Шевелько Дмитрий Александрович. Особенности правового регулирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации в условиях программного бюджета

Краткое описание

Шевелько Дмитрий Александрович. Особенности правового регулирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации в условиях программного бюджета: диссертация ... кандидата Юридических наук: 12.00.04 / Шевелько Дмитрий Александрович;[Место защиты: ФГБОУ ВО Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова], 2017

Содержание к диссертации

Введение
ГЛАВА I.Теоретические основы и современное понимание понятия расходных обязательств субъектов Российской Федерации16
1.1. Содержание понятия расходных обязательств субъектов Российской Федерации 16
1.2. Классификация расходных обязательств субъектов Российской Федерации
1.3. Правовые основы программного бюджетирования субъектов Российской
Федерации как новый фактор нормативного правового регулирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации 44
ГЛАВА II.Специфика правового регулирования стадий планирования, утверждения и исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации68
2.1. Особенности правового регулирования этапа планирования расходных обязательств в законодательстве субъектов Российской Федерации 68
2.2. Особенности правового регулирования законодательных процедур утверждения расходных обязательств субъектов Российской Федерации 89
2.3. Особенности правового регулирования исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации 108
ГЛАВА III.Правовое регулирование государственного финансового аудита (контроля) за расходнымиобязательствами субъектов Российской Федерации125
3.1. Нормативно-правовое закрепление понятия эффективности бюджетных расходов и определение критериев оценки их эффективности для целей проведения государственного финансового аудита (контроля) 125
3.2. Правовое регулирование внешнего государственного финансового аудита (контроля) за расходными обязательствами субъектов Российской Федерации
3.3. Аспекты правового регулирования парламентского контроля зарасходными обязательствами субъектов Российской Федерации 159
3.4. Особенности классификации и правового регулирования внутреннего государственного финансового аудита (контроля) за расходными обязательствами органами государственной власти субъектов Российской Федерации и территориальными органами Федерального казначейства 174
Заключение 193
Библиографический список 198

Классификация расходных обязательств субъектов Российской Федерации
Особенности правового регулирования законодательных процедур утверждения расходных обязательств субъектов Российской Федерации
Правовое регулирование внешнего государственного финансового аудита (контроля) за расходными обязательствами субъектов Российской Федерации
Особенности классификации и правового регулирования внутреннего государственного финансового аудита (контроля) за расходными обязательствами органами государственной власти субъектов Российской Федерации и территориальными органами Федерального казначейства

Введение к работе

Актуальность темы исследования.В науке финансового права институту расходных обязательств субъектов Российской Федерации (далее — РФ) уделяется необоснованно мало внимания. Это выражается в недостаточности научных исследований особенностей и правового регулирования расходных обязательств субъектов РФ. Имеющаяся же база научных разработок и концепций рассмотрения особенностей и правового регулирования расходных обязательств субъектов РФ устарела и не отражает современных изменений бюджетного законодательства. Кроме того, в науке финансового права отсутствует комплексное исследование института и правового регулирования расходных обязательств субъектов РФ.
В условиях необходимости определения единых системных подходов к обеспечению стабильного функционирования расходов бюджетов субъектов РФ изучение института расходных обязательств субъектов РФ постепенно становится гарантом функционирования программного бюджетирования в субъектах РФ. Понятие расходного обязательства субъекта РФ в науке финансового права отсутствует.
В дополнение комплексный анализ и сравнение законодательства субъектов РФ в отношении правового регулирования области расходных обязательств также пока оставались за пределами проведенных исследований.
Несовершенство научной и правовой урегулированности института расходных обязательств субъектов РФ приводит к недостаткам и пробелам в правоприменительной практике органов государственной власти субъектов РФ, влекущим образование финансовых правонарушений, ответственность за которые предусмотрена в том числе административным и уголовным законодательством. Расходные обязательства субъектов РФ в конечном счете имеют первостепенное значение для формирования и исполнения бюджета субъекта РФ, так как они являются основой для образования бюджетных обязательств и осуществления самих расходов бюджета. Полномочия по правовому регулированию расходных обязательств субъектов РФ в соответствии с принципом единства бюджетной
системы РФ в части установления единой методологии их планирования и исполнения закреплены за Российской Федерацией.
Исследователи финансового права мало касаются вопросов правоприменительной сферы расходных обязательств субъектов РФ. Таким образом, в современных российских условиях разрешение проблем правоприменительной сферы планирования и исполнения расходных обязательств требует новых подходов, переоценки и переосмысления, чтобы создать научную основу аргументированного внесения изменений в законодательство субъектов РФ с целью приведения его в соответствие с построением бюджета субъекта РФ с использованием программных методов.
Особое значение для правоприменительной сферы расходных обязательств субъектов РФ имеет государственный финансовый контроль (аудит). Исследование взаимодействия института расходных обязательств субъектов РФ и государственного финансового контроля (аудита) позволяет найти и научно сформулировать основные правовые пробелы и недостатки в указанной сфере, а также сформировать новые методы и подходы к проведению государственного аудита субъектов РФ за их расходными обязательствами.
Степень научной разработанности темы.Проблематика исследования понятия и содержания расходов бюджета, расходных обязательств, классификации расходных обязательств, процесса принятия и исполнения расходных обязательств, а также государственного финансового аудита (контроля) за расходными обязательствами рассматривалась многими учеными: Ю. Б. Бабковой, А. М. Годиным, А. В. Голубевым, М. А. Гурвичем,
С. В. Запольским, А. Н. Козыриным, Д. Л. Комягиным, Ю. А. Крохиной,
A. Л. Кудриным, И. И. Кучеровым, М. В. Сенцовой (Карасевой), А. В. Лавровым,
B. А. Лебедевым, Т. А. Вершило, Т. Г. Нестеренко, А. М. Никитиной, М. И. Пискотиным, И. А. Рассыльниковым, Н. И. Химичевой, Н. А. Шевелевой, и
др.
Исследованию общих теоретических основ функционирования института расходных обязательств в бюджетном праве посвящено диссертационное
исследование Ю. Б. Бабковой «Расходные обязательства в бюджетном праве» (2010 г.), в котором сформирован общетеоретический подход к рассмотрению института расходных обязательств при планировании и исполнении расходов бюджета. Однако институт расходных обязательств в науке финансового права за прошедшие годы прошел большой путь развития, включая переход к программному бюджетированию. В связи с этим расходные обязательства требуют своего переосмысления, в том числе путем изучения их правового регулирования на уровне субъектов РФ.
Цель исследованиясостоит в формировании научных подходов к определению содержания понятия расходного обязательства субъекта РФ, выявлению отличительных особенностей правового регулирования
планирования, принятия, исполнения и контроля (аудита) за расходными обязательствами в законодательстве субъектов РФ, которые в конечном счете направлены на выработку выводов и предложений по совершенствованию правового регулирования указанной сферы.
Достижение указанных целей определило постановку и решение следующихзадач:
1. изучить теоретическую составляющую и содержание понятия расходного обязательства субъекта РФ;
2. рассмотреть систему классификации расходных обязательств субъектов РФ;
3. определить правовую основу программного бюджетирования субъектов РФ, а также рассмотреть основу бюджетирования, ориентированного на результат, в субъектах РФ;
4. проанализировать особенности правового регулирования этапа планирования расходных обязательств;
5. установить специфику правового регулирования этапа законодательных процедур принятия расходных обязательств субъектов РФ;
6. определить содержание правового регулирования этапа исполнения расходных обязательств субъектов РФ;
7. провести анализ правового регулирования понятия эффективности расходов бюджета и критериев оценки расходов бюджета;
8. провести анализ правового регулирования внешнего и внутреннего государственного финансового аудита (контроля) за расходными обязательствами.
Научная новизна исследованиясостоит в формировании комплексного исследования всего процесса от планирования до финансового аудита (контроля) за исполнением расходных обязательств субъектов РФ. На основе этого сформулировано определение расходного обязательства субъекта РФ; разработана научно обоснованная классификация расходных обязательств субъектов РФ; рассмотрены правовое регулирование планирования, законодательная процедура утверждения, исполнение расходных обязательств субъектов РФ, а также государственный финансовый аудит (контроль) органов государственной власти РФ и субъектов РФ за планированием, принятием и их исполнением.
Теоретическая и практическая значимость исследованиясостоит в возможности использования его положений, выводов, рекомендаций в целях совершенствования нормативно-правового регулирования расходных обязательств субъектов РФ, а также создания правовых инструментов, повышающих эффективность их реализации, государственного финансового аудита (контроля) за их осуществлением, в том числе при разработке законов субъектов РФ и подзаконных нормативных актов органов исполнительной власти субъектов РФ.
Материалы проведенного исследования могут быть использованы при разработке соответствующих нормативных правовых актов субъектов РФ, научных и методических материалов, а также в судебной практике при разбирательстве дел по спорам в области расходных обязательств.
Методология и методы исследования.Методологическую основу исследования составляет диалектический метод познания, определяющий требования к научным исследованиям и позволяющий рассматривать функционирование сферы расходных обязательств субъектов РФ, деятельности
органов государственной власти субъектов РФ по их планированию, принятию, утверждению, исполнению, а также деятельности органов государственного финансового контроля (аудита) по аудиту (контролю) расходных обязательств субъектов РФ как единый процесс, направленный на нормативно-правовое совершенствование регулирования исследуемой сферы.
В ходе исследования применялись следующие общие и специальные методы познания правовой действительности: формально-логический, историко-правовой, сравнительно-правовой, юридико-технический; методы правового анализа и синтеза и др.
При решении поставленных задач автором использовались и частнонаучные методы: формально-юридический, сравнительно-правовой, экспертного моделирования, системного анализа и др.
В результате проведенного исследованияна защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1. На основании произведенного исследования под расходными обязательствами субъектов РФ предлагается понимать публичное обязательство, обусловленное законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением, публично-правового образования субъекта РФ или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства при наступлении определенных условий. Данное определение предложено внести в научный оборот.
2. Предложена обоснованная научная концепция классификации расходных обязательств субъектов РФ по порядку их принятия, времени их действия, основанию их возникновения и источнику их финансового покрытия, опосредующая их действие по сферам экономики и государственного управления, по органам государственной власти субъектов РФ и позволяющая создать основы для реализации программного бюджетирования в субъектах РФ.
3. Под программным бюджетированием в субъектах РФ предлагается понимать систему нормативно-правового регулирования, содержащую нормы
права, направленные на планирование, исполнение и аудит (контроль) исполнения расходных обязательств, исходя из необходимости достижения наиболее оптимального результата в области достижения целей и задач государственного управления и развития, определенных документами стратегического планирования субъектов РФ.
4. Существующая форма реестра расходных обязательств субъектов РФ не соответствует современным потребностям государственного финансового аудита (контроля). В частности, она не взаимоувязана с отражением и достижением результативности и эффективности исполнения расходных обязательств субъектов РФ, определяемых при проведении аудита (контроля), а также при переходе к программному бюджетированию. В этой связи автором предложено включить в форму реестра расходных обязательств субъектов РФ требование о взаимоувязке расходного обязательства субъекта РФ с планируемым к достижению результатом его исполнения.
5. Сделан вывод о том, что планирование расходных обязательств субъектов РФ — это комплексная правовая категория, отражающая направления деятельности органов государственной власти субъектов РФ по взаимоувязке установленных стратегическими документами целей и задач с принимаемыми расходными обязательствами. Существенными признаками понятия «планирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации» в авторском понимании проблемы являются:
возможность самостоятельного определения субъектами РФ сроков предоставления реестров расходных обязательств в рамках процедур бюджетного планирования;
наличие самостоятельных полномочий субъектов РФ по установлению порядка разработки документов стратегического планирования субъектов РФ, в рамках которых определяется направленность планирования расходных обязательств, а также сфера экономики и государственного управления, где необходимо первоочередное планирование расходных обязательств;
- отсутствие единой методологии планирования расходных обязательств субъектов РФ.
6. На современном этапе за территориальными органами Федерального казначейства предложено оставить функцию по единому порядку исполнения расходных обязательств субъектов РФ, что создает нормативный и эмпирический фундамент для достижения эффективности планирования и исполнения расходных обязательств субъектов РФ с точки зрения обеспечения единства бюджетной системы РФ.
7. На основе анализа нормативно-правового регулирования понятия эффективности расходов бюджета диссертантом аргументируется необходимость совершенствования законодательства субъектов РФ путем принятия модельного закона «Об основах оценки эффективности расходов бюджета субъекта Российской Федерации», в котором предлагается закрепить понятие эффективности расходов бюджета и критериев ее оценки.
8. Представляется ввести в научный оборот, а также в ст. 9 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» полномочие контрольно-счетных органов субъектов РФ по проведению консультационной деятельности, под которой предлагается понимать непрерывную систематическую деятельность высших органов государственного финансового аудита (контроля) по выработке предложений и рекомендаций в выбранной сфере или по конкретному объекту с целью улучшить внутреннюю систему управления и показатели его деятельности.
9. Понятие парламентского контроля за расходными обязательствами субъекта РФ предлагается ввести в научный оборот как контрольную деятельность законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, направленную на обеспечение соблюдения Конституции РФ, конституции (устава) субъекта РФ, исполнения федеральных законов, законов субъектов РФ и на выявление ключевых проблем в деятельности государственных органов субъектов РФ, повышение эффективности системы государственного управления при
планировании и исполнении расходных обязательств субъектов РФ, а также на привлечение внимания соответствующих государственных органов и должностных лиц к установленным в ходе осуществления парламентского контроля недостаткам в целях их устранения и учета предложений по их устранению.
10. В настоящее время для оптимизации работы органов внутреннего государственного финансового аудита (контроля) в субъектах РФ диссертантом предлагается реализация следующих мер:
создание единой федеральной системы стандартов внутреннего аудита (контроля) планирования и исполнения их расходных обязательств;
создание методологии определения оптимальной численности и расходов на содержание служб и подразделений внутреннего аудита (контроля) субъектов РФ;