ПРОКУРОР ЯК СУБ’ЄКТ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРОЦЕСУ :

Краткое описание

ВСТУП.....................................................................................................................3

РОЗДІЛ 1.
ПРАВОВІ ТА ОРГАНІЗАЦІЙНІ ЗАСАДИ ДІЯЛЬНОСТІ
ПРОКУРАТУРИ В СФЕРІ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРОЦЕСУ

1.1. Загальна характеристика адміністративно-процесуальної діяльнос-ті......10
1.2. Прокурорський нагляд як важлива самостійна галузь державної
діяльнос-ті.......................................................................................................37
1.3. Функції прокурора в адміністративному проце-сі.......................................54
1.4. Прокурор в системі суб’єктів адміністративного проце-су........................68

РОЗДІЛ 2
УЧАСТЬ ПРОКУРОРА ЯК СУБ’ЄКТА АДМІНІСТРАТИВ-НОГО ПРОЦЕСУ В ОКРЕМИХ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПРОВАДЖЕННЯХ

2.1. Прокурор як суб’єкт провадження по справах про адміністративні
правопорушен-ня...........................................................................................81
2.2. Прокурор як суб’єкт дисциплінарного проваджен-ня................................96
2.3. Прокурор у провадженні за зверненнями грома-дян.................................118
2.4. Представництво прокурором інтересів громадянина та держави
в адміністративному проце-сі......................................................................140

ВИСНОВКИ........................................................................................................158

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ.......................................................171
ДОДАТОК 1........................................................................................................198
ДОДАТОК 2…………………………………………………………………....199

ВСТУП
Актуальність теми дослідження. Положення Конституції України, які визнають найвищою соціальною цінністю людину, її життя, здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпеку, значною мірою визначають спрямування сучасних процесів розбудови в Україні демократичної правової держави. В умовах сьогодення йде активна робота щодо вдосконалення законодавства, приведення його у відповідність з міжнародними стандартами, відпрацювання належних механізмів взаємодії держави, її органів з громадянами. Дієвість цього механізму безумовно залежить від рівня правової регламентації такої важливої сфери правового регулювання, якою є сфера адміністративного процесу. Належна реалізація в цій сфері прав і свобод громадян, дотримання балансу між інтересами конкретної людини і держави вимагає чіткого регулювання правового статусу всіх суб’єктів адміністративно-процесуальної діяльності. При цьому однією із найважливіших є проблема вдосконалення юридичних гарантій забезпечення і реалізації прав та свобод громадян в їх відносинах з органами держави. Особливе місце в юридичному механізмі забезпечення прав і свобод громадян у сфері адміністративного процесу займає прокуратура. Протягом десятиріч ця важлива державна інституція була й залишається дієвим важелем дотримання законності в діяльності органів виконавчої влади, посадових осіб всіх рівнів, забезпечення правової захищеності громадян і налагодження належного функціонування всіх ланок органів виконавчої влади. Практика свідчить, що сьогодні порушення прав і свобод громадян у сфері адміністративного процесу є явищем досить розповсюдженим. При цьому одним із ефективних засобів боротьби з такого роду порушеннями є діяльність органів прокуратури. Значною мірою ця обставина обумовлює актуальність питань, пов’язаних з визначенням у межах чинного законодавства України організаційних та процесуальних засад функціону-вання органів прокуратури, реалізації її повноважень у сфері адміністративного процесу.
Актуальність проблеми обумовлена також необхідністю проведення відповідних науково-теоретичних досліджень правового становища прокурора як суб’єкта адміністративного процесу, оскільки в сучасній юридичній літературі це питання дотепер не досліджувалось. Ось чому виникає потреба в комплексному дослідженні і теоретичному узагальненні питань діяльності прокуратури в сфері адміністративного процесу, розробка яких є одним із перспективних напрямків дослідження проблем адміністративного процесу в цілому і, певною мірою, має міждисциплінарне значення, оскільки пов’язано з проблемами науки прокурорського нагляду, інших галузевих юридичних наук, зокрема – цивільного та господарського процесів. Від вирішення цих питань певною мірою залежить і реалізація адміністративно-правової реформи в Україні. Вказані обставини і зумовлюють актуальність дисертаційного до-слідження.
Зв’язок з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до п. 1.11 Пріоритетних напрямків фундаментальних та прикладних досліджень навчальних закладів та науково-дослідних установ МВС України на період 2002–2005 рр., затверджених наказом МВС України № 635 від 30 червня 2002 р., та п. 2.1 Головних напрямків наукових досліджень Національного університету внутрішніх справ МВС України на 2001–2005 рр., схвалених вченою радою Національного університету внутрішніх справ 23 березня 2001 р., протокол № 3. Тема дисертації затверджена вченою радою Національного університету внутрішніх справ 29.10.2004 року, протокол № 9.
Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження по-лягає у тому, щоб на основі аналізу теоретичних напрацювань вчених різних галузей права, насамперед, адміністративного, а також чинного законодавства України, узагальнення практики його реалізації визначити сутність, зміст та особливості правового регулювання діяльності прокурора як суб’єкта адміністративного процесу, виявити особливості правовідносин, пов’язаних з його участю у відповідних адміністративних провадженнях, виробити пропозиції та рекомендації щодо усунення недоліків у правовому регулюванні, вдосконалення чинного законодавства.
Зазначена мета дослідження зумовила постановку та розв’язання на-ступних завдань:
• усвідомлення суті, поняття та загальної структури адміністративного процесу як складного правового явища;
• дослідження значення і ролі прокурорського нагляду в роботі щодо забезпечення законності в діяльності органів держави, місця органів прокуратури в системі державного механізму;
• здійснення наукового аналізу функцій прокуратури в адміністративно-процесуальній сфері;
• визначення місця прокурора в системі суб’єктів адміністративного процесу;
• вивчення механізму і особливостей участі прокурора як суб’єкта окремих адміністративних проваджень та реалізації функції представництва інтересів громадянина і держави в адміністративному процесі.
Об’єктом дослідження є адміністративно-правові та адміністративно-процесуальні відносини, пов’язані з участю прокурора в адміністративному процесі, його роллю у забезпеченні законності в діяльності органів виконавчої влади.
Предмет дослідження становлять теоретико-методологічні та організаційно-правові засади діяльності прокурора в сфері адміністративного процесу.
Методологічна та теоретична основа дисертації. В основу методології дослідження покладено сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Головним з них виступає загальнонауковий, діалектичний метод пізнання, що дає змогу досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми, здійснювати системний аналіз правових аспектів у сфері, що є предметом дослідження. Поряд з цим використовувався весь комплекс загальнообов’язкових і спеціальних методів дослідження, які знаходять широке застосування в сучасній правовій науці.
У роботі використано формально-логічний, системно-структурний, порівняльно-правовий та історичний методи дослідження. На їх основі досліджувались: поняття та сутність адміністративного процесу; місце і роль органів прокуратури в механізмі держави та забезпеченні законності в сфері адміністративного процесу; особливості реалізації функцій прокуратури в цій сфері; визначення місця прокурора в системі суб’єктів процесу та особливості правового регулювання його участі в окремих адміністративних провадженнях. Зроблені висновки та пропозиції ґрунтуються на вимогах формальної логіки з урахуванням визначеності, несуперечності, послідовності і обґрунтованості її силогізмів в рамках понятійного апарату правової науки.
Поряд з працями з адміністративного права і процесу дисертант використовував наукові розробки з філософії, загальної теорії права, теорії управління, конституційного права, судоустрою та прокурорського нагляду, окремі положення цивільно-процесуального права, інших галузевих правових наук, зокрема праці вітчизняних та зарубіжних учених: В.Б. Авер’янова, С.С. Алексєєва, О.М. Бандурки, Д.М. Бахраха, В.В. Гаврилова, І.А. Галагана, А.П. Гетьмана, В.М. Горшеньова, Ю.М. Грошевого, Л.М. Давиденка, В.В. Долежана, Л.В. Коваля, Ю.М. Козлова, М.Косюти, В.А. Лорії, М.І. Матузова, М.І. Мичка, В.І. Новосьолова, М.В. Руденка, Н.Г. Саліщевої, В.Ф. Сіренка, В.Д. Сорокіна, В.Я. Тація, М.М. Тищенка, О.Б. Черв’якової, О.М. Якуби та інших.
При підготовці дисертаційного дослідження також використовувались праці вчених-правознавців кінця XIX – початку XX століття, зокрема, В.І. Веретеннікова, А. Градовського, М.Д. Загряцького, Р. Ієринга, А.Ф. Коні, М.М. Коркунова, М.В. Муравйова.
Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є першим у вітчизняній юридичній науці комплексним дослідженням, присвяченим аналізу проблем правового статусу прокурора в адміністративному процесі. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку наукових положень та висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:
– поглиблено правовий аналіз сутності та значення адміністративно-процесуального регулювання взаємодії громадян та органів держави, їх посадових осіб під кутом зору необхідності подальшого вдосконалення адміністративно-процесуального статусу всіх суб’єктів процесуальної діяльності;
– удосконалено основні підходи до розгляду структури адміністративного процесу, системи адміністративних проваджень, наголошено про необхідність відокремлення такого виду провадження, як провадження щодо здійснення наглядових повноважень органами прокуратури;
– набуло подальшого розвитку питання про місце і роль органів прокуратури в механізмі держави. Обґрунтовується позиція про особливе місце органів прокуратури в державному механізмі;
– вдосконалено підхід до з’ясування функцій прокуратури в сфері адміністративного процесу, подано їх авторське визначення, обґрунтовується позиція щодо необхідності реалізації в діяльності прокуратури функції нагляду за дотриманням і застосуванням законів у сфері взаємовідносин громадян з органами держави;
– подальшого розвитку набуло дослідження питань, які торкаються місця та ролі прокурора в системі суб’єктів адміністративного процесу, проаналізовано форми участі прокурора в процесі, запропоновано авторське визначення понять державного інтересу та прокурора як особливого суб’єкта адміністративного процесу;
– дістали подальшого розвитку питання участі прокурора в основних провадженнях, які входять до структури адміністративного процесу, а саме: у провадженні про адміністративні правопорушення, дисциплінарному провадженні, провадженні по зверненнях громадян;
– вперше розглянуті питання реалізації функції представництва прокуратурою інтересів громадян і держави в адміністративному процесі, яка пов’язуються з введенням у судову систему України адміністративних судів;
– сформульовані та обґрунтовані пропозиції щодо удосконалення чинного адміністративно-процесуального законодавства та законодавства, яке регулює діяльність органів прокуратури.
Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес:
– у сфері науково-дослідної діяльності – основні положення дослі-дження можуть бути використані для подальшої розробки проблем адміністративного процесу, правового статусу його суб’єктів, зокрема прокурора;
– у правотворчості – в результаті проведеного дослідження сформульовані пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства, яке регулює питання правового статусу прокурора та інших суб’єктів адміністративного процесу;
– у правозастосовчій діяльності – використання одержаних результатів дозволить удосконалити практичну діяльність прокурорів у сфері адміністративного процесу та практику розгляду відповідними органами та їх посадовими особами конкретних адміністративних справ;
– у навчальному процесі – матеріали дисертаційного дослідження можуть використовуватись у навчальному процесі, при читанні лекцій та під час проведення практичних занять з дисципліни «Адміністративне право України» .
Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки оприлюднені дисертантом на трьох науково-практичних конференціях, а також круглих столах та теоретичних семінарах кафедр управління в органах внутрішніх справ та адміністративного права і адміністративної діяльності Харківського національного університету внутрішніх справ МВС України.
Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження викладено в чотирьох статтях, опублікованих у фахових виданнях, та тезах доповідей на науково-практичних конференціях.
Структура дисертації. Відповідно до мети, предмета дослідження дисертація складається із вступу, двох розділів, які охоплюють вісім підрозділів, висновку, списку використаних джерел (340 найменувань). Повний обсяг дисертації – 170 стор. Список використаних джерел займає 27 сторінок.

Список литературы

ВИСНОВКИ

Одним із найважливіших напрямків реформування суспільства є по-будова в Україні правової держави і приведення законодавства у відповід-ність з суспільно-політичними реаліями сьогодення, правовими цінностями, виробленими світовим співтовариством. Комплексний аналіз правового регулювання в сфері адміністративного процесу дає підстави говорити про необхідність наукового обґрунтування та практичного вирішення низки законодавчих, правозастосовчих, організаційних та інших проблем.
З'ясування сутності і значення адміністративно-правового регулювання взаємодії громадянина й органів держави, їх посадових осіб значною мірою обумовлює підходи до осмислення питань адміністративно – процесуального статусу суб'єктів процесу, у тому числі і прокурора. Це дозволяє більш чітко визначити місце прокурора у загальній системі суб'єктів адміністративного процесу, акцентувати увагу на найважливіших моментах, що дозволяють накреслити шляхи удосконалювання діяльності прокурора в рамках адміністративного процесу.
Результати дослідження дають можливість сформулювати наступне:
1. Адміністративний процес як правове явище варто розглядати в широкому змісті. Такий підхід обумовлений тією обставиною, що звуження адміністративного процесу рамками юрисдикційних проваджень фактично заперечує необхідність процесуального регулювання дуже значного числа адміністративно-правових відносин, що носять позитивний характер і не зв'язані з вирішенням суперечок про право. При цьому не можна не враховувати обслуговуючий характер адміністративно-процесуальних норм стосовно матеріально-правових відносин, що регламентуються нормами інших галузей права – трудового, фінансового, підприємницького, земельного тощо.
2. Розгляд адміністративного процесу крізь призму положень теорії юридичного процесу дозволяє акцентувати увагу на найважливіших, вузлових питаннях, що виникають у ході наглядової діяльності прокурора і прямо стосуються забезпечення законності в сфері адміністративного процесу. Це дозволяє суб'єкту здійснення нагляду за законністю одержати найбільш чітке уявлення про структуру і зміст адміністративного процесу, зосередити увагу на тих його ділянках, де можливі збої в нормальному його плині, де права, інтереси й обов'язки відповідних суб'єктів процесу потребують найбільш пильної уваги, а в деяких випадках – і в конкретних засобах прокурорського реагування.
3. Питання про класифікацію адміністративно-процесуальних проваджень пов'язане з необхідністю використання певних критеріїв, що дозволяють відповідним чином згрупувати їх з урахуванням найбільш властивих їм ознак. З огляду на це, обгрунтованою і логічною буде класифікація адміністративних проваджень з врахуванням їхньої функціональної ознаки.
4. Як самостійні складові адміністративно-процесуальної діяльності необхідно виділити провадження по реалізації контрольних повноважень і провадження по здійсненню наглядових повноважень органами про-куратури в сфері адміністративного процесу. Такий підхід обумовлений, по-перше, різною правовою природою наглядової і контрольної діяльності, по-друге, необхідністю чіткої процесуальної регламентації діяльності органів прокуратури в сфері адміністративного процесу, оскільки такого роду діяльність у рамках інших видів процесу – кримінального і цивільного, здебільшого регулюється відповідними процесуальними нормами.
5. Характеризуючи нормативно-правову регламентацію адміністративно-процесуальної діяльності, необхідно вказати на низку важливих обставин. По-перше, це наявна сьогодні певна диспропорція в нормативно-правовій регламентації юрисдикційного і неюрисдикційного характеру. По-друге, значна кількість нормативних актів відомчого характеру. При цьому відомча нормотворчість слугує одним з факторів нестабільності адміністративно-процесуального регулювання, велика кількість відомчих нормативних актів і недостатня поінформованість про їхній зміст негативно відбивається на рівні правової культури не тільки громадян, але й осіб, що безпосередньо зв'язані з процесом правозастосування.
6. Дуже широка правова регламентація адміністративно-процесуальної діяльності створює труднощі не тільки в правозастосовчій практиці, але й у практиці наглядової діяльності органів прокуратури. Тому найважливішою передумовою ефективності діяльності прокуратури щодо забезпечення прав громадян слід визнати необхідність детального знання прокурорськими працівниками чинних нормативно-правових актів у сферах адміністративно-правового й адміністративно-процесуального регулювання.
7. Органи прокуратури виступають як найважливіший інструмент реалізації державного контролю за дотриманням закону. Про це переконливо свідчить історичний і закордонний досвід функціонування цього важливого державного інституту. Історія розвитку прокуратури свідчить про те, що належна реалізація її функцій служить важливим фактором зміцнення держави, особливо в кризові періоди його існування.
Функціонування органів прокуратури в різних державах світу дозволяє виділити деякі моделі їхньої побудови з урахуванням віднесення зазначених органів до різних галузей влади: входження прокуратури до складу міністерства юстиції, включення її до складу судової влади, виділення прокуратури в самостійну систему з підзвітністю її парламенту або главі держави. Таким чином, окреслюється місце прокуратури в механізмі держави.
Прокуратура являє собою дієвий інструмент здійснення державної політики, найважливіший елемент державного механізму. Поряд з цим нормальне функціонування цього механізму значною мірою залежить від балансу кожної з влад у державі. Представляється, що у випадку включення прокуратури до складу однієї з влад, чи то законодавча, виконавча або судова, такого роду баланс може опинитися під загрозою руйнування, спричинить за собою збої у функціонуванні системи стриму-вань і противаг, і як результат – негативно позначиться на функціонуванні державного механізму в цілому. З урахуванням цього у дисертації доводиться, що органи прокуратури являють собою найважливішу складову частину механізму держави та займають в ньому своє особливе місце, обумовлене необхідністю і цільовою спрямованістю контрольно-наглядової функції, і поряд з іншими органами здійснюють діяльність, спрямовану на належну реалізацію правових установлень, що регла-ментують життя суспільства, визначають зміст і напрями діяльності держа-ви.
8. Дисертантом визначено, що під функціями прокуратури слід розуміти обумовлені політикою держави і необхідністю чіткої реалізації її функцій особливі види діяльності прокуратури, що ґрунтуються на конституційних положеннях та визначають її місце і роль у державному механізмі і спрямовані на забезпечення належного правового регулювання процесів, що відбуваються в суспільстві і державі.
9. У сфері адміністративного процесу реалізуються такі функції прокуратури, як функція нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, функція нагляду за дотриманням законів при виконанні судових рішень по кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, зв'язаних з обмеженням особистої свободи громадян, функція представництва інтересів громадянина чи держави у випадках, визначених законом. Однак сьогодні стосовно до адміністративно-процесуальної діяльності провідне місце займає перша з них. Специфіка адміністративно-процесуальної сфери обумовлює певний зв’язок названих функцій прокуратури, дозволяє визначити їх взаємозв’язок і взаємозалежність.
10. В адміністративному процесі прокурор виступає як суб'єкт, процесуальна діяльність якого пов'язана з реалізацією державних інтересів. При цьому державний інтерес знаходить свій вияв у підтримці такого стану суспільних відносин, які б повною мірою відповідали конституційним засадам правового регулювання та забезпечували баланс інтересів всіх членів суспільства в їх взаємовідносинах між собою та державою в особі її органів та посадових осіб, а також реалізацію державної політики в усіх сферах суспільного життя.
Важливою особливістю, що характеризує прокурора як суб'єкта адміністративного процесу, виступають форми його участі в ньому. Насамперед, слід зазначити таку форму участі, як ініціація провадження по адміністративній справі. Відповідно до ст. 24 Закону України «Про прокуратуру» прокурор вправі порушувати провадження у справі шляхом винесення постанови про дисциплінарне провадження або провадження про адміністративне правопорушення. Такого ж роду участю прокурора в процесі може служити звернення прокурора в суд у випадку визнання незаконними дій чи рішень органів і посадових осіб (ст. 36 Закону України «Про прокуратуру»).
Іншою важливою формою участі прокурора в адміністративному процесі виступає його вступ у процес, порушений з ініціативи інших суб'єктів. Так, відповідно до ст. 250 КпАП України прокурор вправі брати участь у розгляді справи, давати висновок з питань, що виникають у ході розгляду справи тощо. Важливим проявом даної форми участі прокурора у процесі виступає можливість опротестування прийнятого в справі рішення, що має на наш погляд, самостійне значення. Таким чином, прокурор може брати участь на всіх стадіях процесуальної діяльності. Така участь обумовлена конкретними обставинами відповідної адміністративної справи і рішенням прокурора про необхідність вступу в процес. Однак у випадках відсутності яких-небудь відхилень від вимог закону, коли правозастосовча діяльність відповідного органа або посадової особи здійснюється чітко в межах закону, прокурор залиша-ється поза колом суб'єктів адміністративно-процесуальної діяльності. Така ситуація можлива і тоді, коли з об'єктивних причин порушення закону залишилися поза увагою прокурора. Відповідно, прокурор не є обов'язковим суб'єктом адміністративно-процесуальної діяльності, його участь у процесі носить факультативний характер і обумовлена конкретними обставинами справи.
Слід зазначити ще одну важливу обставину, що характеризує прокурора як суб'єкта адміністративного процесу. Вона зв'язана з особливостями адміністративних проваджень. Мова йде про те, що в окремих з них прокурор виступає як лідируючий суб'єкт ведення процесу. Зокрема, це відноситься до різноманітних управлінських процедур, зв'язаних із плануванням, організацією координацією і контролем в органах прокуратури. Прикладами таких процедур можуть служити управління кадрами в органах прокуратури, координаційна діяльність прокуратури в сфері боротьби зі злочинністю.
Таким чином, усе зазначене раніше дозволяє так визначити прокурора як суб'єкта адміністративного процесу. Прокурор – це особливий суб'єкт адміністративного процесу – представник держави і виразник її інтересів, діяльність якого спрямована на підтримку режиму законності в адміністративно-процесуальній сфері, захист і охорону інтересів громадян і держави в ході розгляду і вирішення різноманітних адміністративних справ.
11. Прокурорський нагляд за дотриманням законності повинен здійснюватися на всіх стадіях провадження в справі про адміністративне правопорушення. На стадії порушення провадження увага прокурора має бути зосереджена на перевірці законності дій органів і посадових осіб при застосуванні заходів забезпечення провадження в справі і при складанні й оформленні первісних процесуальних документів.
Зокрема, при реалізації такої міри, як адміністративне затримання, нагляд органів прокуратури повинен бути зосереджений на наступних ключових моментах. По-перше, це стосується засад застосування даної міри, по-друге, чіткого дотримання термінів її застосування. Стосовно до процесуального оформлення порушення справи про адміністративне правопорушення прокурорам слід враховувати, що найбільш типовими порушеннями при складанні протоколів про адміністративні правопорушення є складання протоколів особами, не уповноваженими на те законом, порушення вимог щодо змісту протоколів і їх оформлення.
Аналіз законодавства свідчить про те, що окремі положення, які стосуються адміністративно-процесуального статусу прокурора як суб'єкта провадження по справах про адміністративні правопорушення, сформульовані недостатньо чітко, що перешкоджає належним чином реалізувати арсенал процесуальних засобів, котрі є у розпорядженні прокурора.
Важливим постає й те, що в законодавстві відсутнє чітке визначення такої форми вираження визначеної позиції прокурора як висновок з питань, що виникають у ході розгляду справи.
Безсумнівно, що присутність прокурора при розгляді конкретної справи дає йому можливість давати висновок в усній формі, що, власне кажучи, сприяє реалізації принципу швидкості й економічності провадження в справі про адміністративне правопорушення. Однак, на наш погляд, не виключається також можливість дачі письмового висновку прокурора. Письмовий висновок може даватися прокурором також і в тому випадку, якщо орган (посадова особа), що розглядає справу, не згодна з думкою прокурора, висловленою ним усно. Очевидно, що такий висновок повинен додаватися до матеріалів справи. При цьому, подання письмового висновку є не обов'язком прокурора, а його правом. Підсумовуючи, пропонуємо так визначити поняття висновку прокурора: «Висновок прокурора з питань, що виникають у ході розгляду справи, – це сформульована в усній або письмовій формі думка прокурора, пов'язана з правовою оцінкою відповідних фактів і обставин і викладена ним при особистій участі в розгляді справи.» Представляється, що усний висновок прокурора повинен бути відбитий у протоколі засідання колегіального органа, а письмовий висновок – додаватися до матеріалів справи. Сам факт дачі письмового висновку відображуватися у постанові по справі.
Також доцільно законодавчо закріпити положення про те, що ініціаторами дачі прокурором висновку з питань, які виникають у ході розгляду справи, можуть також виступати особи, котрі притягуються до відповідальності, потерпілі, їхні законні представники, адвокат чи інший фахівець у галузі права, що може відповідно до закону надавати правову допомогу.
На стадії розгляду справи прокурору надані досить широкі повноваження, що дозволяють йому активно впливати на хід і результати розгляду справи. Однак, як показує практика, прокурори недостатньо активно беруть участь у розгляді справ про адміністративні правопорушення. Активізації роботи прокурорів у цьому напрямку може сприяти чітке орієнтування з боку Генерального прокурора України, прокурорів усіх рівнів на необхідність посилення уваги цьому важливому напрямку наглядової діяльності, розробка і впровадження в практику нових методичних розробок, які б повною мірою відбивали з урахуванням новітньої правозастосовчої практики проблеми реалізації законодавства про адміністративні правопорушення, що визначають місце і роль працівників прокуратури на цій ділянці нагляду.
Актуальним з погляду прокурорського нагляду залишається і питання виконання постанов по справах про адміністративні правопорушення.
12. Розгляд питань діяльності прокурора по забезпеченню законності у дисциплінарному провадженні видається доцільним здійснювати з урахуванням системи видів дисциплінарної відповідальності і, відповідно, на основі аналізу процесуального регулювання кожного з них. З урахуванням цієї обставини, вважаємо обгрунтованим і доцільним внести наступні пропозиції щодо удосконалювання законодавства:
а) при притягненні до дисциплінарної відповідальності працівників підприємств, установ, організацій слід закріпити можливість особи, яка притягується до дисциплінарної відповідальності, поряд із поданням письмового пояснення також представляти докази і заявляти клопотання по суті справи, що розглядається;
б) закріпити можливість заяви клопотання про відкладення розгляду справи про дисциплінарне правопорушення, якщо це викликано необхідністю одержання відповідних доказів, необхідних, на думку особи, для правильного вирішення справи;
в) передбачити процесуальну можливість особи, яка притягується до дисциплінарної відповідальності, користуватися юридичною допомогою адвоката, у тому числі і додавати до матеріалів справи його мотивований висновок по суті розглянутої справи;
г) стосовно до дисциплінарного провадження у відношенні військовослужбовців представляється доцільним нормативно закріпити детальний порядок проведення службового розслідування, приділивши особливу увагу питанням адміністративно-процесуального статусу його учасників;
д) дисциплінарне провадження у відношенні суддів потребує більш чіткої правової регламентації положеннями законодавства, що стосуються конкретизації підстав дисциплінарної відповідальності суддів, порядку притягнення їх до дисциплінарної відповідальності, у тому числі повноважень кваліфікаційних комісій щодо розгляду справи, процесуальних аспектів здійснення перевірки відомостей про дис-циплінарні правопорушення;
е) доцільне корегування положень ст. 23 Закону «Про прокуратуру» і доповнення її відповідною частиною, в якій вказується, що на підставі доповідної записки нижчестоящих прокурорів, прокурори областей та Генеральний прокурор України можуть ініціювати питання про дисциплінарну відповідальність суддів шляхом внесення дисциплінарного подання голові відповідної кваліфікаційної комісії суддів, головам вищих спеціалізованих чи апеляційних судів та відповідно Вищої ради юстиції.
13. Свого уточнення вимагають деякі положення законодавства щодо процесуального статусу прокурора в дисциплінарному провадженні. Тому доцільно уточнити положення ст. 20 Закону «Про прокуратуру», чітко визначивши право прокурора бути присутнім при розгляді будь-якої адміністративної справи, а також активно брати участь у розгляді такого роду справ, використовуючи при цьому необхідні процесуальні можливості. До останніх, зокрема, варто віднести право задавати питання в ході розгляду справи його учасникам, давати правову оцінку конкретним фактам і діям учасників розглянутої справи, давати офіційний висновок про законність рішень, прийнятих у ході вирішення справи і самого рішення в справі. Варто також передбачити можливість прокурора заявляти клопотання, зв'язані з ходом і результатами розгляду справи, причому такого роду клопотання повинні бути обов'язкові для розгляду.
14. З метою забезпечення прав і свобод осіб, що знаходяться в установах виконання покарання, посилення прокурорського нагляду в цій сфері, пропонується внесення відповідних змін в законодавство. Зокрема, пропонується при застосуванні окремих дисциплінарних стягнень обов’язково повідомляти про це прокурора. Наголошується на необхідності посилення прокурорського нагляду при застосуванні дисциплінарних стягнень до засуджених неповнолітніх.
Посиленню прокурорського нагляду в цій сфері може сприяти і законодавче закріплення обов’язкового повідомлення прокурора про застосування такого заходу стягнення, як поміщення неповнолітнього в дисциплінарний ізолятор на строк до 10 діб з виведенням чи без виведення на навчання або роботу. З огляду на це, доцільно доповнити положення ст. 145 КВК України вказівкою на обов’язковість такого повідомлення. Пропонується викласти відповідні положення КВК України в наступній редакції:
«Про застосування заходів стягнення, які передбачені в абзацах 8, 9 та 10 п. 1 ст. 132 КВК України, протягом доби повідомляється прокурор. В той же термін йому направляється копія постанови про притягнення до дисциплінарної відповідальності»;
«Про застосування заходів стягнення, які передбачені в абзаці 7 ст. 145 КВК України, протягом доби повідомляється прокурор. В той же термін йому направляється копія постанови про притягнення неповнолітнього до дисциплінарної відповідальності».
Стосовно випадків, коли прокурори виступають як суб'єкти дисциплінарної відповідальності, пропонується доповнити положення п. 12 Інструкції про порядок проведення службових розслідувань в органах прокуратури, включивши в неї право на заяву клопотань про ознайомлення з матеріалами службового розслідування в ході його проведення.
15. У концептуальному плані здійснення прокурорського нагляду у провадженні по зверненнях громадян, і зокрема, по такому їхньому різновиду, як скарги, повинне бути спрямоване, по-перше, на забезпечення змагальності в процесі розгляду і вирішення заяв і скарг громадян, що пов’язано з забезпеченням громадянам реальної можливості повною мірою використовувати передбачений законом потенціал процесуальних засобів і способів для обґрунтування своєї позиції, реалізації макси-мальною мірою можливостей активної участі і впливу на хід і результати конкретної адміністративної справи; по-друге, на забезпечення точного і неухильного виконання органами і посадовими особами відповідних обов'язків, покладених на них законом при розгляді і вирішенні звернень громадян; по-третє, на забезпечення виконання прийнятих по зверненнях громадян рішень; по-четверте, на виявлення причин і умов порушень вимог закону, що послужили приводом до подачі звернення, вживання заходів для подальшого їх недопущення.
16. Прокурор не повинен обмежуватися реакцією на конкретне порушення, пов'язане з процедурою розгляду заяви або скарги й ухваленням рішення по ній, усуненням відхилень від вимог закону, що окреслює процесуальні рамки зазначеного провадження. Об'єктом його пильної уваги мають бути і факти, що знайшли своє відображення у зверненні громадянина. Ця обставина багато в чому обумовлює двовекторність наглядової діяльності прокурора у провадженні по зверненнях громадян. Він зобов’язаний не тільки оцінювати законність дій органів і посадових осіб, пов'язаних з безпосереднім розглядом і вирішенням справи, а також інших суб'єктів процесу з позицій дотримання вимог адміністративно-процесуального законодавства, але й реагувати на порушення матеріально-правових норм адміністративних і інших галузей права, зазначених у зверненні.
17. Слід зазначити, що конкретні процесуальні повноваження прокурора не одержали свого закріплення в Законі України «Про звернення громадян». Вони сформульовані законодавцем у загальному вигляді у Законі України «Про прокуратуру України» (ст. 20). Представляється, що з урахуванням значущості прокурорського нагляду за законністю у провадженні по зверненнях громадян, важливої ролі прокурора як суб'єкта зазначеного провадження, його процесуальний статус повинен одержати своє чітке закріплення. При цьому доцільно закріпити право прокурора бути присутнім при розгляді звернення громадянина.
18. Одним із важливих аспектів участі прокурора у провадженні по зверненнях громадян є те, що він виступає також суб’єктом ініціювання ще одного провадження, а саме провадження по справах про адміністративні правопорушення, пов’язані з порушенням прав громадян на інформацію.
19. Розгляд питання про реалізацію представницької функції прокуратури в рамках адміністративного процесу доцільно здійснювати в контексті наступних важливих блоків питань. По-перше, це стосується цілої низки теоретичних положень, що безпосередньо відносяться до характеристики даного виду процесуальної діяльності. По-друге, свого належного осмислення вимагає питання про співвідношення представницької функції прокуратури з іншими її функціями, їх взаємозв'язку і взаємозалежності. По-третє, розгляд питань реалізації представницької функції прокуратури нерозривно пов'язаний з проблемами розвитку інституту адміністративної юстиції. По-четверте, свого осмислення вимагають і питання щодо тенденцій розвитку і шляхів удосконалювання процесуального регулювання розгляду і вирішення відповідних адміністративних справ, місцем прокурора в системі суб'єктів адміністративно-процесуальної діяльності в ході здійснення правосуддя по адміністративних справах, обсягом його процесуальних повноважень, що забезпечують його активну роль у процесі.
20. Представляючи інтереси громадянина чи держави в суді, проку-рор, по суті, забезпечує реалізацію передбачених законом прав, виконання адекватних їм обов'язків у рамках передбачених для нього процесуальних повноважень, здійснює діяльність щодо приведення ситуації, яка склалася, у відповідність з приписами законодавства. З врахуванням викладеного, представляється можливим у такий спосіб сформулювати поняття інтересів громадянина в контексті реалізації представницької функції прокурора. Інтереси громадян, що можуть представлятися прокурором, являють собою засновані на суб'єктивному переконанні громадянина і законні з погляду прокурора вимоги, спрямовані на реалізацію відповідних правових норм, що закріплюють конкретні права та адекватні їм обов'язки, і зв'язані з задоволенням певних життєвих потреб.
21. Функція представництва інтересів громадянина і держави в суді тісно пов'язана з функцією нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, оскільки в ході здійснення останньої найчастіше виявляються конкретні факти порушення прав і свобод громадян, інтересів держави. При цьому, задачі забезпечення законності найбільшою мірою може слугувати не трансформація цієї функції прокуратури в представницьку, а їхнє рівнобіжне існування і наділення прокурора відповідним арсеналом процесуальних засобів для забезпечення законності і правового захисту інтересів громадян і держави.
22. Одним з найважливіших питань, пов'язаних із проблемами удо-сконалювання адміністративно-процесуальної форми, є питання про процесуальні засоби захисту порушеного права.
Стосовно до прокурора, що виступає як суб'єкт процесу і здійснює функцію представництва інтересів громадянина і держави в адміністратив-ному суді, введення позовної форми порушення провадження в суді також повинне одержати своє адекватне закріплення в законодавстві. Зокрема, поняття адміністративного позову прокурора доцільно закріпити в Законі України «Про прокуратуру» поряд з іншими видами актів прокурора. Такий вид процесуального засобу порушення адміністративної справи можна визначити як письмову вимогу прокурора, яка заснована на конкретних юридичних фактах і випливає зі спірного матеріально-правового відношення та пред'явлена в адміністративний суд з метою захисту прав і інтересів громадян чи держави, порушених неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів виконавчої влади і місцевого самоврядування та їх посадових осіб.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Конституція України // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – Ст. 141.
2. Всеобщая декларация прав человека, принятая ООН 10 декабря 1948г // Международная защита прав и свобод человека: Сборник документов. – М.: Юрид. лит., 1990. – С. 14–20.
3. Международный пакт о гражданских и политических правах от 19.12.1966 // Международная защита прав и свобод человека: Сборник документов. – М.: Юрид. лит., 1990. – С. 32–53.
4. Итоговый документ Венской встречи государств-участников Сове-щания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 15.01.89 г. // Международная защита прав и свобод человека: Сборник документов. – М., 1990. – С. 80–98.
5. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод
// Права человека и информирование правового государства в Украине. – Х.: Ксилон, 1998. – 112 с.
6. Кримінально-виконавчий кодекс. – Х.: Одісей, 2004. – 112 с.
7. Кримінально-процесуальний кодекс України // Основні чинні кодекси і закони України. – К.: МАХАОН, 2003.
8. Цивільно-процесуальний кодекс України // Основні чинні кодекси і закони України. – К.: МАХАОН, 2003.
9. Митний кодекс України // Основні чинні кодекси і закони України. – К.: МАХАОН, 2003.
10. Проект Адміністративно-процесуального кодексу України.
11. КпАП України. Науково-практичний коментар. – Х.: Одиссей, 2000. – 571 с.
12. Кодекс адміністративного судочинства України. – К–Х.: Консум, 2005. – 160 с.
13. Кодекс законів про працю // Відомості Верховної Ради УРСР. 1971 р. з додатком № 50. – Ст. 375.
14. Закон України «Про виконавче провадження» // Відомості Верховної Ради України. – 1999. – № 24 . – Ст. 207.
15. Закон України «Про внесення змін в Конституцію України» // Ві-домості Верховної Ради України. – 2005. – № 2. – Ст. 44.
16. Закон України «Про звернення громадян» // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 47. – Ст. 247.
17. Закон України «Про міліцію» // Відомості Верховної Ради України. – 1991. – № 4. – Ст. 120.
18. Закон України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» // Відомості Верховної Ради України. – 1994. – № 27. – Ст. 218.
19. Закон України «Про державну службу» // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 52. – Ст. 490.
20. Закон України «Про судоустрій» // Відомості Верховної Ради України. – 2002. – № 27–28. – Ст. 180.
21. Закон України «Про прокуратуру України» // Відомості Верховної Ради України. 1991. – № 53. Ст. 793.
22. Закон України «Про статус суддів» // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 24. – Ст. 265.
23. Закон України «Про адвокатуру» // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 9. – Ст. 62.
24. Закон України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» // Відомості Верховної Ради України. – 1998. – № 20. – Ст. 99.
25. Закон України «Про інформацію» // Відомості Верховної Ради України, – 1992. – №48. – Ст. 650.
26. Закон «О прокуратуре Республики Польша». – Ст. 3.
27. Закон «О судоустройстве Румынии». – Ст. 27.
28. Закон «О государственной прокуратуре Республики Хорватия» от 21 сентября 1995 года.
29. Указ Президента України «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні» від 22 липня 1998р. // Зб. Указів Президента України. – 1998. – № 231. – Ст. 86–87.
30. Указ Президента Украины «О государственной регистрации нормативно правовых актов министерств и иных органов исполнительной власти» от 3.10.1992. – № 493/92.
31. Указ Президента України «Про внесення змін до деяких указів Президента України з питань державної реєстрації нормативно-правових актів»
// Офіційний вісник України. – 1998. – № 20. – Ст. 727.
32. Указ Президента України «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та введення їх у дію» // Офіційний вісник України. – 1997. – Ст. 11.
33. Указ Президента України «Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян на звернення» від 19 березня 1997 року. №241/97
// Офіційний вісник України. – 1997. – № 12. – Ч. 1. – С. 111.
34. Положення від 03.03.1998 р. – № 93 // Офіційний вісник України. – 1998. – № 11. – Ст. 430.
35. Положення від 25.02.2000 р. № 15 // Фінансовий контроль. – 2000. – №1. – С. 53.
36. Положення про порядок розгляду письмових звернень громадян та посадових осіб підприємств, установ і організацій органами державної контрольно-ревізійної служби України. Затв. Наказом Голови КРУ України 25.02.2000 №15. Зареєстровано в Міністерстві юстиції України 16 березня 2000р. за №170/4391 // Офіційний вісник України. – 2000. – № 12. – Ст. 487.
37. Положення про порядок розгляду скарг платників податку органами державної податкової служби // Офіційний вісник України. – 2001. – № 12. – Ст. 509.
38. Правила применения специальных средств, при охране общественного порядка // ЗП УРСР. – 1991 – № 3. – Ст. 18.
39. Правила внутреннего распорядка исправительно-трудовых учреждений, утвержденные приказом министра внутренних дел Украины от 20.12.1991 г.
40. Правила внутрішнього розпорядку установ виконання покарань. Затверджено Наказом Державного департаменту України з питань виконання покарань 25.12.2003 № 275. Зареєстровано в Міністерстві юстиції України 31 грудня 2003 р. за № 1277/8598.
41. Правила розгляду звернень громадян до Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку та її територіальних органів. Затверджено наказом Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 21 липня 1997р. № 186.
42. Інструкція про порядок розгляду пропозицій, заяв і скарг та організацію особистого прийому громадян у Національній службі посередництва і примирення та у її відділеннях в Автономній Республіці Крим та областях. Затверджено наказом Національної служби посередництва і примирення від 12 червня 2001 р. № 116.
43. Інструкція про порядок розгляду звернень (заяв, скарг тощо) в Аудиторській палаті України. Затверджено Аудиторською палатою Укра-їни від 10 березня 2000 р. Протокол № 87.
44. Інструкція про порядок розгляду пропозицій, заяв і скарг та організацію особистого прийому громадян у Міністерстві юстиції України, підпорядкованих йому органах та на підприємствах, в установах і організаціях, що належать до сфери його управління. Затверджено Наказом Міністерства юстиції України 28.12.99 №76/5 Зареєстровано в Міністерстві юстиції України 17 квітня 2000 р. за № 228/4449.
45. Інструкція про порядок розгляду пропозицій, заяв, скарг і організації особистого прийому громадян в органах внутрішніх справ, внутрішніх військах, вищих закладах освіти, установах, організаціях і на підприємствах системи МВС України. Затверджено Наказом МВС України 10.06.98 р. № 414.
46. Інструкція про проведення дізнання у Збройних Силах України. Затверджена наказом Міністра оборони України від 28.05.95 р. № 235.
47. Инструкция «По делопроизводству по обращениям граждан в органах государственной власти и местного самоуправления, объединениях граждан, на предприятиях, в учреждениях, организациях независимо от формы собственности в средствах массовой информации» // Офіційний вісник України. – 1997. – № 16. – С. 86–89.
48. Инструкция «О порядке применения государственной санитарно-эпидемиологической службой Украины мер административного пресечения, утвержденная приказом Министерства охраны здоровья Украины» от 14.04.98 г. № 67.
49. Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження порядку проведення службового розслідування стосовно державних службовців» від 13 червня 2000 р. – № 950 // Офіційний вісник України. – 2000. – № 24. – Ст. 1004.
50. Наказ Генерального прокурора України № 69 К від 21 лютого 2001 р. «Про затвердження інструкції про порядок проведення службових розслідувань в органах прокуратури України».
51. Дисциплінарний Статут органів внутрішніх справ Української РСР // Відомості Верховної Ради України. – 1991. – № 45. – Ст. 599.
52. Дисциплінарний Статут Збройних Сил України // Військові Статути Збройних Сил України. – К., 1999. – С. 208–245.
53. Дисциплінарний Статут органів прокуратури України // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 4. – Ст. 15.
54. Тимчасовий регламент Кабінету Міністрів України // Офіційний вісник України. – 2000. – № 24. – Ст. 994.
55. Типовий регламент місцевої державної адміністрації // Офіційний вісник України. – 1999. – № 50. – Ст. 2456.
56. Конституція Бразилії. – 1988. – Ст. 129.
57. Конституції Болгарії. – Ст. 127.
58. Конституція Іспанії. – Ст. 124.
59. Конституція Литви. – Ст. 118.
60. Конституція Таджикистану. – 1994. – Ст. 93, 94.
61. Конституція Узбекистану. – 1992. – Ст. 118, 119.
62. Конституція Туркменистану. – 1992. – Ст. 110.
63. Концепція адміністративної реформи в Україні. – К., 1998. – 61 с.
64. Концепція судово-правової реформи в Україні // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 30. – Ст. 426.
65. Проект Закону України «Про дисциплінарний статут прокуратури України» розроблений Головним управлінням організаційного та правового забезпечення Генеральної прокуратури України.
66. Авер’янов В.Б. Забезпечення прав людини в сфері виконавчої влади // Правова держава. – К., 1998. – Вип. 9. – С. 16–22.
67. Адміністративне право України: Підручник / Ю.П. Битяк, В.М. Гаращук, О.В. Д’яченко та ін. / За ред. Ю.П. Битяка. – К.: Юрінком Інтер, 2004. – 544 с.
68. Адушкин Ю.С. Дисциплинарное производство в СССР. Саратов: изд-во Саратовского университета, 1986. – 128 с.
69. Адушкин Ю.С. Дисциплинарное производство как часть административного процесса // Актуальные вопросы советской юридической науки. Сб. статей. Ч.I. – Саратов: изд-во Сарат. ун-та, 1978. – С. 116–118.
70. Алексеев А.И. Должна ли прокуратура заниматься предупреждением преступлений // Законность. – 2000. – № 2. – С. 9–14.
71. Алексеев А.И., Ястребов В.Б. Профессия – прокурор. – М.: Юристъ, 1998. – 144 с.
72. Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. – М.: Юрид. лит., 1966. – 286 с.
73. Алексеев С.С. Общая теория права. – М.: Юрид. лит., 1981. – Т