Ершова Ирина Викторовна. Обязательство по возмещению вреда, причиненного органами местного самоуправления (ст. 1069 ГК РФ)

Краткое описание

Ершова Ирина Викторовна. Обязательство по возмещению вреда, причиненного органами местного самоуправления (ст. 1069 ГК РФ): диссертация ... кандидата Юридических наук: 12.00.03 / Ершова Ирина Викторовна;[Место защиты: ФГАОУ ВО «Новосибирский национальный исследовательский государственный университет»], 2018.- 228 с.

Введение к работе

Актуальностьизбраннойтемы.Гармоничное формирование
гражданского общества, динамичное развитие экономики возможно лишь при условии соблюдения прав участвующих в имущественных отношениях субъектов, в том числе органами публичной власти. Особая роль в этом принадлежит органам местного самоуправления (далее по тексту ОМСУ), в связи с наибольшей степенью их приближенности к населению, к его актуальным проблемам. По работе муниципальных органов власти, по их реагированию на возникающие проблемы и способности решать поставленные вопросы граждане оценивают работу государства в целом.
По данным Судебного департамента Верховного Суда РФ, за период с 2008 по 2013 гг. наблюдалась тенденция к уменьшению количества дел, рассмотренных судами первой инстанции, кроме некоторых категорий дел, в частности, дел по спорам, возникшим из публичных правоотношений, количество которых за указанный период только увеличивалось. Исключение с 2015 года некоторых показателей из федерального статистического учета привело к невозможности выявления точного количества дел с участием публичных образований, в том числе муниципальных. В настоящее время о тенденциях можно судить лишь по косвенным признакам: увеличению общего количества рассматриваемых дел, в числе которых учитываются и дела о возмещении вреда. Так, исходя из данных статистики на 1 июня 2017 г., опубликованных Управлениями судебных департаментов некоторых субъектов Российской Федерации, прослеживается стабильное увеличение количества дел с участием муниципальных образований.
Несмотря на постоянный рост таких дел, суды при разрешении споров о возмещении вреда, причиненного ОМСУ, часто не выявляют специальные условия, необходимые для ответственности, предусмотренной ст. 1069 ГК РФ, в том числе цели и характер деятельности ОМСУ, при осуществлении которой был причинен вред; действовал ли ОМСУ от собственного имени или от имени публичного образования и т.д. Это приводит к необоснованному исключению ответственности муниципального
образования, в интересах которого ОМСУ осуществлял публичные полномочия при причинении вреда.
Глава 59 ГК РФ в части регулирования исследуемых отношений не подвергалась существенному изменению. Исключение составляют правила о предоставлении публичным образованиям права регресса к лицу, в связи с незаконными действиями (бездействием) которого произведено возмещение вреда (п. 3.1 ст. 1081 ГК РФ). Кроме того предусмотрены новые правила о компенсации ущерба, причиненного правомерными действиями властных органов, должностных лиц этих органов, а также иных лиц, которым государством делегированы властные полномочия (ст. 161ГК РФ).
Нормы ГК РФ о возмещении вреда, причинённого указанными органами, не рассчитаны на все случаи его возмещения и имеют противоречивый характер. Так, например, в главе 59 ГК РФ публичные образования, в том
числе муниципальные, не именуются стороной в деликтном обязательстве, а под их казной из-за нечеткости формулировок можно понимать и субъект права. На законодательном уровне нет четкости в определении гражданско-правового статуса ОМСУ, отсутствуют специальные правила о применении отдельных положений гражданского законодательства к деликтным обязательствам с их участием. В Гражданском кодексе РФ не предусмотрены нормы об ответственности за причинение вреда в результате осуществления полномочий, делегированных другим публичным образованием, а также полномочий, переданных третьим лицам, не являющимся ОМСУ. В гражданском законе не отражены особенности исполнения исследуемого обязательства и др. Отсутствие четких правил вызывает трудности в судебной практике как при определении должника в обязательстве вследствие причинения вреда ОМСУ по ст. 1069 ГК РФ, так и при исполнении такого обязательства.
Анализ трудов отечественных ученых показывает, что они посвящены общей характеристике деликтного обязательства или его отдельным видам: обязательствам из причинения вреда жизни или здоровью гражданина; обязательствам по возмещению вреда, причиненного актами терроризма; деятельностью, создающей повышенную опасность для окружающих; вследствие издания нормативных правовых актов. Рассматриваемый нами специальный деликт не был предметом самостоятельного исследования, его анализ лишь сопровождает изучение других деликтных обязательств.
До настоящего времени в цивилистической литературе не нашли однозначного решения проблемы природы и субъектного состава обязательств по возмещению вреда, причиненного ОМСУ; не исследованы признаки противоправности поведения ОМСУ, а также особенности возмещения вреда. В работах, посвященных деликтным обязательствам, прослеживается влияние идей правомерности причиненного властными органами вреда, сформированных в иных отраслевых правовых науках, что отражается на научных выводах об обязательствах из причинения вреда ОМСУ. Поэтому нуждается в специальном исследовании проблема распространения принципа генерального деликта на эти обязательства. В доктрине не решена проблема субъекта ответственности за вред, причиненный при осуществлении делегированных полномочий. В связи с увеличением числа гражданско-правовых норм о компенсации ущерба, причиненного правомерными действиями публичных органов, теоретический и практический интерес вызывает разграничение деликтных обязательств из причинения вреда правомерным и противоправным поведением.
Все вышесказанное свидетельствует об актуальности выбранной темы исследования.
Степень разработанности темы.В настоящее время существует значительное количество исследований, посвященных деликтной
ответственности и деликтным обязательствам. Их изучением в разное время занимались С.Н. Братусь, О.С. Иоффе, Д.Н. Кархалев, О.А. Красавчиков,
О.Э. Лейст, Н.С. Малеин, Г.К. Матвеев, Е.Л. Невзгодина, В.А. Ойгензихт, С.А. Параскевова, Н.В. Рабинович, И.С. Самощенко, В.Т. Смирнов, А.А. Собчак, В.П. Шахматов, А.С. Шевченко, Г.Н. Шевченко, Т.В. Шепель и др.
Интерес к исследованию проблем возмещения вреда, причиненного ОМСУ, начал проявляться недавно, что связано с отсутствием в более ранние периоды развития России, в том числе в советский период, таких образований. Различные аспекты деятельности и ответственности
муниципальных образований и их органов рассматривали специалисты иных отраслей права. В частности, в конституционном праве данным вопросам посвящены исследования И.А. Андреевой (2011); в муниципальном праве Ю.В. Попова (2005), Е.С. Шугриной (2008), А.В. Баранова (2011); в теории права Н.Н. Черногора (2007); в уголовном праве Д.Н. Гавриленко (2008), в гражданском процессе Е.С. Смагиной (2015), С.А. Алехиной (2016).
Диссертационные исследования по рассматриваемой теме отсутствуют. В имеющихся диссертационных работах предметом изучения чаще всего было противоправное поведение государственных органов и их должностных лиц при издании правовых актов. Анализ противоправных действий (бездействия) ОМСУ, причинивших вред, оставался за рамками
исследований.
В последние десятилетия интерес к деликтным обязательствам не ослабевает. Так, И.С. Шабуниной (2004) и Е.В. Рузановой (2013) исследованы общие основания и условия возникновения обязанности по возмещению вреда; О.В. Дмитриевой (1996), Е.В. Бутенко (2002), Л.В. Фоноберова (2010) вина как условие гражданско-правовой, в том числе деликтной, ответственности. Д.В. Богдановым анализировалась гражданско- правовая ответственность, освобождение от нее и исключение ответственности (2012). Возмещение правомерно причиненного вреда являлось предметом научного интереса А.С. Шевченко (1986), Е.В. Кармановой (2012) и Е.М. Гинц (2014). Ответственности за причинение вреда неимущественным правам и нематериальным благам посвящена работа О.А. Пешковой (1997). Гражданско-правовые обязательства, связанные с личностью их сторон, анализировала Е.И. Воронина (2014). Публичные образования как субъекты гражданского права изучали Д.В. Пятков (1999), Я.Я. Кайль (2005), В.Г. Мариян (2006), З.К. Бораев (2007), Е.В. Крылова (2011); гражданско-правовому статусу муниципального образования посвящены работы О.А. Камалова (2001), Ю.В. Попова (2005), Н.Е. Кантор (2006), А.В. Шумана (2007). Созданные публичными образованиями учреждения были предметом исследования Н.Е. Кантор (2006), С.В. Кочетовой (2011), М.Н. Суминой (2011), Ю.Л. Городиловой (2012), В.А. Болдырева (2013), В.Ю. Матвеева (2013), а вопросы казны и казначейства изучал Л.А. Родионов (2001).
Общие и специальные положения о возмещении вреда государством, государственными органами и их должностными лицами являлись предметом исследований: Н.И. Мирошниковой (1975), С.Б. Цветкова (1998),
В.В. Попова (2002), Н.А. Кириловой (2003), И.А. Тактаева (2003), Ю.Н. Андреева (2006), И.А. Минакова (2006), Н.Р. Скобычкиной (2007), О.В. Михайленко (2007), Ю.В. Севастьяновой (2009), М.В. Токаревой (2011) и М.В. Зуевой (2011). Вопросы, связанные с признанием недействительным акта властного органа как способа защиты гражданских прав, анализировались М.А. Двигун (2008). Возмещение гражданину вреда, причиненного актами власти, исследовали А.П. Кун (1984), О.В. Михайленко (2007). Особенности деликтной ответственности государства перед предпринимателями рассматривались С.Ю. Рипинским (2002) и А.Х. Нуриевым (2013), а особенности возмещения вреда, причиненного актами терроризма, были предметом исследования С.А. Трушина (2007), А.Т. Мальсагова (2011) и Д.С. Сорокина (2013).
Более детально в последние годы ответственность за вред, причиненный органами государственной власти и местного самоуправления,
анализировали С.Б. Цветков (1998) и Ю.В. Севастьянова (2009).
В указанных работах проблемы обязательств по возмещению вреда, причиненного ОМСУ, исследовались, в основном, вскользь. Основной акцент был сделан на деликтных обязательствах, возникающих в связи с принятием органами публичной власти незаконных нормативных правовых актов.
До настоящего времени обязательство по возмещению вреда,
причиненного столь специфическим субъектом, как ОМСУ, в том числе основания и условия возникновения данного обязательства и особенности его исполнения, разработаны недостаточно. Постоянное реформирование гражданского законодательства, влияние на него экономических и политических факторов, участие России в международном сотрудничестве, а также стремление публичной власти к диалогу с населением требуют дополнительных научных изысканий в этой сфере.
Цели и задачи исследования.Целью настоящего исследования является определение природы и особенностей обязательств по возмещению вреда, причиненного ОМСУ; уточнение понятийного аппарата гражданского права, применяемого при установлении сторон, основания и условий возникновения обязательства вследствие причинения вреда ОМСУ, а также при его исполнении; выявление пробелов законодательства в данной сфере и предложение мер по их устранению.
Для достижения названной цели решались следующие задачи:
выявление природы обязательств вследствие причинения вреда ОМСУ;
исследование особенностей обязательств вследствие причинения вреда ОМСУ, предусмотренных ст. 1069 ГК РФ;
определение сторон обязательства вследствие причинения вреда ОМСУ при исполнении собственных и делегированных полномочий
муниципального образования;
исследование общих и специальных условий возникновения обязательства вследствие причинения вреда ОМСУ, предусмотренного ст. 1069 ГК РФ;
выявление особенностей исполнения обязательства вследствие причинения вреда ОМСУ, предусмотренного ст. 1069 ГК РФ;
разработка предложений по совершенствованию норм ГК РФ и других нормативных правовых актов на основе анализа законодательства, судебной и арбитражной практики.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие вследствие причинения вреда противоправным действием (бездействием) ОМСУ.
Предметом исследования выступают гражданско-правовые нормы, регулирующие отношения по возмещению вреда, причиненного ОМСУ, цивилистическая доктрина и судебная практика в этой сфере.
Научная новизна результатов исследования.Диссертация является одним из первых исследований обязательств по возмещению вреда, причиненного противоправным действием (бездействием) ОМСУ.
Новизна работы определяется предложением собственного подхода к решению ряда вопросов гражданско-правовой ответственности
муниципальных образований за вред, причиненный их органами при осуществлении собственных и делегированных полномочий. Избранное направление исследования позволило: определить природу обязательства из причинения вреда ОМСУ; установить субъектов ответственности за вред, причиненный при осуществлении полномочий публичных образований различных уровней; охарактеризовать и классифицировать противоправные действия (бездействие) ОМСУ и иных лиц, осуществляющих полномочия публичного образования, которыми причинен вред; выявить особенности исполнения обязательств по возмещению вреда, причиненного ОМСУ. Впервые предложен и обоснован вывод о возмещении из казны муниципального образования вреда, причиненного ОМСУ или
уполномоченными ими третьими лицами при реализации собственных публичных полномочий муниципального образования, в том числе ненадлежащим обеспечением жизнедеятельности проживающих или осуществляющих экономическую деятельность на подведомственной им территории потерпевших.
Теоретическая и практическая значимость исследования.Полученные в ходе настоящего исследования результаты и основанные на них выводы имеют научную ценность, дополняют и развивают теорию деликтных обязательств.
Выводы, сделанные в диссертации, имеют значение для правотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности, а также для преподавания курсов «Гражданское право», «Коммерческое право».
Методологию и методы исследованиясоставили:
1) методы общенаучного познания:
диалектический метод при изучении процесса формирования и дальнейшего развития отношений по возмещению вреда, причиненного ОМСУ;
методы анализа и синтеза при выявлении и классификации противоправных действий (бездействия) ОМСУ и иных лиц,
осуществляющих полномочия публичного образования;
методы дедукции и индукции при определении правовой природы отношений по возмещению вреда, причиненного властными органами;
системный метод при рассмотрении противоправности как условия возникновения обязательства по возмещению вреда, причиненного ОМСУ;
статистический метод при исследовании материалов судебной практики;
2) частнонаучные методы:
формально-логический метод при исследовании нормативных правовых актов;
историко-правовой метод при изучении развития научных воззрений на оценку противоправности поведения властных органов, причиняющих вред, а также законодательства, регулирующего соответствующие отношения;
сравнительно-правовой метод при определении природы и особенностей обязательства по ст. 1069 ГК РФ и мер принуждения, которые в нем применяются; а также при разграничении гражданско-правовой ответственности ОМСУ и муниципального казенного учреждения;
метод правового моделирования при поиске оптимальной модели правового регулирования общественных отношений по возмещению публичным образованием вреда, причиненного ОМСУ и иными лицами.
Положения, выносимые на защиту:
1. При причинении вреда ОМСУ возникают обязательства, предусмотренные различными нормами гражданского права. Основанием их возникновения может быть не только правонарушение, в том числе причинение вреда при исполнении ОМСУ публичных полномочий (ст. 1069 ГК РФ), принадлежащим им источником повышенной опасности (ст. 1079 ГК РФ), его работниками (ст. 1068 ГК РФ) и т.д.; но и правомерное причинение ущерба (ст. 16.1. ГК РФ). Поэтому в обязательстве вследствие причинения вреда ОМСУ могут применяться не только меры гражданско-правовой ответственности, но и иные меры государственного принуждения (меры защиты, пресекательные меры).
2. Обязательству вследствие причинения вреда ОМСУ, предусмотренному ст. 1069 ГК РФ, присущи следующие особенности:
а) основанием его возникновения является правонарушение с полным составом, который включает такие элементы, как: противоправность поведения и вина причинителя вреда, наличие вреда, причинная связь между противоправным поведением и наступившим вредом;
б) при причинении вреда ОМСУ могут быть нарушены не только нормы гражданского права, но и нормы иных отраслей права;
в) вред причиняется при осуществлении полномочий, имеющих целевой, публичный характер, т.е. при исполнении властных, регулирующих и контролирующих функций с целью реализации вопросов местного значения, а также при решении хозяйственных вопросов, связанных с жизнеобеспечением поселений;
г) вред причиняет специальный субъект, уполномоченный в установленном законом, иным правовым актом или договором порядке осуществлять публичные функции;
д) возмещение вреда представляет собой меру деликтной ответственности;
е) вред подлежит возмещению за счет казны муниципального образования.
1. Доказано, что статус ОМСУ и статус казенного учреждения, создаваемого в целях выполнения публичных и хозяйственных полномочий ОМСУ, принципиально различны.С одной стороны,