БОРДЕНЮК ВОЛОДИМИР ВАСИЛЬОВИЧ. ТЕРИТОРІАЛЬНІ ГРОМАДИ СІЛ, СЕЛИЩ ТА МІСТ ЯК СУБ'ЄКТИ ЦИВІЛЬНОГО ПРАВА

Краткое описание

БОРДЕНЮК ВОЛОДИМИР ВАСИЛЬОВИЧ. Назва дисертаційної роботи: "ТЕРИТОРІАЛЬНІ ГРОМАДИ СІЛ, СЕЛИЩ ТА МІСТ ЯК СУБ'ЄКТИ ЦИВІЛЬНОГО ПРАВА"

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ
КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ
ІМЕНІ ТАРАСА ШЕВЧЕНКА
На правах рукопису
БОРДЕНЮК Володимир Васильович
УДК 347.193
ТЕРИТОРІАЛЬНІ ГРОМАДИ СІЛ, СЕЛИЩ ТА МІСТ ЯК
СУБ’ЄКТИ ЦИВІЛЬНОГО ПРАВА
Спеціальність 12.00.03 – цивільне право і цивільний процес;
сімейне право; міжнародне приватне право
Дисертація
на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук
Науковий керівник
Дзера Олександр Васильович
доктор юридичних наук, професор,
Заслужений юрист України,
член-кореспондент АПрН України
Київ – 2016
2
ЗМІСТ
ВСТУП......................................................................................................................... 3
РОЗДІЛ 1. ТЕРИТОРІАЛЬНІ ГРОМАДИ У СИСТЕМІ СУБ’ЄКТІВ
ЦИВІЛЬНОГО ПРАВА: ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ПИТАННЯ... 14
1.1. Суб’єкти цивільного права як наукова категорія: поняття, ознаки та види 14
1.2. Поняття та особливості територіальних громад як суб’єктів цивільного
права ........................................................................................................................... 35
1.3. Цивільна правосуб’єктність територіальних громад: поняття та зміст ....... 55
Висновки до першого розділу.................................................................................. 73
РОЗДІЛ 2. ТЕРИТОРІАЛЬНІ ГРОМАДИ ЯК СУБ’ЄКТИ ПРАВА
КОМУНАЛЬНОЇ ВЛАСНОСТІ........................................................................... 78
2.1. Право комунальної власності як різновид права власності........................... 78
2.2. Особливості правового режиму майна комунальної власності .................... 98
2.3. Зміст права комунальної власності ................................................................ 113
Висновки до другого розділу ................................................................................. 131
РОЗДІЛ 3. ТЕРИТОРІАЛЬНІ ГРОМАДИ ЯК СУБ’ЄКТИ
ЗОБОВ’ЯЗАЛЬНИХ ВІДНОСИН...................................................................... 134
3.1. Цивільно-правові засади участі територіальних громад у зобов’язальних
відносинах................................................................................................................ 134
3.2. Територіальні громади як суб’єкти договірних зобов’язань....................... 154
3.3. Територіальні громади як суб’єкти позадоговірних зобов’язань ............... 173
Висновки до третього розділу................................................................................ 198
ВИСНОВКИ ............................................................................................................... 203
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ .............................................................. 217
ВСТУП
Актуальність теми. Становлення та розвиток повноцінного місцевого
самоврядування нерозривно пов’язані з активізацією участі територіальних
громад сіл, селищ та міст у цивільних відносинах. Правові передумови їх
участі у цих відносинах передбачені в тих положеннях Конституції України,
за змістом яких територіальні громади визнаються суб’єктами права
комунальної власності, що становить матеріальну (майнову) основу їх участі
у цивільних відносинах, а також у нормах чинного Цивільного кодексу
України (далі – ЦК України), який у розвиток відповідних конституційних
положень уперше визнав їх поряд з державою та Автономною Республікою
Крим (далі – АРК) учасниками цивільних відносин, що зумовлює об’єктивну
потребу в з’ясуванні їх особливостей як суб’єктів цивільного права. Адже
радянське цивільне законодавство не передбачало існування такого виду
суб’єктів цивільного права як територіальні громади, оскільки місцеві ради
народних депутатів, які покликані були вирішувати питання місцевого
значення, входили до єдиної системи органів державної влади, у зв’язку з
чим їх цивільна правосуб’єктність досліджувалася в єдиному контексті з
цивільною правосуб’єктністю радянської держави.
Необхідність відповідного дослідження зумовлена тим, що в ЦК
України, як кодексі приватного права, детально врегульовані питання
цивільно-правового статусу лише фізичних та юридичних осіб приватного
права. У зв’язку з цим питання цивільно-правового статуту територіальних
громад як публічно-правових утворень практично залишилися поза межами
регулювання ЦК України, який містить лише низку норм, за змістом яких
неможливо встановити всі їх особливості як суб’єктів цивільного права та
реальний обсяг їх цивільних прав та обов’язків, що породжує чимало
проблем теоретичного та практичного характеру, які потребують вирішення
у вітчизняній науці цивільного права.
Наявність таких проблем багато в чому зумовлена тим, що після
прийняття Конституції України, яка визначила місцеве самоврядування
4
правом територіальних громад сіл, селищ та міст, основна увага вченихюристів була зосереджена на дослідженні їх конституційно-правового
статусу як первинних суб’єктів місцевого самоврядування. Що ж стосується
питань їх цивільно-правового статусу як суб’єктів цивільного права, то вони
поки що не стали об’єктом комплексних досліджень сучасної науки
цивільного права, про що свідчить зміст переважної більшості наукових
праць, у яких розглядаються, як правило, окремі аспекти їх участі лише в
деяких видах цивільних відносин (зокрема, у відносинах власності).
Важливість теоретичного осмислення зазначеної проблематики
зумовлена також потребами започаткованої реформи місцевого
самоврядування в контексті децентралізації державної влади, що має
супроводжуватися пошуком шляхів оновлення законодавства України, що
визначає правові засади участі територіальних громад у цивільних
відносинах. Саме ці обставини зумовлюють вибір та актуальність теми
дисертаційного дослідження, яке присвячене теоретичним та практичним
аспектам участі територіальних громад у цивільних правовідносинах.
Науково-теоретичну основу дослідження становлять наукові праці
відомих вітчизняних і зарубіжних учених-цивілістів, представників інших
галузей юридичної науки дореволюційного, радянського та сучасного
періодів. Зокрема, серед них варто виокремити праці М.М. Агаркова, С.С.
Алексєєва, О.А Беляневич, С.М. Бервено, Д.В. Бобрової, Т.В. Боднар, В.І.
Борисової, М.І. Брагінського, С.М. Братуся, А.В. Венедиктова, О.М. Вінник,
П.П. Віткявічюса, В.В. Вітрянського, М.К. Галянтича, В.С. Гопанчука, Р.Ф.
Гринюка, О.В. Дзери, Ю.М. Дзери, А.С. Довгерта, М.JI. Дювернуа, О.С.
Іоффе, Т.С. Ківалової, В.М. Коссака, О.О. Красавчикова, О.М. Клименко,
Н.С. Кузнєцової, І.М. Кучеренко, В.В. Луця, А.В. Луць, Р.А. Майданика, Г.К.
Матвєєва, Д.І. Мейера, Л.А. Музики, О.О. Отраднової, О.О. Первомайського,
С.О. Погрібного, О.Й. Покровського, О.А. Пушкіна, Д.В. Пяткова, З.В.
Ромовської, О.П. Сергєєва, В.Т. Смирнова, А.О. Собчака, І.В. СпасибоФатєєвої, Р.О. Стефанчука, М.С. Суворова, Є.О. Суханова, Ю.К. Толстого, В.
5
А. Устименка, Р. О. Халфіної, Є.О. Харитонова, О.І. Харитонової, Я.М.
Шевченко, Г.Ф. Шершеневича, С.І. Шимон, В.С. Щербини та багатьох інших
учених.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами.
Дисертація виконана відповідно до державної бюджетної науково-дослідної
теми «Доктрина права в правовій системі України: теоретичний та
практичний аспекти» (номер теми 11 БФ 042-01; номер державної
реєстрації 0111U008337), яка досліджувалася на юридичному факультеті
Київського національного університету імені Тараса Шевченка з 1 січня 2011
року по 31 грудня 2015 року.
Мета та завдання дослідження. Метою дослідження є з’ясування на
основі аналізу чинного законодавства України та з урахуванням здобутків
юридичної науки правової природи територіальних громад, їх місця у системі
суб’єктів цивільного права, особливостей їх участі в окремих видах
цивільних відносинах та вироблення рекомендацій щодо вдосконалення
законодавства України з питань їх участі в цивільних відносинах.
Досягнення цієї мети зумовило постановку таких завдань:
з’ясувати особливості правового статусу суб’єктів цивільного права та
їх місце у системі суб’єктів права, співвідношення між поняттями «суб’єкт
цивільного права» та «суб’єкт цивільного правовідношення»;
дослідити поняття, особливості та місце територіальних громад у
системі суб’єктів цивільного права;
з’ясувати природу цивільної правосуб’єктності територіальних громад
як суб’єктів цивільного права та форми її реалізації;
дослідити еволюцію інституту права комунальної власності та
визначити його місце у системі цивільного права;
визначити особливості правового режиму майна комунальної
власності;
розкрити зміст суб’єктивного права комунальної власності;
6
дослідити цивільно-правові засади участі територіальних громад у
цивільних зобов’язаннях;
визначити особливості участі територіальних громад у договірних
зобов’язаннях;
визначити особливості участі територіальних громад у недоговірних
зобов’язаннях;
сформулювати рекомендації щодо вдосконалення чинного
законодавства з питань участі територіальних громад у цивільних
правовідносинах.
Об’єктом дослідження є цивільні правовідносини, учасниками яких
можуть бути територіальні громади як суб’єкти цивільного права.
Предмет дослідження становлять положення чинного законодавства
України, що визначають правові засади участі територіальних громад у
цивільних відносинах, практика його застосування, а також наукові праці
вчених-цивілістів, у яких розглядалися питання участі відповідних публічноправових утворень у цивільних правовідносинах.
Методи дослідження. Методологічну основу дисертаційного
дослідження становлять загально-філософські, загальнонаукові та спеціальні
методи наукового пізнання державно-правових явищ. Зокрема, за допомогою
загально-філософського діалектичного методу виявлені загальні та особливі
ознаки територіальних громад як суб’єктів цивільного права, визначено їх
місце у системі суб’єктів цивільного права тощо. Історично-правовий метод
використовувався при аналізі законодавчих актів, з якими пов’язані основні
етапи становлення територіальних громад як суб’єктів цивільного права та
права комунальної власності. Формально-логічний метод, серцевину якого
становлять методи аналізу та синтезу, індукції та дедукції, були використані
при визначенні особливостей участі територіальних громад у відносинах
власності та зобов’язальних правовідносинах, а також при виробленні
пропозицій щодо вдосконалення чинного законодавства України. За
допомогою методу системно-структурного аналізу досліджувалася форми
7
участі територіальних громад у цивільних правовідносинах та особливості їх
структури. Порівняльно-правовий метод використовувався при аналізі
цивільного законодавства України та інших зарубіжних країн, що визначає
правові засади участі відповідних публічно-правових утворень у цивільних
відносинах.
Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що
дисертація є першим комплексним дослідженням правового статусу
територіальних громад сіл, селищ та міст як суб’єктів цивільного права.
Наукова новизна одержаних результатів відображена в таких основних
положеннях і висновках, що виносяться на захист. Зокрема, в дисертації:
вперше:
1) обґрунтовано, на відміну від існуючих у науці тверджень про
допоміжний, факультативний характер участі публічно-правових утворень у
цивільних відносинах по відношенню до їх основної діяльності, висновок про
те, що їх участь у цих відносинах обумовлена об’єктивними чинниками й є
одним із способів вирішення цивільно-правовими засобами їх публічних
завдань і функцій;
2) обґрунтовано висновок про те, що поняття «особи», яке
вживається в ч. 1 ст. 2 та інших положеннях ЦК України, включає в себе не
тільки фізичних та юридичних осіб, а й державу Україна, АРК, територіальні
громади та інших суб’єктів публічного права, а відтак поняття «особа» та
«суб’єкт цивільного права» можуть розглядатися як синонімічні;
3) обґрунтовано, що особливістю територіальних громад, як
суб’єктів цивільного права, є те, що вони є штучними колективними
утвореннями, яким притаманні, з одного боку, ознаки юридичних осіб, а з
другого – ознаки, які не повною мірою «вписуються» в конструкцію
юридичної особи;
4) обґрунтовується висновок про особливий цивільно-правовий
статус територіальної громади, який обумовлений тим, що вони: 1) є носіями
публічно-владних повноважень; 2) беруть участь у цивільних відносинах з
8
метою реалізації публічних завдань і функцій; 3) набувають і здійснюють
цивільні права та обов’язки безпосередньо або через відповідні органи
місцевого самоврядування в межах їхньої компетенції, встановленої законом,
що зумовлює спеціальний характер їх цивільної правосуб’єктності;
5) сформульовано висновок про те, що зміст суб’єктивного права
власності територіальної громади має свою специфіку, яка полягає в тому,
що територіальна громада, на відміну від приватного власника, який може
вчиняти щодо свого майна будь-які дії, які не суперечать закону, здійснює
правомочності власника через органи місцевого самоврядування на підставі,
в межах повноважень та у спосіб, що передбачені законом;
6) доведено, що особливістю цивільних зобов’язань за участю
територіальних громад є те, що переважна їх більшість виникає на підставі
сукупності юридичних фактів, до якої, крім договору чи інших юридичних
фактів (наприклад, завдання шкоди), входить, як правило, адміністративний
акт (рішення) відповідного органу місцевого самоврядування;
7) сформульовано висновок про нераціональність встановлення в
різних статтях ЦК України деліктної відповідальності відповідних публічноправових утворень за шкоду, завдану незаконними рішеннями, діями чи
бездіяльністю їх органів (ст. 1173), посадових або службових осіб (ст. 1174)
та в результаті прийняття нормативно-правового акту, що був визнаний
незаконним і скасований (ст. 1175), оскільки за їх змістом відповідна шкода в
кінцевому підсумку відшкодовується державою, АРК або органом місцевого
самоврядування;
8) обґрунтовується висновок, що територіальна громада може бути
суб’єктом цивільних правовідносин: а) безпосередньо – шляхом проведення
відповідного місцевого референдуму; б) через утворені нею органи місцевого
самоврядування; в) через представників за спеціальними дорученнями; г)
через органи управління комунальними унітарними підприємствами, які
вважаються представниками власника – відповідної територіальної громади;
9
9) обґрунтовано висновок про те, що комунальні підприємства, на
відміну від територіальної громади та її органів, які мають діяти лише на
підставі, в межах та у спосіб, передбачені законом, можуть вчиняти будь-які
дії, які не заборонені законом, але які не суперечать цілям їх діяльності,
визначеним в установчих документах;
удосконалено:
10) підходи щодо аналізу співвідношення між поняттями «суб’єкти
права» та «суб’єкти цивільного права» та виявлені їх особливості, зокрема
доведено, що поняття «суб’єкти цивільного права» є вужчим за поняття
«суб’єкти права», оскільки за загальним правилом колективними суб’єктами
цивільного права можуть виступати лише ті колективні утворення
(організації), які мають статус юридичної особи, тоді як в інших галузях
права суб’єктами права можуть виступати колективні утворення
(організації), які не мають статусу юридичної особи;
11) підходи до визначення поняття та кола територіальних громад,
які можуть бути суб’єктами цивільного права, і запропоновано під поняттям
«територіальні громади», яке вживається в ЦК України, розуміти лише ті
територіальні колективні утворення, які визнані первинними суб’єктами
місцевого самоврядування, тобто жителів сіл, селищ та міст, які спільно
проживають у межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць,
мають право на формування органів місцевого самоврядування і є суб’єктами
права комунальної власності;
12) аргументацію щодо правової природи права комунальної
власності як різновиду публічної власності, правовий режим якої багато в
чому є схожим з правовим режимом державної власності, відмінність між
якими полягає лише в тому, що державна власність є матеріальною основою
здійснення завдань і функцій держави, а комунальна власність – завдань і
функцій місцевого самоврядування, які є похідними від завдань і функцій
держави;
дістали подальшого розвитку:
10
13) наукові погляди щодо співвідношення між поняттями «суб’єкт
цивільного права» та «суб’єкт цивільного правовідношення», в результаті
чого спростовано поширену в цивільно-правовій літературі тезу про поділ
учасників цивільних правовідносин, на тих, які є суб’єктами цивільного
права, і на тих, які статусу суб’єктів цивільного права не отримують,
оскільки продовжують залишатися суб’єктами публічного права;
14) наукові погляди щодо поділу юридичних осіб на юридичних осіб
приватного та публічного права, який з точки зору цивільно-правових
наслідків не має практичного значення, оскільки і ті і другі беруть участь у
цивільних відносинах на рівних правах;
15) аргументація щодо недоцільності визнання територіальних
громад юридичними особами публічного права, оскільки їм як колективним
утворенням властиві певні особливості, які непритаманні конструкції
юридичної особи, створюваної безпосередньо для потреб цивільного
обороту;
16) наукові положення про природу цивільної правосуб’єктності
територіальних громад, зокрема обґрунтовано, що їх правоздатність є
спеціальною, у зв’язку з чим вони можуть мати лише ті цивільні права та
обов’язки, що передбачені законом та відповідають цілям і завданням
місцевого самоврядування; що джерелом їх цивільної правосуб’єктності є
держава, яка шляхом законодавчого регулювання може розширити або
звузити її обсяг, тоді як фізичні та юридичні особи приватного права є
носіями природної цивільної правосуб’єктності, яку держава лише визнає і
гарантує;
17) наукові погляди на юридичну природу та місце норм права, що
визначають особливості комунальної власності, в системі права власності,
що дало підстави визнати їх складовою частиною (субінститутом) загального
цивільно-правового інституту права власності;
18) поширена в господарсько-правовій науці «представницька
концепція» реалізації територіальною громадою правосуб’єктності, згідно з
11
якою створені нею органи місцевого самоврядування є представниками
власника (відповідної територіальної громади) і виконують його функції, на
думку дисертанта, може бути використана і в цивільно-правовій науці;
19) аргументація щодо ознак права комунальної власності, за якими
воно відрізняється від права державної власності та від права приватної
власності, які відображаються в його цільовому призначенні, в колі суб’єктів
та об’єктів права комунальної власності, підставах набуття та припинення
права комунальної власності тощо;
20) наукові уявлення щодо співвідношення між поняттями «зміст
права комунальної власності» та «управління майном, що є у комунальній
власності», в результаті чого сформульовано висновок про те, що управління
виступає не як окремий елемент змісту права власності, а як спосіб
практичної реалізації територіальною громадою правомочностей власника
щодо володіння, користування та розпорядження належним їй майном.
На основі проведеного дослідження сформульовані відповідні
пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства України. Зокрема,
запропоновано:
1) у ч. 1 ст. 2 ЦК України виключити слова «(далі – особи)»;
2) ч. 1 ст. 169 ЦК України викласти у такій редакції: «1. Територіальні
громади діють у цивільних відносинах на рівних правах з юридичними
особами за винятком випадків, встановлених законом.»;
3) ч. 3 ст. 228 ЦК України, ч. 1 ст. 207 та ч. 1 ст. 208 ГК України
викласти у новій редакції, передбачивши можливість стягнення за рішенням
суду в дохід відповідного місцевого бюджету (а не тільки держави)
одержаного сторонами (чи стороною) у разі виконання правочину
(зобов’язання), який визнаний судом недійсним і таким, що вчинений з
метою, що завідомо суперечить інтересам Автономної Республіки Крим або
територіальних громад, а не тільки інтересам держави, як це передбачено у
чинних положеннях цих статей;
12
4) ч. 2 ст. 327 ЦК України викласти у такій редакції» «2. Територіальна
громада здійснює право власності безпосередньо або через утворені нею
органи місцевого самоврядування.»;
5) ч. 4 ст. 343 ЦК України викласти у такій редакції: «4. У разі
виявлення скарбу, що становить культурну цінність державного
(загальнонаціонального) значення, право власності на нього набуває держава,
а у разі виявлення скарбу, що становить культурну цінність місцевого
значення, право власності на нього набуває територіальна громада.»;
6) доповнити ч.1 ст. 354 ЦК України абзацом третім такого змісту: «У
випадках, передбачених законом, конфісковане майно безоплатно переходить
у власність територіальної громади.»;
7) ч. 3 ст. 712 ЦК України викласти у такій редакції: «3. Законом
можуть бути передбачені особливості регулювання укладення та виконання
договорів поставки, у тому числі договору поставки товару для державних
потреб та потреб територіальних громад.»;
8) у статтях 1173, 1174, 1175 ЦК України слова «органом місцевого
самоврядування» замінити словами «територіальною громадою;
9) виключити з ч. 1 ст. 174 ГК України абзац перший, згідно з яким
господарські зобов’язання можуть виникати «безпосередньо із закону або
іншого нормативно-правового акту, що регулює господарську діяльність».
Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони
можуть бути використані у правотворчій діяльності у процесі вдосконалення
чинного законодавства України, що визначає правові засади участі
територіальних громад у цивільних відносинах. Крім того, результати
дисертаційного дослідження можуть бути використані в подальших наукових
дослідженнях участі територіальних громад у цивільних відносинах, у
навчальному процесі при викладанні курсів та/або спецкурсів з цивільного та
інших суміжних галузей права.
Апробація результатів дисертації. Основні результати
дисертаційного дослідження обговорювались на засіданнях кафедри
13
цивільного права Київського національного університету, а також були
оприлюднені на: міжнародній науково-практичній конференції «Актуальні
проблеми юридичної науки» (м. Київ, 26 листопада 2010 р.); міжнародній
науково-практичній конференції «Конституційна реформа в Україні:
загальнонаціональний проект єднання» (м. Київ, 25 червня 2014 року); ХІ
міжнародній науковій інтернет-конференції «Сучасний соціокультурний
простір» (17–19 вересня 2014 року); міжнародній юридичній науковопрактичній конференції «Пріоритети національного реформування держави і
права: теорія та практика «Актуальна юриспруденція» (м. Київ, 8 жовтня
2014 року); міжнародній науково-практичній конференції «Правова політика
в Україні: питання теорії та практики» (Київ, 24 жовтня 2014 року). Тези
виступів на наукових конференціях опубліковані.
Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження викладені
у 16 наукових публікаціях, із них: сім статей опубліковано у наукових
фахових виданнях України, три статті – у наукових фахових виданнях
України, які входять до міжнародних науковометричних баз даних, одна – в
іноземному виданні, п’ять тез – у збірниках матеріалів науково-практичних
конференцій.
Структура дисертації зумовлена метою та завданнями дослідження.
Дисертація складається із вступу, трьох розділів, що містять дев’ять
підрозділів, висновків та списку використаних джерел. Загальний обсяг
дисертації становить 253 сторінки друкованого тексту. Список використаних
джерел, який нараховує 361 найменування, викладений на 37 сторінках

Список литературы

ВИСНОВКИ
Становлення та розвиток місцевого самоврядування нерозривно
пов’язані з активізацією участі територіальних громад у цивільних
відносинах. Правові передумови їх участі у цих відносинах передбачені у
відповідних положеннях нового Цивільного кодексу України, який у
розвиток відповідних положень Конституції України вперше визнав їх
учасниками цивільних відносин. Проведене дослідження правового
становища територіальних громад як суб’єктів цивільного права дає підстави
сформулювати такі основні висновки та рекомендації.
Для характеристики територіальних громад як суб’єктів цивільного
права вихідне значення має поняття «суб’єкт цивільного права», під яким на
найвищому рівні теоретичного узагальнення слід розуміти індивіда (фізичну
особу) або колектив (організацію), які є носіями цивільних прав та обов’язків
й які можуть бути учасниками (суб’єктами) цивільних правовідносин.
Суб’єкти цивільного права, залежно від того, кому належать цивільні права
та обов’язки – індивіду (фізичній особі) чи колективному утворенню
(організації) – можуть поділятися на індивідуальних та колективних
суб’єктів. За змістом ст. 2 ЦК України до першої групи належать фізичні
особи (громадяни України, іноземці та особи без громадянства), а до другої
групи – юридичні особи, держава, АРК, територіальні громади, іноземні
держави та інші суб’єкти публічного права. При цьому за загальним
правилом суб’єктами цивільного права можуть виступати лише колективні
утворення (організації), які мають статус юридичної особи, тоді як у
публічних галузях права суб’єктами права можуть виступати колективні
утворення (організації), які не мають статусу юридичної особи, у зв’язку з
чим поняття «суб’єкт цивільного права» є вужчим за поняття «суб’єкт
права».
Основу цивільно-правового статусу суб’єктів цивільного права
становить комплекс їх цивільних прав та обов’язків, встановлених нормами
204
цивільного законодавства. При цьому цивільно-правовий статус суб’єктів
цивільного права є складовою частиною їх загального правового статусу як
суб’єктів права, основу якого становить комплекс прав та обов’язків, що
встановлюються нормами всіх галузей права. У такому контексті поділ
суб’єктів права на суб’єктів цивільного (приватного) права і суб’єктів
публічного права виглядає теоретично і практично вразливим, оскільки будьякий суб’єкт права об’єктивно є носієм прав та обов’язків, що визначаються
нормами як публічного, так і приватного (цивільного) права.
За змістом цивільного законодавства колективними учасниками
цивільних відносин, які формально не визнаються юридичними особами,
можуть бути лише держава Україна, АРК, територіальні громади та інші
суб’єкти публічного права. При цьому визнання їх учасниками цивільних
правовідносин тягне за собою визнання їх суб’єктами цивільного права, що
свідчить про теоретичну та практичну вразливість ідей про поділ учасників
цивільних відносин на учасників цивільних відносин, які є суб’єктами
цивільного права, до яких належать фізичні та юридичні особи, та учасників
цивільних відносин, які не є суб’єктами цивільного права, до яких належать
держава Україна, АРК, територіальні громади та інші суб’єкти публічного
права. Адже зазначені ідеї не узгоджується з визначальними ознаками
правовідносин, сторонами (учасниками) в яких можуть бути тільки ті особи,
які є носіями відповідних юридичних прав і обов’язків, тобто суб’єктами
права. Тому той факт, що держава, АРК та територіальні громади формально
не визнаються юридичними особами не порушує їх природи як суб’єктів
цивільного права, які беруть участь у цивільних відносинах на рівних правах
з іншими учасниками цих відносин.
Держава, АРК та територіальні громади є суб’єктами цивільного права,
яким притаманні лише певні особливості, в результаті чого вони традиційно
кваліфікуються в спеціальній літературі як особливий вид суб’єктів
цивільного права. Ці особливості зумовлені тим, що вони: 1) є носіями
публічно-владних повноважень; 2) беруть участь у цивільних відносинах з
205
метою реалізації публічних завдань і функцій в яких відображаються
сутність та соціальне призначення держави та місцевого самоврядування; 3)
набувають і здійснюють цивільні права та обов’язки безпосередньо або через
відповідні органи місцевого самоврядування в межах їхньої компетенції,
встановленої законом, що значною мірою впливає на специфіку їх участі у
цивільних правовідносинах. При цьому зазначені вище особливості не
порушують природи відповідних цивільних правовідносин, які мають
ґрунтуватися на юридичній рівності, вільному волевиявленні, майновій
самостійності їх учасників.
Участь держави, АРК та територіальних громад у цивільних відносинах
є одним із способів вирішення цивільно-правовими засобами завдань і
функцій держави та місцевого самоврядування і зумовлена об’єктивними
чинниками. До таких чинників слід віднести насамперед те, що вони
визнаються суб’єктами права власності, що зумовлює їх участь у речових,
зобов’язальних та інших цивільних правовідносинах з метою реалізації їх
завдань і функцій. У зв’язку з цим твердження про те, що нібито їх участь у
цивільних правовідносинах має аномальний, допоміжний, факультативний
характер по відношенню до основної діяльності не відповідають дійсності,
оскільки категорія «власність» нерозривно пов’язана з категоріями
«привласнення» та «відчуження».
За змістом відповідних положень Конституції та Закону України «Про
місцеве самоврядування в Україні» суб’єктами цивільного права можуть
бути лише ті територіальні громади, які мають право на місцеве
самоврядування, тобто жителі сіл, селищ та міст, які: 1) спільно проживають
у межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць; 2) мають
право на формування органів місцевого самоврядування; 3) є суб’єктами
права комунальної власності. При цьому вживане в ЦК України поняття
«територіальні громади» включає в себе, крім територіальних громад сіл,
селищ, міст, територіальні громади районів у містах та об’єднані
територіальні громади. Однак зазначена диференціація для цивільного права
206
не має значення, оскільки за змістом цивільного законодавства всі
територіальні громади є юридично рівними учасниками цивільних
правовідносин. Що ж стосується жителів, об’єднаних спільним проживанням
у межах сіл, селищ та міст або їх частин, які не є адміністративнотериторіальними одиницями, то вони не можуть вважатися територіальними
громадами, які можуть бути учасниками цивільних правовідносин, хоча і
визнаються суб’єктами публічного права.
Головна особливість територіальних громад як суб’єктів цивільного
права полягає в тому, що вони є територіальними колективними
утвореннями, які визнаються первинними суб’єктами місцевого
самоврядування, яке є формою демократичної децентралізації державної
влади. Тому принципової різниці між цивільно-правовим статусом
територіальних громад та держави не існує, що дістало закріплення у
відповідних положеннях ЦК України, за змістом яких вони беруть участь у
цивільних правовідносинах на єдиних засадах. Проте, якщо держава бере
участь у цивільних відносинах з метою реалізації завдань і функцій держави,
то територіальні громади – з метою завдань і функцій місцевого
самоврядування. При цьому головною відмінною рисою територіальних
громад є те, що вони, на відміну від держави, не наділені ознаками
суверенітету, у зв’язку з чим вони не можуть визначати порядок, форми та
межі своєї участі в цивільних правовідносинах.
Територіальним громадам, незважаючи на те, що вони формально не
визнаються юридичними особами приманні всі ознаки юридичної особи, які
слугують передумовою їх участі у цивільних правовідносинах на рівних
правах з іншими учасниками цих правовідносин. З іншого боку,
територіальним громадам як публічно-правовим утворенням притаманні
певні особливості, які не «вписуються» в конструкцію юридичної особи, яка
створена для потреб цивільного обороту, що ставить під сумнів ідеї щодо їх
визнання юридичними особами. Адже визнання відповідних публічноправових утворень юридичними особами публічного права не матиме
207
якогось специфічного юридичного навантаження і суттєво не вплине на їх
правовий статус як суб’єктів цивільного права, оскільки відповідно до ЦК
України вони і так визнаються учасниками цивільних відносин. Крім того,
визнання відповідних публічно-правових утворень юридичними особами
може призвести до виникнення певних проблем теоретичного і практичного
характеру. Адже вони є територіальними колективними утвореннями,
створеними державою з метою децентралізації державного управління,
внаслідок чого на них не можуть поширюються загальні правила щодо
створення та припинення юридичної особи. Зокрема, територіальна громада
не може припинити своє існування за власною ініціативою. При цьому до
територіальних громад, на відміну від юридичних осіб приватного права, не
можуть застосовуватися процедури визнання їх банкрутом тощо. З цих
позицій територіальні громади не можна ототожнювати з громадськими
об’єднаннями, які є добровільними колективними утвореннями й які беруть
участь у цивільних відносинах як юридичні особи приватного права.
Проведений аналіз свідчить, що цивільна правоздатність
територіальних громад є спеціальною, за змістом якої вони можуть бути
носіями лише тих цивільних прав та обов’язків, що пов’язані з вирішенням
питань, віднесених Конституцією та законами України до відання місцевого
самоврядування. Враховуючи те, що ЦК України визначає лише загальні
засади їх участі у цивільних правовідносинах, слід зазначати, що конкретні
повноваження органів місцевого самоврядування щодо участі в цивільних
правовідносинах визначаються (крім ЦК України) в спеціальних
законодавчих актах, які треба розглядати як джерела цивільного права. У
такому контексті джерелом цивільної правосуб’єктності територіальних
громад є держава, яка шляхом законодавчого регулювання може розширити
або звузити її обсяг, тоді як особи приватного права є носіями цивільної
правосуб’єктності від природи, яку держава лише визнає і гарантує. Слід
також критично оцінити спроби визначити цивільну правоздатність
територіальних громад як цільову (чи як функціональну), оскільки поняття
208
«спеціальна правоздатність» та «цільова правоздатність» є синонімічними.
Адже цілі, завдання та функції територіальних громад є лише чинниками, які
зумовлюють специфіку їх цивільної правоздатності та впливають на
визначення її обсягу та змісту.
Відмінною ознакою цивільної правосуб’єктності територіальних
громад є те, що вони вступають у цивільні відносини з метою реалізації
покладених на них функцій і завдань місцевого самоврядування, тобто з
метою досягнення публічних (суспільних) цілей, тоді як юридичні особи
приватного права вступають у такі відносини з метою досягнення власних
приватних цілей. Саме ці обставини впливають на визначення обсягу та
змісту їх цивільної правоздатності, специфіка якої відображається в тому, що
вони, з одного боку, не можуть мати цивільні права та обов’язки, носіями,
яких можуть бути лише фізичні або юридичні особи, а з другого – те, що
вони можуть мати цивільні права та набувати обов’язки, які відсутні в інших
суб’єктів цивільного права – фізичних та юридичних осіб, а також у держави.
Для характеристики територіальних громад як суб’єктів цивільного
права важливе значення має з’ясування природи та особливостей інституту
права комунальної власності, процес становлення та розвитку якого
нерозривно пов’язаний із основними етапами розвитку явища місцевого
самоврядування у цілому. Зокрема, визнання місцевого самоврядування
правом лише територіальних громад сіл, селищ та міст призвело до
перетворення комунальної власності районів та областей у спільну власність
територіальних громад, управління якою здійснюється районними та
обласними радами, які змушені делегувати відповідні повноваження
районним та обласним державним адміністраціям. Унаслідок чого ознакам
комунальної власності відповідає лише та частина комунального майна, що
знаходиться у безпосередньому управлінні територіальних громад сіл, селищ
та міст. У зв’язку з цим у контексті майбутньої реформи місцевого
самоврядування варто визнати територіальні колективи районів і областей
суб’єктами права комунальної власності, оскільки конструкція «права
209
спільної власності територіальних громад» виглядає вразливою у цивільноправовому відношенні.
З урахуванням здобутків цивілістичної науки право комунальної
власності в об’єктивному розумінні можна визначити як сукупність правових
норм, що регулюють суспільні відносини з приводу володіння, користування
та розпорядженням майном, яке належить територіальній громаді села,
селища, міста, району в місті. У сукупності відповідні норми утворюють
інститут права комунальної власності, який є складовим компонентом
(субінститутом) загального інституту права власності, основу якого
становлять норми цивільного права.
У суб’єктивному розумінні право комунальної власності можна
визначити як встановлену та гарантовану законом можливість територіальної
громади безпосередньо або через органи місцевого самоврядування володіти,
користуватися і розпоряджатися на власний розсуд і в своїх інтересах
належним їй майном у межах повноважень, встановлених законом. Цим
визначення суб’єктивного права власності територіальної громади
відрізняється від загального визначення суб’єктивного права власності, в
якому увага акцентується на наданій і забезпеченій законом можливості
власнику володіти, користуватися і розпоряджатися належним йому майном
на власний розсуд, не порушуючи вимог закону.
Правовий режим комунальної власності багато в чому є схожим з
правовим режимом державної власності. Це зумовлено тим, що вони з
економічної точки зору є суспільними (публічними) формами власності, які
становлять матеріальну основу здійснення публічних завдань та функцій.
Відмінність між ними полягає лише в тому, що державна власність є
матеріальною основою здійснення завдань і функцій держави у межах всієї
території держави, а комунальна власність – завдань і функцій місцевого
самоврядування, які є похідними від завдань функцій держави. В результаті
цього органи місцевого самоврядування здійснюють від імені та інтересах
територіальних громад права власника щодо майна комунальної власності
210
практично на тих самих засадах, що й органи державної влади щодо майна
державної власності. Різниця полягає лише в тому, що вони здійснюють
права власника від імені територіальних громад на принципах відносної
автономії, межі якої визначаються Конституцією і законами України, у
зв’язку з чим їх самостійність у цій сфері не абсолютною.
Зазначене вище не виключає наявності певних відмінностей між ними
у частині, що стосується суб’єктів та складу об’єктів, підстав набуття та
припинення права державної власності та права комунальної власності тощо.
Зокрема, виходячи зі змісту відповідних положень Основного Закону
України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», слід
зазначити, що у власності територіальних громад може бути лише те майно,
яке становить матеріальну основу вирішення питань, віднесених до сфери
відання місцевого самоврядування. У зв’язку з цим коло об’єктів права
комунальної власності об’єктивно є вужчим, аніж коло об’єктів державної
власності, оскільки територіальні громади не можуть бути власниками майна,
яке є об’єктом виключної власності держави. З іншого боку, у власності
територіальних громад можуть бути об’єкти, які не можуть перебувати у
приватній власності. Крім того, специфіка права комунальної власності
відображається у наявності спеціальних підстав набуття та припинення права
комунальної власності. При цьому у деяких випадках майно переходить у
власність територіальних громад в імперативному порядку на підставі
закону, що відрізняє право комунальної власності від права приватної
власності, яке набувається виключно в добровільному порядку.
З’ясування специфіки змісту права комунальної власності свідчить, що
формулювання ч. 1 ст. 317 ЦК України, згідно з яким власникові належить
право володіння, користування та розпорядження свої майном, охоплює
будь-які дії, які може вчиняти власник у межах закону щодо свого майна, у
зв’язку з чим існуючі в літературі пропозиції доповнити класичну «тріаду»
правомочностей власника таким елементом як управління втрачають будьякий сенс. При цьому посилання на ч. 1 ст. 143 Конституції України, згідно з
211
якою територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через
утворені ними органи місцевого самоврядування здійснюють «управління
майном, що є у комунальній власності», не є переконливими, оскільки в
даному випадку управління виступає не як окремий елемент права власності,
а як спосіб практичної реалізації правомочностей територіальної громади
щодо володіння, користування та розпорядження належним їй майном, які
відображають статику права власності, а управління – його динаміку. Саме
тому управління можна визначити як процес реалізації права комунальної
власності.
Змісту суб’єктивного права власності територіальної громади властиві
певні особливості, що зумовлено поєднанням в її особі статусу носія
публічно-владних повноважень і суб’єкта права комунальної власності, в
результаті чого вона виступає як особливий власник. Зокрема, це
відображається в тому, що територіальна громада зобов’язана здійснювати
права власника на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені
законом, тоді як приватний власник може вчиняти щодо свого майна будь-які
дії, які не суперечать закону. У зв’язку з цим обсяг та природа
правомочностей територіальної громади щодо володіння, користування та
розпорядження своїм майном відрізняється від обсягу та природи
відповідних правомочностей приватного власника.
За змістом цивільного законодавства територіальні громади можуть
бути учасниками переважної більшості цивільних зобов’язань, що пов’язані
із задоволенням публічних потреб територіальних громад. При цьому вони
можуть поділятися на певні види (групи) за тими ж самими ознаками
(критеріями), які використовуються у сучасний літературі для класифікації
цивільних зобов’язань у цілому.
Зобов’язанням, учасниками яких можуть бути територіальні громади,
притаманні певні особливості, зумовлені їх специфікою як публічноправових утворень. Перш за все, вони відрізняються від зобов’язань, що
виникають між приватними особами, за цільовою спрямованістю. Йдеться
212
про те, що територіальні громади, на відміну від приватних осіб, вступають у
зобов’язальні правовідносини з метою досягнення публічних (суспільних)
цілей, до яких слід віднести: 1) зміцнення матеріально-фінансової основи
місцевого самоврядування; 2) задоволення потреб та запитів членів
територіальних громад у різноманітних соціальних послугах; 3) охорону та
захист цивільних прав та інтересів територіальних громад у разі їх
порушення, невизнання чи оспорювання.
Особливістю цивільних зобов’язань за участю територіальних громад є
те, що їх підставами виникнення можуть бути, як правило, такі обставини, які
визнані юридичними фактами законом. При цьому переважна більшість
цивільних зобов’язань за їх участю виникають на підставі сукупності
юридичних фактів, до якої, окрім договору чи інших юридичних фактів,
входить, як правило, адміністративний акт. Це зумовлено тим, що основною
формою управлінської діяльності органів місцевого самоврядування, як і
будь-яких органів державної влади, є видання правових актів, які слугують
підставою укладення відповідних цивільно-правових договорів з метою
задоволення потреб територіальних громад.
За загальним правилом зобов’язання за участю територіальних громад
ґрунтуються як на загальноцивілістичних принципах, так і на спеціальних
принципах зобов’язального права, зміст яких з огляду на їх публічно-правову
природу має свою специфіку. Це зумовлено тим, що відповідно до ст. 172 ЦК
України територіальні громади набувають і здійснюють цивільні права та
обов’язки через органи місцевого самоврядування у межах їхньої
компетенції, встановленої законом. У результаті цього вони, на відміну від
фізичних та юридичних осіб, можуть врегулювати свої відносини на власний
розсуд лише в межах, визначених законом. Зазначене вище стосується
виконання зобов’язань, способів забезпечення їх виконання та підстав їх
припинення а також відповідальності територіальних громад за їх
зобов’язаннями.
213
Територіальні громади можуть учасниками різноманітних договірних
зобов’язань, що зумовлено об’єктивними чинниками, до яких належить те,
що вони є власниками комунального майна, яке вони з метою реалізації
завдань і функцій місцевого самоврядування можуть передавати на
договірних засадах у власність або постійне чи тимчасове користування
фізичним та юридичним особам. З іншого боку, територіальні громади мають
об’єктивну потребу в закупівлі різноманітних товарів, робіт та послуг, що
також має супроводжуватися укладенням різних видів цивільно-правових
договорів.
За загальним правилом договірні відносини між територіальними
громадами та іншими суб’єктами цивільного права повинні будуватися на
тих самих засадах (принципах), що і договірні відносини між суб’єктами
цивільного (приватного) права з урахуванням особливостей, визначених у
відповідних положеннях ЦК України та інших законодавчих актів.
Необхідність встановлення таких особливостей, суть яких полягає в
обмежені договірної свободи територіальних громад, зумовлена потребами
захисту: 1) публічних інтересів відповідних публічно-правових утворень при
укладанні та виконанні відповідних договорів; 2) цивільних прав та інтересів
фізичних та юридичних осіб, які виступають однією із сторін у відповідних
договорах. При цьому наявність відповідних обмежень договірної свободи
органів місцевого самоврядування не порушує природи відповідних
договорів як цивільно-правових.
Територіальні громади можуть бути також учасниками переважної
більшості недоговірних (позадоговірних) зобов’язань, які можуть поділятися
на дві групи: 1) позадоговірні зобов’язання, які виникають на підставі
правомірних односторонніх правочинів та інших юридичних дій (вчинків); 2)
позадоговірні зобов’язання, які виникають на підставі протиправних
односторонніх дій (правопорушень). При цьому найпоширенішим видом
недоговірних (позадоговірних) зобов’язань, учасниками яких можуть бути
територіальні громади, є зобов’язання з відшкодування шкоди, які можуть
214
ґрунтуватися як на принципі генерального (загального) делікту, так і на
принципі спеціального делікту. Серед останніх особливу групу становлять
зобов’язання з відшкодування шкоди, завданої фізичній або юридичній особі
незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів місцевого
самоврядування, їх посадових або службових осіб при здійсненні ними своїх
повноважень, а також у результаті прийняття органами місцевого
самоврядування нормативно-правового акту, що був визнаний незаконним і
скасований (ст. ст. 1173–1175 ЦК України).
Специфіка зазначених вище деліктів полягає в тому, що: 1) в них
заподіювачами (делінквентами) шкоди виступають спеціальні суб’єкти:
органи державної влади, органи влади АРК та органи місцевого
самоврядування, їх посадові та службові особи; 2) держава, АРК та органи
місцевого самоврядування несуть відповідальність за шкоду, завдану лише
незаконними рішеннями, діями та бездіяльністю органів державної влади,
органів влади АРК та органів місцевого самоврядування, їх посадових і
службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень; 3) шкода, завдана їх
незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю відшкодовується державою,
АРК, органами місцевого самоврядування незалежно від їх вини. При цьому,
щонайважливіше, за змістом відповідних положень БК України таке
відшкодування має здійснюватися органами місцевого самоврядування за
рахунок коштів державного бюджету (місцевих бюджетів) в межах
бюджетних призначень за рішенням суду у розмірі, що не перевищує суми
реальних збитків, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України,
тоді як згідно з ЦК України шкода, завдана незаконними рішеннями, діями,
бездіяльністю підлягає відшкодуванню в повному обсязі.
Підставою виникнення деліктної цивільно-правової відповідальності
держави, АРК та органів місцевого самоврядування є матеріальний склад
правопорушення, об’єктом якого можуть бути суспільні відносини,
врегульовані не тільки нормами цивільного права, а й нормами
конституційного або адміністративного права. У зв’язку з цим деліктну
215
відповідальність відповідних публічно-правових утворень можна
кваліфікувати як цивільно-правову позадоговірну відповідальність, основне
функціональне призначення якої полягає в охороні суспільних відносин,
урегульованих нормами не тільки цивільного права, а й нормами
конституційного, адміністративного та інших галузей права. Це зумовлено
тим, що не всі галузі права мають власні засоби охорони врегульованих ними
суспільних відносин. У зв’язку з цим слід критично оцінити спроби виділити
муніципально-правову, екологічно-правову та інші види юридичної
відповідальності. Адже у таких випадках мова йде про юридичну
відповідальність за порушення норм конституційного та екологічного права,
дотримання яких забезпечується заходами конституційної, адміністративної,
кримінальної дисциплінарної та цивільно-правової відповідальності.
Нераціональним виглядає підхід законодавця щодо встановлення
відповідальності держави, АРК, органу місцевого самоврядування в різних
статтях ЦК України (ст. ст. 1173–1175) залежно від того незаконними
рішеннями, діями чи бездіяльністю якого саме суб’єкта владних повноважень
була завдана шкода, оскільки в кінцевому підсумку відповідальність за
шкоду, завдану відповідними суб’єктами владних повноважень несуть
держава, АРК або органи місцевого самоврядування. Зазначене стосується і
такої особливості деліктної відповідальності держави, АРК, органів
місцевого самоврядування, згідно з якою завдана шкода відшкодовується
незалежно від їх вини. Адже сам факт прийняття (видання) відповідними
органами незаконного рішення чи вчинення інших незаконних дій засвідчує
про наявність вини, яка може бути у формі умислу або необережності.
Аналіз чинного законодавства з питань відшкодування такої шкоди
свідчить про наявність певних проблем, які потребують вирішення на
законодавчому рівні. Зокрема, у ЦК України слід визначити суб’єктом
відшкодування відповідної шкоди територіальну громаду, а не органи
місцевого самоврядування, а також уточнити коло посадових та службових
осіб, які можуть бути заподіювачами відповідної шкоди, оскільки визначення
216
зазначених понять, які містяться у законах України «Про державну службу»,
«Про службу в органах місцевого самоврядування» та в КК України, не
призначені для відповідних цілей.
Крім того, відповідні зміни слід внести до законів України «Про
центральні органи виконавчої влади» (ст. 27), «Про державну службу» (ст.
38), «Про службу в органах місцевого самоврядування» (ст. 23) та інших
законів, які передбачають можливість притягнення посадових або службових
осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування до
цивільно-правової відповідальності, в тому числі за шкоду, завдану їх
незаконними діями, оскільки вони за змістом ст. 2 ЦК України не є
суб’єктами цивільного права. Однак зазначене, звичайно, не виключає
матеріальної відповідальності посадових та службових осіб органів
державної влади та органів місцевого самоврядування за шкоду, завдану їх
протиправними діяннями при здійсненні ними своїх повноважень, яку вони
за наявності вини повинні нести в порядку регресу не перед фізичними і
юридичними особами, а перед відповідними публічно-правовими
утвореннями за нормами трудового права, а не цивільного права.