Богданова Александра Викторовна. Правовое регулирование государственного кредита субъекта Российской Федерации

Краткое описание

Богданова Александра Викторовна. Правовое регулирование государственного кредита субъекта Российской Федерации: диссертация ... кандидата Юридических наук: 12.00.04 / Богданова Александра Викторовна;[Место защиты: ФГНИУ Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации], 2017.- 228 с.

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1.Теоретико-правовые основы государственного кредита в Российской Федерации16
1.1. Понятие и принципы государственного кредита 16
1.2. Отраслевая принадлежность отношений в сфере государственного кредита 42
1.3. Становление и развитие системы нормативно-правового регулирования государственного кредита субъекта Российской Федерации 65
Глава 2.Правовое регулирование отношений, складывающихся в процессе образования государственного долга субъекта Российской Федерации87
2.1. Государственные заимствования субъекта Российской Федерации 87
2.2. Государственные гарантии субъекта Российской Федерации 113
2.3. Организационно-правовые основы управления государственным долгом субъекта Российской Федерации 135
Глава 3.Правовое регулирование отношений, возникающих при формировании государственных долговых активов субъекта Российской Федерации154
3.1. Бюджетный кредит как форма государственного кредитования 154
3.2. Особенности бюджетного кредитования субъектом Российской Федерации 171
Заключение 193
Библиографический список

Отраслевая принадлежность отношений в сфере государственного кредита
Становление и развитие системы нормативно-правового регулирования государственного кредита субъекта Российской Федерации
Государственные гарантии субъекта Российской Федерации
Особенности бюджетного кредитования субъектом Российской Федерации

Введение к работе

Актуальность темы исследования.Государственный кредит как элемент финансовой системы любого государства имеет существенное значение для обеспечения сбалансированности бюджета, выступающего материальной основой для реализации социально-экономической политики страны. Представляя собой форму мобилизации и распределения фондов денежных средств, государственный кредит играет двоякую роль. С одной стороны, государство, осуществляя государственные заимствования, формирует дополнительные денежные ресурсы для финансового обеспечения реализуемых им функций, не прибегая к увеличению налогового бремени, эмиссии денег и, тем самым, не препятствуя экономическому росту и развитию производственного потенциала страны, а с другой стороны, предоставляя бюджетные кредиты и государственные гарантии, распределяет и использует имеющиеся финансовые ресурсы в целях стимулирования отдельных отраслей народного хозяйства, которые оно считает приоритетными или социально значимыми.
Немаловажное значение институт государственного кредита имеет и для субнациональных финансов. При этом в настоящее время в условиях кризисных явлений в российской экономике он приобретает исключительную актуальность. Так, на фоне ухудшающейся экономической обстановки в стране в целом в последние годы наблюдается значительное увеличение объема государственного долга субъектов РФ, ухудшение условий обслуживания и погашения региональных долговых обязательств при одновременном сокращении отдельных доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ и необходимости реализации приоритетных расходных обязательств (в том числе возникших в связи с изданием указов Президента РФ от 07.05.2012)1. Данные обстоятельства обусловливают необходимость выработки и проведения крайне взвешенной долговой политики регионов (далее по тексту субъект РФ в ряде случаев именуется регионом), предполагающей эффективные правовые механизмы осуществления государственных заимствований и предоставления государственных гарантий субъектов РФ.
Кроме этого, в сложившихся условиях, когда российская экономика особо нуждается в проведении структурных реформ, остро встает проблема государственной поддержки частного бизнеса, в том числе малого его сегмента, составляющего основу рыночной экономики. При
1См.: Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов.
фактической недоступности банковских кредитов особое значение приобретает бюджетный кредит. Между тем бюджетное законодательство РФ ограничивает права субъектов РФ по предоставлению бюджетных кредитов физическим и юридическим лицам, что, по нашему мнению, заслуживает дополнительного изучения в целях определения возможностей и условий поддержки регионами субъектов частного предпринимательства без излишней нагрузки для регионального бюджета.
Определенный интерес к настоящей теме диссертационного исследования также вызван заданным Президентом РФ еще в 2012 г. курсом на эффективную децентрализацию полномочий между уровнями публичной власти в пользу субъектов РФ и муниципальных образований (см. Бюджетное послание Президента Российской Федерации от 29.06.2011 «О бюджетной политике в 20122014 годах»). Представляется важным проанализировать, как отразилось это на отношениях в сфере государственного кредита, в том числе каким образом в настоящее время выстроен баланс интересов Российской Федерации и ее субъектов в области государственных внешних заимствований.
Вышеизложенное в свете отсутствия современных системных научных исследований проблем правового регулирования регионального кредита обусловливает необходимость теоретического осмысления особенностей правового регулирования государственного кредита субъекта РФ и разработки практических рекомендаций в исследуемой сфере, что, как следствие, предопределяет актуальность и востребованность темы настоящей диссертации.
Цель работысостоит в проведении комплексного исследования правового регулирования государственного кредита субъекта РФ, и для ее достижения представляется необходимым решить следующиезадачи:
проанализировать сложившиеся в отечественной юридической науке подходы к определению понятия «государственный кредит» и разработать современное авторское определение указанной научной категории, а также раскрыть сущность государственного кредита через исследование принципов, на которых основывается его функционирование;
рассмотреть развитие русской научной мысли о правовой природе отношений, складывающихся в сфере государственного кредита, и выработать авторский подход к определению отраслевой принадлежности указанных общественных отношений в системе российского права;
изучить современную систему правового регулирования государственного кредита субъекта РФ и показать тенденции ее совершенствования;
исследовать правоотношения, возникающие в процессе образования государственного долга субъекта РФ, в том числе определить
специфику региональных долговых обязательств, в которых субъект РФ выступает в качестве заемщика либо гаранта;
изучить предложенные правовой доктриной определения понятия «управление государственным долгом» и сформулировать авторский подход к определению содержания данного понятия, а также рассмотреть организационно-правовые основы управления государственным долгом субъекта РФ;
проанализировать правоотношения, складывающиеся при формировании государственных долговых активов субъекта РФ, в том числе определить природу бюджетного кредита как современной формы государственного кредитования в Российской Федерации, а также исследовать особенности бюджетного кредитования субъектом РФ.
Объектом исследованиявыступили общественные отношения, складывающиеся в сфере правового регулирования государственного кредита субъекта РФ.
Предмет исследованиясоставляет совокупность норм законодательства РФ и субъектов РФ, регулирующих отношения, складывающиеся в области государственного кредита субъекта РФ, практика их применения, а также доктринальные источники финансового права, посвященные исследуемой проблематике.
Степень научной разработанности темы исследованияследует оценивать с учетом новизны постановки научной проблемы, поскольку имеющиеся диссертационные работы по сходной тематике (в частности, М. В. Бездворных, И. В. Грачевой, А. А. Евтеевой, С. С. Кар-пова, А. В. Карташова, И. В. Костикова, Э. Х. Махмутовой, М. Е. Можа-ровой, Е. Г. Ситниковой, Е. В. Солововой, Д. Л. Хейло), составившие критическую основу настоящего исследования, либо посвящены государственному кредиту самой Российской Федерации или его следствию — государственному долгу или одной из его форм (государственным заимствованиям или государственным гарантиям), либо иллюстрируют специфику правоотношений в области регионального кредита на примере отдельного субъекта РФ.
Особенностям правового регулирования государственного кредита субъекта РФ до сих пор не уделялось достаточного внимания, отсутствует комплексный подход к анализу проблем нормативно-правового регулирования федерального и регионального уровней в сфере государственного кредита субъекта РФ, что предопределяет необходимость их глубокого теоретического осмысления. Стоит также добавить, что подавляющая часть диссертационных работ по сходной тематике относится уже к первому десятилетию XXI в., что еще раз подчеркивает релевантность настоящего исследования.
Методологическая основа исследованиябазируется на таких методах познания явлений окружающей действительности, как анализ и синтез, индукция и дедукция, восхождение от абстрактного к конкретному, формально-юридический, а также исторический, сравнительный и логический методы познания. Выбранный методологический инструментарий, представленный комплексом общенаучных и специальных методов познания, позволил проанализировать правовое содержание категорий «государственный кредит», «государственные заимствования», «бюджетный кредит», «государственная гарантия», «государственный долг» и «государственные долговые активы» в их взаимосвязи,
а также выявить особенности правового регулирования государственного кредита субъекта РФ и определить перспективы его развития.
Теоретическую основу исследованиясоставили труды отечественных и зарубежных авторов дореволюционной, советской и современной эпохи, затрагивающих проблематику государственного кредита как правовой и экономической категории.
Значительное внимание государственному кредиту в экономическом аспекте уделено в работах зарубежных экономистов и философов XVIIIXIX вв., в том числе Вольтера, К. Дитцеля, Фр. Небениуса, Д. Ри-кардо, А. Смита, Л. Штейна. Среди ученых дореволюционной России, заложивших общетеоретическую базу диссертации, можно назвать Н. Х. Бунге, А. С. Залшупина, С. И. Иловайского, А. А. Исаева, Д. М. Льво-ва, П. П. Мигулина, М. Ф. Орлова, И. Т. Тарасова, Л. В. Ходского.
При подготовке работы были использованы теоретические наработки представителей советской научной школы финансового права, рассматривавших отдельные вопросы государственного кредита: В. В. Бес-черевных, М. А. Гурвич, Б. Н. Иванова, Н. Н. Ровинского, Р. О. Халфи-ной, С. Д. Цыпкина и др.
Доктринальную основу настоящего исследования составили труды таких авторитетных современных специалистов финансового и бюджетного права, как: Н. М. Артемов, О. Н. Горбунова, Е. Ю. Грачева, В. Г. За-левский, М. В. Карасева, А. Н. Козырин, Ю. А. Крохина, И. И. Кучеров, И. В. Рукавишникова, А. Г. Пауль, Н. А. Поветкина, Е. В. Покачалова, М. М. Прошунин, А. Д. Селюков, Н. И. Химичева, А. И. Худяков, Ю. К. Ца-реградская, Н. А. Шевелева, А. А. Ялбулганов и др.
В рассмотрении ряда проблем были полезны работы, посвященные проблематике государственного кредита, современных экономистов, в числе которых С. И. Берлин, Ю. Я. Вавилов, Г. М. Колпакова, О. И. Лаврушин, Г. В. Попова, Б. А. Хейфец.
Для определения места государственного кредита в системе российского права также были изучены работы специалистов в области теории права, таких, как: С. С. Алексеев, О. С. Иоффе, А. В. Малько, Н. И. Матузов, С. В. Поленина.
Нормативная база исследованиявключает Конституцию Российской Федерации (далее — Конституция), федеральные законы, указы Президента РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законы и иные правовые акты субъектов РФ.
Эмпирической базой исследованияпослужили судебные акты, включая решения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ (в том числе Высшего Арбитражного Суда РФ) и федеральных арбитражных судов, затрагивающие отдельные вопросы правоприменения в области государственного кредита, а также статистические данные Минфина России о государственном долге субъектов РФ.
Научная новизна диссертациисостоит в том, что она является одной из первых в отечественной юридической науке работ, посвященных региональному кредиту, и выгодно отличается комплексным подходом к исследованию особенностей и проблем правового регулирования государственного кредита субъекта РФ, основанным на изучении регионального законодательства различных субъектов РФ с целью выработки единых предложений по совершенствованию механизмов правового обеспечения рассматриваемых общественных отношений.
Помимо всестороннего анализа финансово-правового статуса субъекта РФ в качестве кредитора, заемщика и гаранта в правоотношениях в сфере государственного кредита субъекта РФ, результатом которого явился ряд научно обоснованных выводов по вопросам определения целей, условий и порядка осуществления государственных заимствований субъекта РФ, а также предоставления бюджетных кредитов и государственных гарантий субъекта РФ, в настоящей диссертационной работе также во многом по-новому представлены общетеоретические положения о государственном кредите как научной категории.
В частности, автором разработаны оригинальные подходы к определению таких ключевых понятий в исследуемой сфере, как «государственный кредит» и «управление государственным долгом», выделены принципы функционирования государственного кредита и проведена их классификация, а также представлена авторская концепция государственного кредита как комплексного института финансового права и впервые в его структуре выделены два субинститута, в рамках которых обособлены отношения, складывающиеся в процессе образования государственного долга, и отношения, возникающие при формировании государственных долговых активов (долга перед государством).
Выработанные диссертантом общетеоретические представления о государственном кредите выступили базисом для исследования особенностей правового регулирования регионального кредита и отразились на логике изложения диссертационной работы.
В результате проведенного исследованияна защиту выносятся следующие новые и содержащие новизну положения:
1. В целях развития доктрины финансового права разработан авторский подход к пониманию государственного кредита как научной категории. В узком аспекте государственный кредит (представляющий собой разновидность кредита как такового) можно детерминировать как совокупность кредитных отношений, в которых государство выступает в роли кредитора или заемщика. В широком аспекте государственный кредит (с точки зрения последствий его функционирования) предлагается рассматривать как урегулированные нормами права общественные отношения по поводу получения и предоставления государством денежных средств физическим и юридическим лицам и иным субъектам права, приводящие к формированию государственного долга или государственных долговых активов (долга перед государством). Последняя дефиниция позволяет обосновать получившую наибольшее распространение в современной юридической и экономической литературе расширительную трактовку понятия «государственный кредит», допускающую участие государства в исследуемых отношениях в качестве не только кредитора или заемщика, но и гаранта исполнения обязательств третьих лиц.
2. Представлена авторская концепция государственного кредита как комплексного института финансового права, подчиненного его отраслевому режиму, который, будучи сложным по своей структуре, состоит из двух субинститутов: правового регулирования государственного долга и правового регулирования государственных долговых активов (долга перед государством). В рамках родовых для отрасли финансового права отношений по поводу аккумулирования, распределения и использования фондов денежных средств институт государственного кредита регулирует видовые отношения по поводу осуществления государственных заимствований и предоставления государственных гарантий и бюджетных кредитов, специфика правового регулирования которых, в свою очередь, находит свое отражение в вышеназванных субинститутах.
3. Определено, что особенность государственного кредита субъекта РФ, заключающаяся в том, что, с одной стороны, он служит самостоятельным способом обеспечения сбалансированности регионального бюджета и регулирования экономики, а с другой стороны, преобра-
зуясь в региональный долг, оказывает непосредственное воздействие на общегосударственную долговую политику, предопределяет специфику правового регулирования исследуемых общественных отношений. В этой связи обосновывается, что во избежание применения Российской Федерацией экстренных мер по восстановлению платежеспособности региона при наличии риска возникновения просроченной задолженности по региональным долговым обязательствам, таких, например, как замещение бюджетными кредитами из федерального бюджета рыночных долговых обязательств субъектов РФ, федеральное законодательство в силу предоставленной Российской Федерации на основании п. «ж» ст. 71 Конституции исключительной компетенции в области финансового, кредитного регулирования должно содержать надежные правовые барьеры на пути увеличения долговой нагрузки на региональный бюджет до критических пределов. Между тем накладываемые федеральным законодателем ограничения на кредитную деятельность регионов должны быть обоснованными и достаточными.
4. Аргументирована необходимость конкретизации нормативного содержания закрепленной в Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее — БК) цели осуществления государственных заимствований — «финансирование дефицита бюджета», поскольку абстрактность данной формулировки и, как следствие, чрезмерная широта ее толкования приводят на практике к осуществлению неразумной государственной долговой (заемной) политики, выражающейся в использовании инструментов заемного финансирования преимущественно для покрытия текущих расходов, результатом чего является стремительное увеличение государственного долга, в особенности характерное для регионов в последние годы.
5. В целях устранения правового пробела в регулировании государственного внешнего долга субъекта РФ и для нивелирования бюджетных рисков регионов, связанных с условными долговыми обязательствами субъекта РФ в иностранной валюте, вносится предложение законодательно урегулировать порядок предоставления субъектом РФ государственных гарантий в иностранной валюте, а также государственных гарантий, выдаваемых в обеспечение обязательств в иностранной валюте. При этом наиболее принципиальным должно стать условие о реализации данных гарантий только в случае их утверждения
в составе программы государственных гарантий субъекта РФ в рамках закона о бюджете.
6. Обосновано, что возмездность не может выступать в качестве обязательного условия государственной гарантии в силу ее финансово-
правовой природы, поскольку в отношениях по предоставлению госу дарственной гарантии публично-правовое образование реализует прежде всего регулятивную, а не фискальную функцию. В целях создания еди нообразного правового регулирования отношений по предоставлению государственных гарантий субъектов РФ предложено дополнить уста новленный в ч. 5 ст. 115 БК перечень обязательных условий государ ственной гарантии указанием на возмездный или безвозмездный харак тер предоставляемой государственной гарантии. При этом в случае вы дачи государственной гарантии на условии возмездности вознаграждение по государственной гарантии необходимо рассматри вать в качестве иного источника финансирования дефицита бюджета, что позволит диверсифицировать состав источников финансирования дефицита бюджета.