГО АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА :

Краткое описание

Зміст:
Стор.
ВСТУП ......................................................................................................... 4
Розділ 1. СТАНОВЛЕННЯ І РОЗВИТОК КОНЦЕПТУАЛЬНИХ ЗАСАД АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА
1.1. Передумови виникнення адміністративного права як правової галузі і науки ........................................................................................................ 11
1.2. Предмет адміністративного права у його історичному розвитку................................................................................................................. 30
1.3. Система адміністративного права та еволюція наукових поглядів на її зміст.................................................................................................................... 54
1.4. Кодифікація адміністративного права: історія та перспективи...... 75
Розділ 2. СУБ’ЄКТИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА: ЕВОЛЮЦІЯ ПРАВОВОГО СТАТУСУ ТА ЙОГО ДОСЛІДЖЕНЬ
2.1. Органи публічного управління та їх місце у вченні про суб’єктів адміністративного права.................................................................................... 102
2.2. Державні службовці у системі вчень про суб’єктів адміністративного права ................................................................................... 130
2.3. Дослідження статусу фізичної особи як суб’єкта адміністративного права .................................................................................................................... 156
Розділ 3. СТАНОВЛЕННЯ І РОЗВИТОК ПРАВОВИХ ФОРМ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ТА ЇХ НАУКОВОГО АНАЛІЗУ
3.1. Нормативні акти управління та основні напрямки їх наукового дослідження ........................................................................................................ 178
3.2. Індивідуальні акти управління у системі вчення про форми державного управління ..................................................................................... 210
Розділ 4. МЕТОДИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ У ЇХ ІСТОРИЧНОМУ РОЗВИТКУ
4.1. Адміністративний примус як один з основних методів державного управління в історії науки адміністративного права ..................................... 233
4.2. Еволюція заходів адміністративного примусу............................... 253
4.3. Загальні засади становлення та розвитку інституту адміністративної відповідальності ................................................................... 277
Розділ 5. ЕВОЛЮЦІЯ НАУКОВИХ ПОГЛЯДІВ НА ЗАКОННІСТЬ У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ
5.1. Наукові погляди на законність та способи її забезпечення у державному управлінні в дореволюційній науці адміністративного права……………………………......................................................................... 304
5.2. Теорія революційної законності (20-і рр. ХХ ст.) та наукові дослідження способів її забезпечення ............................................................. 320
5.3. Дослідження соціалістичної законності у державному управлінні в науці радянського адміністративного права (40-і – 80-і рр. ХХ ст.) та сучасні перспективи їх розвитку ................................................................................... 346
ВИСНОВКИ............................................................................................ 374
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ ........................................... 389

ВСТУП
Актуальність теми. Зміни, які відбулися за останні півтора десятиріччя в нашій країні, вплинули на усі сфери життєдіяльності як держави, так і суспільства, не залишивши осторонь також і правову науку, наслідки впливу на яку вражають своїм обсягом. Привертає насамперед увагу виникнення принципово нових галузей юридичної науки, які, практично не маючи жодного історичного багажу, намагаються вже з позицій сьогодення розробити або вдосконалити відповідне законодавство. Дещо у іншому стані перебувають ті галузі правової науки, які мають «сліди» радянського впливу. Справа у тому, що на відміну, наприклад, від науки інформаційного права, яка почала розвиватися, так би мовити, з «чистого аркуша», та ж наука цивільного права має позбавитися усього, що не відповідає як реаліям чинного законодавства, так і сучасним уявленням про її призначення, предмет, метод тощо. А такі завдання, як відомо, є набагато складнішими, ніж ті, що стоять перед новими галузями науки. У подібній ситуації опинилася і наука адміністративного права, яка змушена сьогодні багато часу приділяти переробці та адаптуванню до потреб сьогодення тих теорій і положень, які були розроблені ще радянськими вченими. Подібний напрямок наукових пошуків, безумовно, необхідний як для науки, так і для практики публічного управління, однак при цьому не можна погодитися із способами вирішення зазначеного завдання. Проблема полягає у тому, що досить часто вчені намагаються обґрунтувати хибність або недосконалість тих чи інших положень лише з точки зору своїх сучасних поглядів на дану проблематику, часто забуваючи розібратися у суті питання, закономірностях його виникнення і розвитку.
Отже, для того щоб робити вірні і обґрунтовані наукові висновки щодо проблем адміністративно-правового регулювання, недостатньо володіти лише відповідними сучасними знаннями, необхідно ще і добре орієнтуватися в історії вітчизняного адміністративного права. Не можна стверджувати, що історія його становлення та розвитку не привертає увагу вчених. Деякі питання розвитку окремих інститутів адміністративного права тою чи іншою мірою досліджували В.Б. Авер’янов, О.Ф. Андрійко, Ю.П. Битяк, А.С. Васильєв, В.М. Гаращук, І.П. Голосніченко, Є.В. Додін, Р.А. Калюжний, С.В. Ківалов, Л.В. Коваль, В.К. Колпаков, А.Т. Комзюк, Є.В. Курінний, Н.П. Матюхіна, Н.Р. Нижник, В.Ф. Опришко, О.І. Остапенко, І.М. Пахомов, В.П. Пєтков, М.М. Тищенко, Ф.Д. Фіночко, В.К. Шкарупа, М.К. Якимчук та ін. Проте у вітчизняній правовій науці до нашого часу відсутня праця, цілком присвячена визначенню закономірностей становлення та розвитку основних інститутів вітчизняного адміністративного права.
З огляду на викладене, дослідження проблем становлення і розвитку наукових поглядів на основні інститути вітчизняного адміністративного права набуває надзвичайної актуальності, воно є необхідним для розуміння як сучасного стану адміністративно-правової теорії та адміністративного законодавства, так і тенденцій та напрямків їх подальшого реформування.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане відповідно до п.п. 2.1, 3.1 Пріоритетних напрямів наукових досліджень Харківського національного університету внутрішніх справ на 2006-2010 рр., схвалених Вченою радою Харківського національного університету внутрішніх справ від 12 грудня 2005 р.
Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у визначенні закономірностей становлення і розвитку наукових поглядів на основні інститути вітчизняного адміністративного права з наступним обґрунтуванням теоретичних положень і формулюванням практичних рекомендацій щодо подальших напрямків і перспектив розвитку адміністративно-правової теорії.
Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно вирішити такі основні завдання:
- з’ясувати передумови виникнення адміністративного права як правової галузі і науки;
- розглянути вчення про предмет адміністративного права у його історичному розвитку;
- з історичних позицій охарактеризувати систему адміністративного права та основні спроби кодифікації норм останнього;
- з точки зору історії і сучасності здійснити характеристику правового статусу основних суб’єктів адміністративного права: органів публічного управління, державних службовців та фізичних осіб;
- з’ясувати закономірності становлення і розвитку правових форм державного управління та їх наукового аналізу, насамперед правових актів управління;
- простежити історичний розвиток теорії про методи державного управління, в тому числі про адміністративний примус як один з основних методів в історії науки адміністративного права;
- визначити загальні засади становлення та розвитку інституту адміністративної відповідальності;
- простежити розвиток вчень та основних наукових поглядів на законність у державному управлінні, включаючи способи її забезпечення.
Об’єктом дослідження є сукупність суспільних відносин, пов’язаних із формуванням вітчизняної правової системи, національного законодавства та юридичної науки.
Предмет дослідження становлять закономірності становлення та розвитку наукових поглядів на основні інститути вітчизняного адміністративного права.
Методи дослідження. Методологічну основу дисертації становить система історичних, філософських, загальнонаукових та спеціально-юридичних методів. Використовувались, зокрема, методи аналізу та синтезу – з метою формулювання визначень понять: «адміністративне право», «предмет адміністративного права», «система адміністративного права» тощо. Соціально-детерміністський – у процесі дослідження тенденцій розвитку адміністративного законодавства; історико-правовий метод – при дослідженні основних нормативно-правових актів, які закладали основу адміністративного права, а також наукових теорій, за допомогою яких здійснювалося обґрунтування стану та перспектив розвитку адміністративно-правової науки у межах окремих історичних періодів. Активно використовувався метод біографічного аналізу, відповідно до якого фундаментальні наукові положення аналізувалися шляхом характеристики епохи, у межах якої жив той або інший вчений-адміністративіст, законодавства цієї епохи, на підставі якого розроблювалися наукові положення та формулювалися відповідні поняття. В дисертації знайшов широке застосування також і порівняльно-правовий метод, завдяки якому вдалося проаналізувати та зрозуміти основні напрямки впливу зарубіжної адміністративно-правової науки на формування вітчизняної теорії адміністративного права.
Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали наукові праці як сучасних фахівців в галузі філософії, історії держави і права, загальної теорії держави і права, адміністративного права, інших галузевих правових наук, в тому числі зарубіжних вчених, так і тих, які працювали у ХІХ-ХХ ст.ст. Окремі положення та висновки дисертації ґрунтуються також на положеннях законодавчих актів Російської Імперії, СРСР, УРСР, РРФСР та сучасної України.
Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є однією з перших спроб комплексно, з урахуванням новітніх досягнень правової науки з’ясувати закономірності становлення та розвитку наукових поглядів на основні інститути вітчизняного адміністративного права, обґрунтувати ряд теоретичних положень і практичних рекомендацій щодо подальших напрямків розвитку адміністративно-правової теорії. В результаті проведеного дослідження сформульовано низку нових наукових положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:
- набуло подальшого розвитку визначення історичного періоду, у межах якого відбулося виникнення вітчизняного адміністративного права;
- вперше у систематизованому вигляді висвітлено процес трансформації меж предмета адміністративного права у різні історичні періоди;
- подальшого розвитку набуло обґрунтування підходів науковців до формування системи адміністративного права та проведення його кодифікації;
- удосконалено розуміння процесу становлення та розвитку системи суб’єктів адміністративного права, змісту їх правового статусу;
- вперше визначено межі історичного процесу включення інституту державної служби до системи адміністративного права;
- набуло подальшого розвитку визначення закономірностей формування теорії правових актів управління;
- удосконалено розуміння тенденцій досліджень методів державного управління в науці адміністративного права;
- подальшого розвитку набуло з’ясування передумов та особливостей процесу становлення і розвитку інституту адміністративної відповідальності;
- удосконалено розуміння особливостей та напрямків дослідження вітчизняними вченими-адміністративістами теорії законності у державному управлінні;
- вперше сформульовано низку конкретних пропозиції та рекомендацій щодо перспектив та напрямків розвитку вітчизняної науки адміністративного права, пов’язаних, зокрема, з необхідністю уточненням предмета адміністративного права, зміни його системи, наповнення її новими правовими інститутами тощо.
Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес:
- у науково-дослідній сфері – положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальшого з’ясування закономірностей становлення та розвитку як вітчизняної науки адміністративного права, так і вітчизняного адміністративного законодавства;
- у правотворчості – в результаті дослідження сформульовано ряд корисних висновків та пропозицій, які можуть скласти наукове підґрунтя для розробки майбутніх законодавчих актів (Кодексу України про адміністративні проступки; Адміністративно-процедурного кодексу України; Закону України «Про правові акти управління» тощо), а також тих, які потребують удосконалення (Закону України «Про звернення громадян», Кодексу адміністративного судочинства України тощо);
- у правозастосовчій діяльності використання одержаних результатів дозволить покращити практичну діяльність суб’єктів публічного управління, дещо змінити ставлення суб’єктів владних повноважень до приватних осіб;
- у навчальному процесі – матеріали дисертації уже використовуються в Київському національному університеті імені Тараса Шевченка, Харківському національному університеті внутрішніх справ під час проведення занять з дисциплін «Адміністративне право» та «Адміністративна відповідальність». Матеріали дисертації може бути включено до відповідних розділів навчально-методичної літератури із зазначених дисциплін.
Особистий внесок здобувача в одержання наукових результатів, що містяться в дисертації. Дисертаційне дослідження виконано здобувачем самостійно, з використанням останніх досягнень науки адміністративного права, всі сформульовані в ньому положення і висновки обґрунтовано на основі особистих досліджень автора. У співавторстві опубліковано наукову статтю „Деякі проблеми визначення предмета та системи адміністративного права”. В дисертації ідеї та розробки, які належать співавторам, не використовувались.
Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі аспекти, одержані узагальнення і висновки було оприлюднено дисертантом на семи міжнародних, всеукраїнських та регіональних науково-практичних конференціях та семінарах, таких, зокрема, як «Основні напрямки реформування ОВС в умовах розбудови демократичної держави» (Одеса, 2004); «Україна соборна» (Черкаси, 2006); «Адміністративна реформа та проблеми вдосконалення діяльності правоохоронних органів» (Сімферополь, 2007); «Проблеми застосування КАС України, ЦПК України та ГПК України» (Харків, 2008), а також на засіданнях кафедри адміністративного права і процесу Харківського національного університету внутрішніх справ.
Публікації. Основні положення та результати дисертації відображено в індивідуальній монографії «Становлення і розвиток наукових поглядів на основні інститути вітчизняного адміністративного права» (Київ: Вид-во Видавничо-поліграфічний центр «Київський університет», 2007), 23 статтях, опублікованих у наукових фахових виданнях, а також 5 тезах доповідей і наукових повідомлень на науково-практичних конференціях.

Список литературы

ВИСНОВКИ
В дисертації наведено теоретичне узагальнення та нове вирішення наукової проблеми – визначення закономірностей становлення і розвитку наукових поглядів на основні інститути вітчизняного адміністративного права. Основним завданням дослідження було обґрунтування відповідних теоретичних положень і формулювання на цій основі практичних рекомендацій щодо подальших напрямків і перспектив розвитку адміністративно-правової теорії. В результаті проведеного дослідження сформульовано ряд висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на досягнення поставленої мети.
Зроблено висновок, що вітчизняне адміністративне право за столітню історію свого розвитку пережило різні етапи – і піднесення, і занепаду, і ренесансу. Причому, до здобуття Україною незалежності практично в усі часи теорія адміністративного права розвивалась мов би паралельно з існуючою практикою державного управління, яка повністю підпорядковувалася політичним інтересам правлячої верхівки – царату чи більшовицької (комуністичної) партії і нічого спільного з передовими ідеями науковців не мала. Більше того, досить часто траплялося так, що ці прогресивні ідеї ставали приводом для переслідувань авторів, а для широкого загалу їх праці були недоступні. Лише після проголошення незалежності України розпочався процес розробки оновленої доктрини адміністративного права, яка має увібрати в себе передові ідеї світової наукової думки, а також неупереджено поглянути на власну історію і врахувати як досягнення, так і помилки науковців, праці яких і знаменують становлення та розвиток адміністративного права.
У монографії здійснено спробу дослідити проблемні питання становлення і розвитку основних інститутів адміністративного права і сформулювати та обґрунтувати ряд теоретичних положень і практичних рекомендацій щодо подальших напрямків розвитку адміністративно-правової теорії. Наголосимо при цьому, що зазначені положення ґрунтуються на аналізі праць науковців, у яких і відображалася теорія адміністративного права у різні часи. Автор не торкався проблем реалізації адміністративного права, які найчастіше мали мало спільного із теорією і визначалися реаліями політичного життя.
У межах аналізу становлення і розвитку концептуальних засад адміністративного права визначено закономірності виникнення адміністративного права як правової галузі і науки, охарактеризовано предмет адміністративного права у його історичному розвитку, систему адміністративного права та еволюцію наукових поглядів на її зміст, а також історію та перспективи кодифікації адміністративного права.
З’ясовуючи передумови виникнення адміністративного права як правової галузі і науки, варто зробити висновок, що точкою відліку для дослідження історії національної науки адміністративного права є 1905 рік. Саме після подій 1905 р. відбулося як загальне визнання застарілості та безперспективності ідей і положень старої науки поліцейського права, так і перспективність і актуальність положень нової теорії адміністративного права. Отже, термін «поліцейське право» назавжди втратив своє попереднє значення, що безпосередньо вплинуло і на напрямки подальших наукових пошуків вчених-адміністративістів. Автори наукової літератури, виданої після 1905 р., по-перше, або взагалі перестали використовувати поліцейську термінологію, або вживали її у обов’язковій зв’язці з адміністративно-правовими поняттями, пояснюючи при цьому, що термін «поліцейське право» – це скоріше данина традиціям, а не намагання обґрунтувати його непохитність, а, по-друге, невід’ємними елементами їх творчих доробок ставали розділи, присвячені вивченню нових положень адміністративно-правової теорії.
Визначення предмета адміністративного права завжди визнавалося надзвичайно складним завданням, оскільки постійно виникали складнощі з виділенням тих суспільних відносин, які регулювалися нормами адміністративного права. Так, починаючи з моменту становлення адміністративного права як нової і самостійної галузі права і до 1917 р. погляди вчених на предмет адміністративного права зводилися до того, що норми останнього покликані стати регулятором суспільних відносин, які виникають у сфері державного управління між адміністративними органами та громадянами, з метою всебічної охорони та забезпечення прав останніх. У 20 роки ХХ ст. розпочався поступовий відхід від ідей необхідності забезпечення та охорони прав особи під час здійснення державного управління, у зв’язку з чим почала переважати точка зору, згідно з якою предмет адміністративного права мав бути обмежений лише тими суспільними відносинами, які виникають у процесі управлінської діяльності державних органів, пов’язаної з керівництвом окремими або усіма галузями державного та суспільного життя. З кінця 30-х – початку 40-х років, з відродженням адміністративного права вчені-адміністративісти вже були єдині у тому, що предмет адміністративного права неодмінно пов’язаний із суспільними відносинами управлінського характеру, які виникають у процесі виконавчо-розпорядчої діяльності (державного управління), що свідчило про односторонність визначення предмета адміністративно-правового регулювання. Зміна державного устрою, форми правління, політичної ситуації у нашій країні у 90-х роках минулого століття змусило науку адміністративного права переглянути питання про призначення і предмет адміністративного права, у змісті якого провідна роль має належати не управлінським аспектам (хоча вони і зберігають дуже важливе значення), а «публічно-сервісним», спрямованим на найповніше забезпечення реалізації та захисту належних приватним (фізичним та юридичним) особам прав і законних інтересів у їх стосунках з органами публічної влади (органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування).
Погляди вчених на систему адміністративного права на початку його становлення перебували під певним впливом висновків, які були зроблені вченими-поліцеїстами стосовно системи поліцейського права. Їх особливість полягала у тому, що вона також будувалася виходячи із вчення про державне управління, про його основні функції. Це і пояснює розміщення матеріалу Особливої частини відповідно до існуючих галузей управління. Поряд із цим у зазначений період з’являлися і принципово нові думки щодо систематики адміністративного права, які базувалися вже на дослідженнях представників західноєвропейських формально-юридичних шкіл. Для вчених цієї групи на першому місці було вивчення питань Загальної частини адміністративного права в ракурсі правовідносин між громадянином та правлячою владою, тоді як дослідження особливостей управління в тій або іншій сфері покладалося ними на відповідні галузеві науки – фінансове право, міжнародне публічне право тощо. Подібний напрямок наукової діяльності обумовив включення до змісту Загальної частини таких правових інститутів як суб’єкти адміністративного права, включаючи вчення про місцеве самоврядування; об’єкти адміністративно-правових відносин; державна служба; форми та методи адміністративної діяльності; публічне речове право; забезпечення законності у державному управлінні, де важливе місце було відведено адміністративній юстиції. Однак подальші зміни, які відбулися в країні після 1917 р., зумовили відмову від подібного розуміння призначення та змісту адміністративного права і викликали черговий поворот до одержавлення зазначеної галузі права, відтак пріоритет знову було надано Особливій частині з її детальними приписами і регламентами управлінської діяльності в державі. Наслідком цього стала втрата певних адміністративно-правових інститутів, зменшення значення тих інститутів, які визначали і гарантували права, свободи та законні інтереси громадян у сфері державного управління. У зв’язку з цим у межах реформування адміністративного права, яке було розпочате у 90-х роках минулого століття, обов’язково необхідно приділити увагу побудові нової системи адміністративного права, яка має бути створена як з урахуванням вимог сучасності, так і з урахуванням історичного досвіду розвитку вітчизняної адміністративно-правової думки.
Проведений історичний екскурс у питання кодифікації адміністративного права дозволяє зробити ряд висновків. Необхідно наголосити на тому, що теорія кодифікації адміністративного права виникла і була надалі розвинута і обґрунтована вченими-адміністративістами, наукова діяльність яких розпочалася на початку 20 років ХХ ст. Проведення кодифікаційних робіт сприяло не тільки систематизації адміністративного права, але і виділенню його у самостійну галузь та відмежуванню від інших галузей права. Кодифікація адміністративного законодавства мала на меті переведення взаємовідносин громадян та органів управління у площину нормативного регулювання, із встановленням чіткого переліку гарантій, спрямованих на охорону та непорушність прав, свобод та законних інтересів фізичних осіб. На сьогодні питання кодифікації адміністративного законодавства все ще залишається надзвичайно актуальним. У науковій літературі переважає думка про необхідність проведення часткової кодифікації адміністративного права, оскільки усі чітко усвідомлюють той факт, що створити єдиний всеохоплюючий за своїм змістом Адміністративний кодекс неможливо та і недоцільно з огляду насамперед на поліцентричність нормативної структури і високу рухомість окремих інститутів адміністративного права.
На всіх етапах розвитку адміністративного права першочергова увага приділялася визначенню системи та статусу його суб’єктів. У наукових працях предметом дослідження насамперед ставали органи публічного управління. До 1917 р. вчені лише почали робити перші висновки про необхідність дослідження місця та ролі суб’єктів публічного управління у публічно-правових відносинах, що регулювалися нормами адміністративного права. Так, були розроблені і обґрунтовані підстави для класифікації суб’єктів публічного управління, у системі яких крім урядових органів управління виділялися також і органи місцевого (громадського) управління; було проведено теоретичне розмежування органів управління і органів законодавчої і судової влади; був зроблений і обґрунтований висновок, що без запровадження реальної юридичної та політичної відповідальності суб’єктів публічного управління не вдасться досягти належно рівня законності у сфері державного управління, зв’язати зазначених суб’єктів взаємними правами та обов’язками з громадянами. Проте термін «суб’єкт адміністративного права» у науковому обігу ще не закріпився. Подальший еволюційний розвиток вчення про органи публічного управління як суб’єктів адміністративного права був перерваний подіями 1917 р. Даючи оцінку положенням, які були розроблені у перше десятиріччя існування радянської влади, зазначимо, що автори, використавши наукові висновки своїх попередників, досить чітко визначили місце органів державного управління у системі суб’єктів адміністративного права, сформулювавши ознаки таких органів, їх види, завдання, особливості взаємовідносин з фізичними особами. На результати творчості радянських вчених-адміністративістів, які досліджували органи державного управління та їх місце в системі суб’єктів адміністративного права у межах періоду, який розпочався на початку 40-х років і закінчився на початку 90-х років минулого століття можна дивитися по-різному. Так, з одного боку, вони у своїй більшості є цілком придатними для подальшого використання у науковій та навчальній літературі з адміністративного права, тим більше, що за конкретними прикладами не потрібно далеко ходити, досить лише подивитися на сучасні підручники з адміністративного права. З іншого боку – до них потрібно підходити дуже обережно, оскільки більшість їх була розроблена під тиском комуністичної ідеології, а значить – у штучному порядку, тобто у режимі, позбавленому елементів вільного наукового пошуку.
Інститут державної служби від початку його наукового аналізу і до першого десятиріччя ХХ ст. досліджувався представниками науки державного права як невід’ємний елемент її предмета. Подальший розвиток законодавства та правової науки, пов’язаний з подіями 1905 р., поставив на порядок денний чимало нових науково-практичних запитань, які стосувалися і інституту державної служби. Одним із центральних питань, яке розглядалося у межах дослідження цього інституту, стало визначення терміна «посадова особа» та особливості правового статусу тих осіб, які підпадали під нього. Наприкінці другого десятиріччя ХХ ст. в адміністративно-правовій науці лише почала складатися та набувати чітких форм ідея про необхідність віднесення державних службовців до кола суб’єктів адміністративного права, а інституту державної служби – до системи науки адміністративного права. Разом із тим у науці адміністративного права, як і в науці державного права, яка також ще продовжувала претендувати на інститут державної служби, на той час ще не існувало чіткого поділу державних службовців на окремі види, у зв’язку з чим усі вони підводилися під загальний термін «посадова особа». Починаючи з середини 40 років і закінчуючи 80-ми роками ХХ ст. у радянській науці адміністративного права було висловлено чимало поглядів із приводу розуміння сутності та змісту терміна «державний службовець», відмежування державних службовців від інших категорій працюючого населення країни та класифікаційних груп останніх. Разом із тим загальний аналіз дослідженого матеріалу дозволяє стверджувати, що вченим так і не вдалося розробити єдиної концепції державної служби, зміст якої влаштовував би усіх представників правової науки. На початку 90-х років ХХ ст. було розпочато новий етап у дослідженні зазначеного правового інституту, який все ще не приніс суттєвих результатів, оскільки ми все ще не маємо єдиної, добре обґрунтованої теорії державної служби. Скажемо навіть більше, до тих питань, які залишилися невирішеними у 40-х – 80-х роках, додалися ще й нові. На нашу думку, це пов’язано, перш за все з тим, що сучасні вчені-адміністративісти у своїх дослідженнях інституту державної служби продовжують, практично без серйозних застережень, без будь-яких історичних поправок, використовувати результати наукової діяльності своїх попередників – радянських вчених-адміністративістів.
У науці приділялася також певна увага і аналізу адміністративно-правового статусу фізичних осіб як найбільш масової групи учасників адміністративно-правових відносин. Однак, на відміну від інших суб’єктів, фізичними особами вчені цікавилися, зазвичай, набагато менше, що пов’язано з особливостями становлення вітчизняного адміністративного права та адміністративно-правової науки. В результаті цього згаданий підінститут адміністративного права залишився найменш розробленим, доказом чому є як незначна кількість монографічних праць, присвячених адміністративно-правовому статусу громадян, так і другорядність, а до 60-х років ХХ століття навіть відсутність однойменних підрозділів у навчальній літературі з адміністративного права. Дослідження місця фізичних осіб у системі суб’єктів адміністративного права здійснювалися непослідовно, у межах різних державно-політичних режимів. Наслідком цього стала відсутність єдиної, перевіреної роками та практикою публічного (державного) управління концепції «фізична особа як суб’єкт адміністративного права». У зв’язку з цим сьогоднішнє завдання полягає у критичному переосмисленні усього того, що було зроблено в науці адміністративного права щодо зазначеної проблеми за минулі роки її існування, з метою подальшого впровадження накопиченого позитивного досвіду до змісту сучасних адміністративно-правових концепцій.
Одне з центральних місць у теорії адміністративного права займає аналіз правових форм державного управління, адже зазначений інститут мав і продовжує мати універсальний характер, знаходить свій прояв у будь-якому іншому адміністративно-правовому інституті або у процесі реалізації норм останнього. Тривалий час правові форми державного управління у теорії адміністративного права ототожнювалося з правовими актами управління.
Розмови про правові акти управління взагалі та нормативні, зокрема, в науковій юридичній літературі почали вестися у часи, коли трансформація поліцейського права в адміністративне набула вже досить чітких форм. Аналіз наукової літератури, виданої у період з 1906 по 1917 р., свідчить, що у зазначений період вчені прийшли до єдиного висновку про необхідність існування нормативних актів управління, провели класифікацію останніх і виділили їх основні ознаки, до кола яких віднесли, зокрема, підзаконний характер правових актів управління, висловилися за необхідність уніфікації їх назви. В науці адміністративного права в період між початком та кінцем 20-х років минулого століття спостерігалася тенденція поступового відходу від вироблених раніше концепцій нормативних актів управління. Їх зміст полягав у тому, що науковці та практичні працівники в роздумах про нормативні акти управління почали все більше і більше наповнювати юридичний лексикон новими термінами, досить часто не проводячи між ними ніяких меж і не пояснюючи різниці між такими поняттями як «декрет», «постанова», «інструкція», «наказ», «циркуляр», «обов’язкова постанова». Щодо висновків радянської адміністративно-правової науки, зробленими її представниками з питань нормативних актів управління у період 40-х – 80-х років минулого століття, відмітимо, що всі вони базувалися, по-перше, на практично повній відмові від досягнень, зроблених в науці щодо названої проблематики у дореволюційний та перше десятиріччя післяреволюційного періоду і, по-друге, на положеннях Конституції СРСР 1936 р., яка чітко та однозначно визначила види правових актів управління, дослідженням яких у наступні роки, власне, і займалася значна кількість вчених-адміністративістів. При цьому відмітимо, що зроблені таким чином висновки щодо нормативних актів управління, їх назв, відмінностей від інших видів правових актів настільки міцно увійшли до змісту адміністративно-правової теорії, що майже у незмінному вигляді були відтворені, точніше кажучи, повторені в українській науці адміністративного права, принісши їй як користь, так і шкоду.
Не менш важливим порівняно з нормативними актами управління є питання становлення та розвитку вчення про індивідуальні акти управління у теорії адміністративного права. Ці акти мають досить тривалу історію, яка розпочалася набагато раніше, ніж в наукових колах почали вести мову про адміністративне право. У дореволюційній науці адміністративного права з приводу індивідуальних актів управління ще не існувало більш-менш єдиної позиції, принаймні, щодо назви останніх. Переважно вони мали назву «адміністративні акти». Зміна політичної ситуації в країні після 1917 р. в цілому не вплинула на оцінку значущості індивідуальних актів управління, які, як і раніше, продовжували відігравати принципову роль у сфері тепер вже радянського управління. Однак, незважаючи на це, вчені-адміністративісти нового покоління не дуже цікавилися у своїх працях індивідуальними актами управління з погляду їх доктринального аналізу, зупиняючись переважно на практичному боці питання, пов’язаному, найчастіше, із застосуванням заходів адміністративного примусу. В результаті сталося так, що у межах періоду, який розпочався на початку 20-х років і закінчився приблизно через 10 років, радянські вчені не створили чіткої теорії індивідуальних актів управління. Не отримало підтримки радянських вчених-адміністративістів, за винятком деяких із них, і питання про двосторонні адміністративні акти або, інакше кажучи, адміністративні договори. Подальші напрямки наукових досліджень індивідуальних актів управління, у тому числі і щодо їх назви, певною мірою були обумовлені змістом прийнятого у 1927 р. Адміністративного кодексу УРСР. Принципових змін ситуація із вживанням даної термінології, а також аналізом індивідуальних актів управління зазнала у 40-х роках, тобто часи, коли наука адміністративного права активно почала оновлювати свій понятійний апарат та вихідні, базові концепції. Так, показовою у цьому плані була зміна назви актів ненормативного характеру, які відтепер почали називатися індивідуальними актами радянського державного управління, дослідження яких у зазначені часи почало здійснювалося вже більш цілеспрямовано і комплексно. Переважна більшість положень щодо індивідуальних актів управління була сформульована в науці у 50-х – 60-х роках, надалі вони переважно повторювалися та піддавалися незначному коригуванню, успадкувала їх у майже незмінному вигляді і українська наука адміністративного права. Щодо подальших напрямків розвитку вітчизняного підінституту індивідуальних актів управління необхідно насамперед чітко визначитися з термінологією, оскільки сучасні вчені, як і раніше, продовжують оперувати різними поняттями. Доцільно, на думку автора, перейти до використання єдиного терміна «адміністративний акт».
Аналіз методів державного управління у науці адміністративного права переважно обмежувався розглядом адміністративного примусу, який разом із переконанням визнавався основним засобом управлінського впливу. До початку 30-х років у науці адміністративного права ще не існувало чіткої концепції інституту адміністративного примусу, не розглядався він також і як метод державного управління. А якщо і говорили про адміністративний примус, то найчастіше його головним завданням називалося сприяння реалізації та втіленню у життя правових актів, виданих суб’єктами державного управління. У зв’язку з цим адміністративному примусу переважно відводилося місце одного із структурних елементів найважливішого адміністративно-правового інституту – інституту публічно-правових актів (актів державного управління). Проте, у зазначені часи вже були сформульовані перші характерні ознаки адміністративного примусу, за допомогою яких окреслювалася мета та правові засади його застосування, проводилося відмежування адміністративно-примусових заходів від заходів кримінальної та кримінально-виконавчої спрямованості. Наступний крок у напрямку дослідження інституту адміністративного примусу був зроблений у науці адміністративного права лише у 40-х роках минулого століття. Радянським вченим-адміністративістам, які працювали у межах 40-х – 80-х років, вдалося на високому теоретичному рівні дослідити інститут адміністративного примусу. Проведені дослідження дозволили не тільки виділити його специфічні риси, але й чітко і однозначно відмежувати адміністративний примус від примусу кримінального, дисциплінарного та цивільного, визначити його місце у загальній системі державного примусу. Багато з того, про що йшлося у радянській адміністративно-правовій науці з приводу адміністративного примусу, залишилося актуальним і сьогодні. Скажемо навіть більше. На нашу думку, інститут адміністративного примусу, на відміну від інших інститутів та підінститутів адміністративного права, найменше відчув на собі зміну епох. Для того, щоб це зрозуміти, досить подивитися на українську літературу з адміністративного права, у змісті якої ми легко знайдемо добре відомі, а головне – перевірені практикою як радянського, так і українського державного управління положення про інститут адміністративного примусу. Разом із тим це не означає, що вітчизняні автори лише повторюють висновки, зроблені за радянських часів. Сучасна наука адміністративного права розвивається у зовсім іншому напрямку, у напрямку забезпечення прав і свобод громадян в адміністративно-правових відносинах, у тому числі з приводу застосування адміністративного примусу.
Становлення інституту адміністративного примусу в науці адміністративного права здійснювалося не тільки шляхом обговорення та дослідження його загальних положень, які давали відповіді на питання про мету, завдання, зміст та місце останнього у загальній системі адміністративного права, але й через дослідження конкретних адміністративно-примусових заходів, які на тому або іншому історичному етапі існування нашої країни перебували у розпорядженні суб’єктів управління. Дореволюційна наука адміністративного права під час аналізу примусових повноважень адміністративної влади зіткнулася з великими складнощами, зміст яких полягав у тому, що висловлені вченими-адміністративістами ідеї з приводу правової держави, поділу державної влади, контролю за діями адміністрації повністю не збігалися із положеннями нормативних актів, які визначали примусові повноваження органів управління. Аналіз радянської наукової літератури 20-х років минулого століття, присвяченої примусовим повноваженням суб’єктів управлінської діяльності, свідчить, що у зазначені часи автори головним чином акцентували увагу на дослідженні адміністративних стягнень та порядку їх застосування. Наступний етап дослідження заходів адміністративного примусу, як і більшості інших підінститутів та інститутів адміністративного права, розпочався тільки у 40-х рр. Починаючи з цього часу і аж кінця 80-х рр. минулого століття у працях науковців визначалися види адміністративного примусу, було розроблено ряд класифікацій його заходів, актуальних і в наш час, проте детально аналізувалися переважно лише адміністративні стягнення. На сьогодні надзвичайно актуальним і важливим є створення відповідних правових засад застосування заходів адміністративного примусу, тобто забезпечення їх належного правового регулювання.
Інститут адміністративної відповідальності є відносно молодим правовим явищем, яке виникло у другій половині ХІХ ст. і мало своїм головним завданням створення такої системи адміністративних (позасудових) засобів, які у разі потреби могли б буті використані суб’єктами управлінської діяльності для примушення громадян до виконання розпоряджень останніх. Зміна політичної ситуації в країні на початку ХХ ст. майже не вплинула на розуміння науковцями та державними діячами завдань зазначеного інституту, який, незважаючи ні на що, продовжував виконувати раніше покладені на нього завдання. Інакше кажучи, радянські державні діячі з великим ентузіазмом прийнялися застосовувати у своїй діяльності розроблений дореволюційною наукою та практикою державного управління інститут позасудової відповідальності, вміло використовуючи його для досягнення власних цілей. У зв’язку з цим ми не можемо погодитися з тими авторами, які стверджують, що нібито поштовхом до виникнення інституту адміністративної відповідальності було прагнення відокремити малозначні правопорушення від злочинів (за ознакою ступеня суспільної небезпечності) і встановити спрощену процедуру розгляду справ про такі правопорушення. Це було, на нашу думку, лише наслідком, необхідним кроком подальшого теоретичного обґрунтування потреби в існуванні інституту адміністративної відповідальності, але аж ніяк не причиною його виникнення. Виконуючи зазначені завдання, радянські вчені-адміністративісти за увесь час своєї роботи створили чимало теорій, концепцій та положень, більшість з яких знайшли своє відображення у чинному законодавстві. Проте, радянський інститут адміністративної відповідальності так і не отримав справді демократичних форм, спрямованих на всебічну охорону та захист прав і свобод громадян. Змінені реалії державно-політичного життя поставили перед правовою наукою принципово нові завдання, у тому числі і пов’язані з переосмисленням ролі, призначення та вихідних засад інституту адміністративної відповідальності. Відтак на порядку денному постало завдання нового реформування інституту адміністративної відповідальності.
Говорячи про еволюцію наукових поглядів на законність та способи її забезпечення у державному управлінні, варто зазначити, що бажанню вчених-адміністративістів розробити і впровадити у практику діяльності державних органів концепцію законного управління постійно перешкоджали як офіційна влада, так і соціум. Керівництва країни як у дореволюційний період, так і за радянських часів однаково не бажало зв’язувати свої дії правовими нормами. Для Російської імперії це було складно, тому що протягом усієї попередньої історії царат ніколи не розглядав населення країни як суб’єктів права, з якими необхідно було узгоджувати свої дії. Що ж до більшовиків, то вони так захопилися ідеєю «безправного управління», що у наступні роки вже не хотіли відходити від напрацьованих форм і методів роботи, які не мали нічого спільного з цивілізованою управлінською діяльністю.
У результаті вироблена наукою адміністративного права теорія законності у державному управлінні існувала, так би мовити, паралельно з реально існуючою практикою державного управління, яка звертала увагу на наукові висновки та рекомендації лише у періоди «демократизації» нашого суспільства. Підтвердженням цих слів може слугувати проведений аналіз становлення і розвитку способів забезпечення законності у державному управлінні. Він свідчить, що практично всі напрацювання вчених так і залишилося на сторінках наукових праць. У нашій державі були створені лише зовнішні форми інституту скарги, інституту контролю та нагляду, інституту адміністративної юстиції. Що ж до їх змістовного наповнення, то це державі було невигідно, і наука тут нічого не могла зробити. Жодна з існуючих гарантій законності не могла забезпечити приватним особам захисту від свавілля адміністрації. Як наслідок, люди втратили віру у законність, віру у справедливе та соціально орієнтоване управління.
Остання теза, на думку дисертанта, має стати основним орієнтиром для вітчизняної науки адміністративного права, яка, крім вироблення оновленої доктрини, має перейнятися тим, як втілити у життя ідеї про те, що держава існує тільки для людей, як зробити її соціально-орієнтованою та правовою, тобто такою, яка може і готова боротися з будь-якими порушеннями прав, свобод та законних інтересів своїх громадян.

СПИСОК ВИКОРИСТАННИХ ДЖЕРЕЛ:
1. 40 лет советского права. – Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1957. – 694 с.
2. N.N. Недействительный административный акт // Сов. государство и право. – 1946. – № 5-6. – С. 73-75.
3. Абесадзе А.М. Субъективные права граждан СССР в сфере государственного управления и их административно-правовая охрана: Автореф. … канд. юрид. наук. – Тбилиси. 1966. – 28 с.
4. Авер’янов В. Предмет адміністративного права: нова доктринальна оцінка // Право України. – 2004. – № 10. – С. 25-30.
5. Авер’янов В.Б. Актуальні завдання реформування адміністративного права // Право України. – 1999. – № 8. – С. 8-11.
6. Авер’янов В.Б. Предмет адміністративного права: «управлінська» і «публічно-сервісна» складові // Адвокат. – 2004. – № 8. – С. 7-11.
7. Агапов А.Б. Административная ответственность: Учебник. – М.: «Статут», 2000. – 251с.
8. Агеева Е.А. Формы управленческой деятельности исполкомов местных Советов. – М.: «Юрид. лит.», 1973. – 104 с.
9. Агеенкова Г.Т. Меры административного пресечения // Сов. государство и право. – 1979. – № 3. – С. 130-133
10. Агеенкова Г.Т. Меры административного пресечения: Автореф. … канд. юрид. наук. – М., 1982. – 23 с.
11. Административная ответственность в СССР / Под ред. В.М. Манохина и Ю.С. Адушкина. – Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1988. – 168 с.
12. Административная юстиция: Конец ХIХ – начало ХХ века: Хрестоматия. – Ч.2 / Сост. и вступит. ст. Ю.Н. Старилова. – Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2004. – 368 с.
13. Административное право Украины (Общая часть). Учебное пособие. – Х.: ООО «Одиссей», 1999. – 224 с.
14. Административное право. Общая и Особенная части. Учебник. Под ред. А.П. Коренева. – М.: МВШМ МВД СССР, 1986. – 487 с.
15. Административное право: Учебник / Под ред. проф. А.Е. Лунева. – М., 1967. – 604 с.
16. Адміністративна процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний досвід і пропозиції для України / Автор-упорядник В.П. Тимощук. – К.: Факт, 2003. – 496 с.
17. Адміністративна реформа – історія, очікування та перспективи // Упоряд. В. П. Тимощук. - К.: Факт, 2002. – 100 с.
18. Адміністративне право України. Академічний курс: Підруч.: У двох томах: Том 1. Загальна частина / Ред. колегія: В.Б. Авер’янов (голова). – К.: Видавництво „Юридична думка”, 2004. – 548 с.
19. Адміністративне право України: Підручник / За ред. Ю.П. Битяка. – Х., 2000. – 520 с.
20. Адміністративний кодекс УРСР // Збірник узаконень та розпоряджень робітничо-селянського Уряду України. – 1927. – № 63-65.
21. Александренко Г. Громадські організації у проекті нового адміністративного кодексу УРСР // Радянське право. – 1960. – № 3. – С.77-82.
22. Александров Н.Г. Законность и правоотношения в советском обществе. - М., Гос. изд-во юрид. лит., 1955. – 176 с.
23. Алекстьев А.С. Происхождение чрезвычайноуказного права и его политическое значение // Юридический вестник. – 1913. – Кн. 1. – С. 57-75.
24. Алехин А.П. Администрация в системе самоуправления на государственном предприятии // Вестник Московского универ-ситета. Серия 11. Право. – 1989. – № 6. – С. 28-36.
25. Ананов И.Н. О кодификации советского административного права // Советская юстиция. – 1939. – № 15-16. – С.15-25.
26. Андреевский И.Е. Полицейское право. Т.1. СПб., 1874. – 648 с.
27. Андреевский И.Е. Полицейское право. Т.2. СПб, 1876. – 729 с.
28. Андреевский И.Е. Русское государственное право. Т.1. О правительстве: Учебник. – СПб, М., 1866. – 496 с.
29. Аниянц М.К. К вопросу об изменении законодательства об административной ответственности граждан // Советское государство и право. – 1958. – № 8. – С. 117-120.
30. Антология мировой правовой мысли. В 5 т. Т.V. Россия в конце XIX-XX в. / Нац. обществ.-научн. фонд; Руководитель науч. проекта Г.Ю. Семинигин. – М.: Мысль, 1999. – 829 с.
31. Антологія української юридичної думки. В 6 т. / Редкол.: Ю. С. Шемшученко (голова) та ін. Том 5: Поліцейське та адміністративне право / Упорядники: Ю.І. Римаренко, В.Б. Авер’янов, І.Б. Усенко; відп. редактори Ю.І. Римаренко, В.Б. Авер’янов. – К.; Видавничий Дім «Юридична книга», 2003. – 600 с.
32. Аппарат управления социалистического государства. Ч. 1. - М.: «Юридическая литература», 1976. – 320 с.
33. Аппарат управления социалистического государства. Ч. 2. - М.: «Юридическая литература», 1976. – 352 с.
34. Апт Л.Ф. О понятии ведомственного нормативно-правового акта общеобязательного характера // Проблемы совершенствования советского законодательства. Труды. - М., 1989. – С. 44-50.
35. Арбузкин А.М. К вопросу о классификации мер административного воздействия, применяемых органами внутренних дел (милицией) в сфере охраны общественного порядка // Совершенствование административно-правовой деятельности органов внутренних дел: Сборник научных трудов. – М.: ВНИИ МВД СССР, 1988. – С. 11-23.
36. Архипов К. Закон в советском государстве. – М.; Л.: Госиздат. 1926. – 154 с.
37. Архипов К. Организация советского управления (Первая часть «административного кодекса») // Власть Советов. – 1923. – № 3. – С. 32-37.
38. Аффольтер А. Основные черты общего государственного права. - Казань: Типография Императорского университета, 1895. – 82 с.
39. Бандурка О.М. Заходи адміністративного припинення в діяльності міліції: Дис. ... канд. юрид. наук. – Харків: Укр. юрид. академія, 1994. – 158 с.
40. Бандурка О.М. Управління в органах внутрішніх справ України: Підручник. – Харків: Ун-т внутр. справ, 1998. – 480 с.
41. Баранов П.В. Что такое общий надзор прокуратуры? // Советское государство и право. – 1951. – № 9. – С. 46-58.
42. Бару И.И., Пушкин А.А. Оспаривание решений органов управления в судебном порядке // Советское государство и право. – 1967. – № 2. – С. 26-30.
43. Бахрах Д.М. Административная ответственность. – Пермь: Кн. изд-во, 1966. – 193 с.
44. Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. – М.: НОРМА, 2002. – 444 с.
45. Бахрах Д.Н. Административное принуждение в СССР, его виды и основные тенденции развития: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., - 1972. – 40 с.
46. Бахрах Д.Н. Развитие законодательства об административном принуждении // Вопросы теории и практики административно-правового регулирования: Межвузовский сб. науч. тр. – Свердловск, 1983. – С. 33-46.
47. Бахрах Д.Н. Система субъектов советского административного права // Советское государство и право. – 1986. – № 2. – С. 41-48.
48. Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности. Учебное пособие. - Пермь, 1969. – 344 с.
49. Бахрах Д.Н., Боннер А.Т. Административная юстиция: развитие и проблема совершенствования // Сов