Ковалко Наталія Миколаївна Боргові цінні папери як об’єкти публічної фінансової діяльності

Краткое описание

Ковалко Наталія Миколаївна, доцент кафедри фінансового права Інституту права Київського національного університету імені Тараса Шевченка. Назва дисертації: «Боргові цінні папери як об’єкти публічної фінансової діяльності». Шифр та назва спеціальності 12.00.07 адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. Спецрада Д26.001.04 Київського національного університету імені Тараса Шевченка

КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ
ІМЕНІ ТАРАСА ШЕВЧЕНКА
МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ
КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ
ІМЕНІ ТАРАСА ШЕВЧЕНКА
МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ
Кваліфікаційна наукова праця
на правах рукопису
КОВАЛКО НАТАЛІЯ МИКОЛАЇВНА

УДК 347.457:336.273:336.763(043.3)
ДИСЕРТАЦІЯ
БОРГОВІ ЦІННІ ПАПЕРИ ЯК ОБ’ЄКТИ
ПУБЛІЧНОЇ ФІНАНСОВОЇ ДІЯЛЬНОСТІ
12.00.07 – адміністративне право і процес;
фінансове право; інформаційне право
081 – Право
Подається на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук
Дисертація містить результати власних досліджень. Використання ідей,
результатів і текстів інших авторів мають посилання на відповідне джерело
__________________ Н.М. Ковалко
Науковий консультант:
Орлюк Олена Павлівна,
доктор юридичних наук, професор,
дійсний член (академік) Національної академії
правових наук України
Київ – 2020

ЗМІСТ
ПЕРЕЛІК УМОВНИХ СКОРОЧЕНЬ ..................................................... 27
ВСТУП .......................................................................................................... 28
РОЗДІЛ 1 ПОЗИКОВИЙ КАПІТАЛ, КРЕДИТНІ ВІДНОСИНИ
ТА ЦІННІ ПАПЕРИ ЯК ФІНАНСОВО-ПРАВОВІ ЯВИЩА:
ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ ............................................... 44
1.1 Цінні папери як форма руху позикового капіталу та комплексна
правова категорія ................................................................................................. 44
1.2 Бюджетний дефіцит, публічний борг, публічний кредит як
об’єкти наукового пізнання та фінансово-правові явища ............................... 59
1.3 Особливості фінансових правовідносин та публічної
фінансової діяльності у сфері публічного боргу та публічного кредиту ...... 90
1.4 Взаємовплив публічного боргу та кредитно-рейтингової оцінки
України: публічно-правові аспекти ................................................................. 122
Висновки до розділу 1 ................................................................................ 133
РОЗДІЛ 2 ДЕРЖАВНЕ РЕГУЛЮВАННЯ ТА
САМОРЕГУЛЮВАННЯ РИНКУ ЦІННИХ ПАПЕРІВ В УКРАЇНІ
ТА ЗА КОРДОНОМ У ТЕОРЕТИЧНОМУ, ГНОСЕОЛОГІЧНОМУ
ТА ПРАКТИЧНОМУ ВИМІРАХ .................................................................. 139
2.1 Державно-правове регулювання ринку цінних паперів в
Україні як напрям діяльності держави: теоретичні та гносеологічні
підходи ............................................................................................................... 139
2.2 Міжнародний досвід організації державного регулювання та
саморегулювання ринку цінних паперів ......................................................... 158
2.3 Європейські стандарти в регулюванні ринку боргових й інших
цінних паперів ................................................................................................... 178
2.4 Особливості діяльності міжнародних та європейських
інституцій, залучених до регулювання боргових ринків цінних паперів ... 186
26
Висновки до розділу 2 .............................................................................. 196
РОЗДІЛ 3 ФІНАНСОВО-ПРАВОВА ПРИРОДА БОРГОВИХ
ЦІННИХ ПАПЕРІВ ........................................................................................ 205
3.1 Боргові цінні папери: теоретичні та законодавчі підходи ............... 205
3.2 Становлення, стан і перспективи розвитку законодавства
України, що регулює відносини у сфері боргових державних і місцевих
цінних паперів ................................................................................................... 237
3.3 Боргові державні та місцеві цінні папери як спеціальний об’єкт
фінансових правовідносин і публічної фінансової діяльності ..................... 266
Висновки до розділу 3 .............................................................................. 286
РОЗДІЛ 4 ПОВНОВАЖЕННЯ СУБ’ЄКТІВ РЕГУЛЯТИВНОЇ
ТА КОНТРОЛЬНОЇ ПУБЛІЧНОЇ ФІНАНСОВОЇ ДІЯЛЬНОСТІ,
ПОВ’ЯЗАНОЇ ІЗ БОРГОВИМИ ЦІННИМИ ПАПЕРАМИ:
ТЕОРЕТИЧНІ ТА ПРАВОВІ ЗАСАДИ ....................................................... 293
4.1 Аналіз регулюючої та контрольної діяльності державновладних суб’єктів у сфері боргових цінних паперів і публічного боргу ..... 293
4.2 Діяльність місцевих органів державної влади та органів
місцевого самоврядування у сфері боргових цінних паперів ...................... 321
4.3 Взаємодія органів публічного фінансового контролю у сфері
боргових державних і місцевих цінних паперів: теоретичні та
практичні аспекти ............................................................................................. 337
Висновки до розділу 4 .............................................................................. 360
ВИСНОВКИ ............................................................................................. 365
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ ............................................ 379
ДОДАТКИ ................................................................................................. 437

Список литературы

ВИСНОВКИ
У дисертації наведено теоретичні узагальнення та вирішено наукову
проблему правової природи державних і місцевих боргових цінних паперів як
об’єктів публічної фінансової діяльності. Аналіз питання позикового капіталу і
кредитних відносин як публічно-правових явищ, дослідження фінансовоправової природи боргових державних і місцевих цінних паперів, визначення
особливостей суб’єктів регулювання та контролю у сфері відносин, пов’язаних
з державними та місцевими цінними паперами, уможливив, зокрема, такі
висновки, спрямовані на розв’язання цієї проблеми.
1. Зв'язок цінних паперів і позикового капіталу є проявом економічних
відносин, юридичним проявом яких виступають правовідносини. Через аналіз
правової природи поняття «цінний папір», розгляду його як форми руху
позикового капіталу, класифікаційних підходів доведено комплексність
означеної правової категорії. Поняття «цінний папір» використовується в
різних галузях права та виступає предметом регулювання різного галузевого
законодавства. Адже гроші й товар у сучасних умовах, по суті, – різні форми
існування капіталу (позиковий і позичковий капітали відповідно). Історичний
процес розвитку й ускладнення економічної системи та фінансових відносин
призвів до відокремлення капіталу-власності та капіталу-функції і перетворив
їх в об'єкти правочинів (у межах цивільно-правових відносин). Формою руху
позикового капіталу, формою існування капіталу, відмінною від товарної чи
грошової форми, є цінні папери. Цінність цієї форми капіталу полягає власне в
тих правах, що надаються його власникові. До цінних паперів, поряд із
цивільним, застосовуються також положення господарського,
адміністративного законодавства.
Водночас на відносини, пов’язані з певними видами цінних паперів,
передусім борговими, поширює свій регулювальний вплив фінансове право та
фінансове законодавство. Тому може йтися про можливість застосування
366
доктринальної аналогії, тобто використання понять і категорій однієї галузі
права в іншій. Щодо цінних паперів такий підхід ґрунтується на врахуванні
особливостей об’єктного складу публічної фінансової діяльності та ролі
фінансових інструментів, до яких належать й цінні папери. Поряд із цим
критеріями, що впливають на віднесення цінних паперів до предмета
фінансово-правового регулювання, виступають склад учасників фінансових
правовідносин та публічний фінансовий інтерес, завдяки якому фінансове
право здійснює вплив на суспільні відносини, що регулюються й іншими
галузями права. Доцільність застосування понять «фондовий ринок» та «ринок
цінних паперів» як синонімів підтверджується не лише вихідними
положеннями фінансово-правової доктрини, але й знайшло відбиття в позиціях
нормотворця. Ринок цінних паперів варто розглядати через сукупність
учасників такого ринку та правовідносини між ними щодо емісії, обігу, викупу
та обліку.
2. Фінансова система України перебуває в органічній залежності від
міжнародного фінансового капіталу, від міжнародної фінансової допомоги, від
іноземних інвестицій, від зовнішнього кредитування тощо. Залучення таких
коштів має супроводжуватися суворими заходами соціальної економії. Однак
результатом є зростання в державі обсягів внутрішніх і зовнішніх запозичень,
обсягів позикового, боргового капіталу. Тож завданням державної політики в її
фінансово-правовій площині має бути запровадження відповідних правових
механізмів, які б забезпечили ефективне державне управління публічним
боргом та створили належні умови для дотримання фінансової дисципліни в
процесі публічного боргу та публічного кредиту. Позитивний прояв наявності
в країні бюджетного дефіциту може бути тоді, коли він є відображенням
активної участі держави в економічному зростанні та розвиткові (особливо в
післявоєнних і посткризових періодах). І позаяк бюджетний дефіцит в Україні
в найближчі десятки років подолати буде неможливо, потрібно забезпечувати
належне управління державним і місцевим боргом; це підтверджують правові
367
заходи, що вживаються уповноваженими органами державної влади впродовж
останніх років.
Публічний борг одночасно є об’єктом економічних та фінансово-правових
відносин. Публічний борг із публічним кредитом (якому притаманні ознаки
строковості, платності, повернення) виступають взаємозалежними явищами
(як причина і наслідок). Попри такий зв’язок публічний борг не має ознак
строковості, платності, повернення. Запозичені в межах публічного кредиту
кошти скеровуються на покриття бюджетного дефіциту, фінансування
публічного боргу й інших бюджетних видатків. Відносини у сфері публічного
кредиту й боргу передбачають обов’язкову участь органів державної і місцевої
влади в статусі боржника, регулятора, управлінця, гаранта, позикоодержувача.
Чітке визначення статусу такого органу у відповідних правових актах (зокрема
договорах) створює підґрунтя для виконання фінансового обов’язку всіма
суб’єктами фінансових правовідносин, що виникають унаслідок публічного
кредиту чи публічного боргу.
3. Фінансові правовідносини у сфері публічного кредиту й публічного
боргу (як юридична форма виразу й закріплення відповідних економічних
відносин) виникають, змінюються та припиняються у процесі публічної
фінансової діяльності держави. Ці відносини завжди взаємопов’язані і є
відображенням стану економіки в країні. Особливості фінансових
правовідносин у сфері публічного боргу визначені такі: 1) основою змісту
публічного боргу є фінансово-кредитні економічні та правові відносини з
приводу тимчасового залучення державою та органами місцевого
самоврядування додаткових фінансових ресурсів; 2) позичальником
(боржником) у цих відносинах є держава (в особі уповноважених органів
державної влади чи спеціальних органів державного управління) та Автономна
Республіка Крим, область, територіальна громада міста (в особі органів
місцевого самоврядування), участь яких згідно з бюджетним законодавством
щодо державного/місцевого боргу є обов’язковою; 3) джерелом позичкових
368
ресурсів є тимчасово вільні кошти юридичних та фізичних осіб (резидентів і
нерезидентів), іноземних держав, міжнародних організацій тощо.
Публічний кредит ‒ продукт публічної фінансової діяльності. Залучаючи
й розміщуючи кошти на умовах повернення, строковості, відплатності,
здійснюючи управління такими коштами, держава в особі уповноважених
органів державної влади чи особливих центральних органів державного
управління (Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Міністерство
фінансів України, Боргове агентство України, Національний банк України,
Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку) та Автономна
Республіка Крим, область, територіальна громада міста (в особі органів
місцевого самоврядування, а також керівників місцевих фінансових органів)
тим самим завдяки фінансовим ресурсам фізичних та юридичних осіб
акумулюють, розподіляють і використовують кошти публічних фондів.
Зазначені органи публічної влади беруть участь у публічній фінансовій
діяльності, реалізовуючи інтерес держави чи місцевої громади. Необхідною є
узгодженість актів фінансового та бюджетного законодавства у сфері
публічного боргу та кредиту в частині термінології.
4. У процесі здійснення державних та місцевих запозичень особливого
значення набувають кредитні рейтинги, оскільки вони впливають на розвиток
національного й міжнародного ринку позикових фінансових ресурсів та на
необхідність сторін відповідних відносин мати інформацію про фінансовий
стан позичальника. Для кредитора є важливою інформація про
платоспроможність позичальника та потенційні ризики неповернення
позичених коштів. Наявність повної й достовірної інформації про
позичальника, який є суб’єктом владних повноважень у сфері публічної
фінансової діяльності в частині здійснення запозичень, надання гарантій,
випуску боргових цінних паперів, набуває особливого значення.
Кредитні рейтинги юридичних осіб публічного і приватного права
взаємопов’язані. Тому якщо в державі у суб’єктів приватного права переважає
369
низький кредитний рейтинг, суб’єкти публічного права не матимуть вищого
рейтингу. Однак наявність кредитного рейтингу не означає цілковитої
кредитоспроможності відповідного суб’єкта. Це є певним кредитним
орієнтиром для інвестора, кредитора, який дає зрозуміти, що низька кредитна
оцінка свідчить про високу ймовірність невиконання або часткового
невиконання позичальником своїх кредитних зобов’язань. Проте відповідна
оцінка може мати тимчасовий характер щодо якихось юридичних фактів (дій
чи подій). Доцільно простежувати світові тенденції щодо виявлення
суб’єктивних факторів при визначенні рейтингових оцінок та більш
критичного ставлення міжнародної спільноти до діяльності рейтингових
агентств. Необхідним є закріплення на рівні чинного законодавства визначення
порогових значень вартості кредитно-рейтингових оцінок у рамках надання
послуг рейтинговими агентствами залежно від типу та фінансової
спроможності територіальних громад.
5. Сучасний ринок цінних паперів існує як організована,
багатокомпонентна та високотехнологічна система, що забезпечує оптимальні
умови для реалізації інвестиційних планів суб’єктів, діяльність яких пов’язана
чи заснована на цінних паперах. Метою державного регулювання ринку
цінних паперів є забезпечення сталого розвитку цього ринку, створення умов
для найбільш ефективного використання фінансових інструментів, збереження
стабільності фінансової системи.
Створення в лютому 2020 року на виконання вимог оновленого
бюджетного законодавства Боргового агентства України засвідчує перехід
України на принципово нову модель управління державним боргом, яка
довела успішність свого функціонування в багатьох європейських країнах
(зокрема, Австрії, Бельгії, Нідерландах, Німеччині, Швеції).
6. Аналіз міжнародного та європейського досвіду організації державного
регулювання та саморегулювання ринку цінних паперів дає підстави
стверджувати, що будь-який ринок, а особливо фінансовий, регулюється
370
державою незалежно від правових традицій країни, ступеня розвитку
інституту саморегулюючих організацій та інших умов. Адже саме держава як
найбільш потужний інститут управління має базові регулятивні функції в усіх
сферах публічної фінансової діяльності. При цьому завдяки співпраці з
саморегулівними організаціями на відповідних професійних ринках органи
державної влади можуть зосередитися на власних пріоритетних програмах
(програмах розвитку різних галузей) і спрямувати бюджетні кошти на
вирішення інших завдань. Власне саморегулювання покликане убезпечити від
надмірного втручання держави в регулювання приватної сфери, втримувати
баланс приватних і публічних інтересів. Виділено різні моделі регулювання
ринку цінних паперів залежно від визначення органу, на який покладено
владні повноваження з регулювання та пруденційного нагляду.
З метою підвищення ефективності вітчизняна модель регулювання ринку
цінних паперів має реалізовуватися у таких напрямах: залучення приватних
інвесторів (ідеться про збільшення участі фізичних осіб у відносинах
публічної позики); наскрізна автоматизація всіх ринкових процесів та
прозорість ринку цінних паперів (інвестори повинні мати постійний доступ до
інформації про рух запозичених коштів, про напрями їх витрачання, очікувані
та реальні результати витрачання коштів); управління цінними паперами та
коштами, за які вони були придбані (йдеться про інформацію щодо управління
публічними коштами, про постійне здійснення контрольних заходів, щоб на
ранніх стадіях виявляти неефективне управління публічним боргом і вживати
необхідних заходів, аби цей борг не зростав без належного обґрунтування);
підвищення ефективності регулювання та нагляду ринку цінних паперів (тут
особливу увагу слід приділяти пруденційному нагляду, діяльності
саморегулівних організацій, підвищенню вимог до професійних учасників
фондового ринку та фінансовому моніторингу); подальша інтеграція
вітчизняного ринку в міжнародні ринки капіталів; розвиток національних
інституційних інвесторів (особливу увагу слід приділяти діяльності таких
371
фінансово-кредитних установ, як інститути спільного інвестування і
недержавні пенсійні фонди).
7. Регулювання ринку цінних паперів інститутами й органами ЄС
обмежене компетенцією європейського інтеграційного утворення, що
передбачена Римським договором та Договором про функціонування ЄС.
Договір про ЄС та Договір про функціонування ЄС не містять прямої вказівки
на те, що до предмета відання ЄС входять питання регулювання ринку цінних
паперів (є лише положення щодо капіталу та платежів, ідеться також про
надання фінансових послуг і допуск цінних паперів на ринки капіталу). Аналіз
актів законодавства ЄС уможливив висновок, що компетенція європейського
інтеграційного утворення з правового регулювання ринку цінних паперів
ґрунтується насамперед на положеннях про свободи внутрішнього ринку:
свободу руху капіталу, свободу установи, свободу надання послуг;
застосовуються також і окремі правові конструкції, вироблені Судом ЄС
(зокрема, справа 120/78 Cassis de Dijon) для руху товарів, що базуються на
правовому принципі взаємного визнання національних стандартів.
Директивою Ради 88/361 ЄEC від 24 червня 1988 р. закріплено класифікацію
руху капіталу відповідно до економічної природи активів і пасивів, яких він
стосується, виражених або в національній, або іноземній валюті.
З огляду на постійний розвиток законодавства ЄС у частині регулювання
свободи руху капіталу та ринків цінних паперів, важливим є запровадження
європейських стандартів на фінансових ринках, зокрема й ринках цінних
паперів для України, що має розглядатися як один із позитивних кроків
залучення інвестицій та створення іміджу надійної держави. Намічено
перспективи подальшого удосконалення законодавчих актів України з метою
спрощення залучення інвестицій та запровадження нових фінансових
інструментів.
8. Основними розробниками міжнародних норм (стандартів), що
регулюють відносини на ринку цінних паперів, є суб’єкти загальної та
372
спеціальної компетенції. До суб’єктів загальної компетенції, зокрема в ЄС,
належать: Європейський центральний банк (European Central Bank), Банк
міжнародних розрахунків (Bank for International Settlements), Міжнародна
організація зі стандартизації (International Organization for Standardization),
Світовий банк (World Bank), Форум фінансової стабільності (Financial Stability
Forum), Міжнародний валютний фонд (International Monetary Fund), Рада з
міжнародних стандартів фінансової звітності (International Accounting Standard
Board), Базельський комітет з питань банківського нагляду при Банку
міжнародних розрахунків (Committee on Banking Supervision of the Bank for
international Settlements), Організація економічного співробітництва та
розвитку (Organisation for Economic Co-operation and Development), Група
розробки фінансових заходів боротьби з відмиванням грошей (Financial Action
Task Force on Money Laundering), Співтовариство всесвітньої міжбанківської
фінансової телекомунікації (Society for Worldwide Interbank Financial
Telecommunication). Суб’єкти спеціальної компетенції: міжнародні
депозитарно-клірингові центри (наприклад, Euroclear Bank (у Бельгії),
Clearstream Banking (у Люксембурзі); Асоціація європейських центральних
депозитаріїв цінних паперів (Association of European Central Securities
Depositories, ECSDA); Міжнародна асоціація індустрії цінних паперів
(International Securities Services Association, ISSA); Група тридцяти (G30);
Міжнародна організація комісій з цінних паперів (International Organization of
Securities Commissions, IOSCO); Європейське управління з цінних паперів і
ринків (European Securities and Markets Authority, ESMA); Група Джіованніні
(the Giovannini Group, GG); Міжнародна асоціація свопів і деривативів
(International Swaps and Derivatives Association, Inc., ISDA); Міжнародна
асоціація ринків капіталу (International Capital Market Association, ICMA);
Комітет європейських фондових регуляторів (Committee of European Securities
Regulators, CESR). Усі зазначені органи мають свої особливості діяльності та
основні завдання у частині регулювання ринку цінних паперів, зокрема обігу
373
боргових цінних паперів. Зважаючи на роль Принципів та цілей регулювання
ринку цінних паперів IOSCO, прикро, що наведені принципи, на яких має
ґрунтуватися діяльність учасників ринків цінних паперів, зокрема й державних
регуляторів, не знайшли належною мірою прямого закріплення в законодавстві
України. Тож нагальною видається потреба для законодавця чітко окреслити
засади, на яких мають ґрунтуватися відносини у сфері функціонування
боргових ринків цінних паперів.
9. Еволюція доктринальних підходів та зміни законотворчих положень
щодо регулювання боргових цінних паперів зумовлюють необхідність
уточнити понятійний ряд та удосконалити класифікаційні підходи до
визначення боргових цінних паперів як об’єкта фінансово-правового
регулювання. Передусім це стосується оновлення термінології в частині
боргових цінних паперів, виокремлення ощадних та депозитних сертифікатів
банку, запровадження корпоративних облігацій замість облігацій підприємств,
вилучення з переліку боргових цінних паперів облігацій Фонду гарантування
вкладів фізичних осіб.
10. У перспективі розвиток законодавства у сфері бюджетних запозичень
може мати такі напрями, як-от: розробка та впровадження на законодавчому
рівні механізмів функціонування ринку облігацій внутрішньої державної
позики, номінованих у національній валюті; удосконалення законодавства у
сфері місцевих запозичень; удосконалення законодавства у сфері публічного
фінансового контролю; розширення законодавчо визначеного цільового
призначення державних і місцевих запозичень; систематизація та
конкретизація законодавства у сфері державних та місцевих запозичень;
закріплення в законодавстві ефективних механізмів управління державним
боргом, насамперед у частині діяльності Боргового агентства України;
вирішення на законодавчому рівні проблем міжбюджетних відносин,
пов’язаних із запозиченнями.
11. При подальшій участі України в особі уповноважених органів та
374
органів місцевого самоврядування в міжнародних фінансових
правовідносинах, пов’язаних з борговими цінними паперами, мають
враховуватися тенденції глобалізації й технологізації світового ринку капіталу,
інтернаціоналізація міжнародних фондових ринків та регіоналізація їх
регулювання, а також дерегуляція фінансових ринків як засіб протидії
офшоризації.