Андреева Елена Михайловна. Финансово-правовые основы взаимного делегирования полномочий субъектов публичной власти в Российской Федерации

Краткое описание

Андреева Елена Михайловна. Финансово-правовые основы взаимного делегирования полномочий субъектов публичной власти в Российской Федерации: диссертация ... доктора Юридических наук: 12.00.04 / Андреева Елена Михайловна;[Место защиты: ФГБУН Институт государства и права Российской академии наук], 2018.- 476 с.

Введение к работе

Актуальность темы исследования.В Российской Федерации институт делегирования используется с 90-х годов ХХ века. Взаимное делегирование полномочий субъектов публичной власти было предусмотрено Федеративным договором от 31 марта 1992 года «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации». Дальнейшее развитие указанные отношения получили в Конституции Российской Федерации. В ней была установлена возможность взаимной передачи части полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также определено, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными
полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Следует отметить, что приведенные установления являются
востребованными, и активно применяются в государственном и
муниципальном управлении. Так например, по проведенным автором подсчетам, по состоянию на 1 января 2018 года федеральный центр передал регионам исполнение порядка 50 федеральных мандатов в области лесных, водных отношений, социальной защиты населения, осуществления
государственного контроля и надзора. Ежегодно этот список уточняется и пересматривается.
Общественные отношения, возникающие в процессе делегирования, многогранны. Субъекты публичной власти взаимодействуют между собой на этапе организации данного процесса, непосредственной передачи полномочий, их исполнения, отчетности и контроля. Одной из важных составляющих такого
взаимодействия являются финансовые отношения. Главным образом они состоят в определении источников и порядка финансового обеспечения делегируемых полномочий, а также в непосредственном финансировании их исполнения.
Задача права в целом и, безусловно, финансово-правовой науки в частности, заключается в обеспечении при передаче полномочий
бесперебойной реализации функций государства. Достигнуть этого особенно сложно в условиях децентрализации бюджетов, распределения расходных обязательств и источников доходов между публично-правовыми образованиями различного уровня и других вытекающих из федеративного устройства России обстоятельств. Значимую роль в решении обозначенной задачи играет правовое регулирование финансовых отношений. Однако как раз к регламентации вопросов финансового обеспечения делегированных полномочий законодатель относится не всегда корректно. Существующие финансово-правовые нормы не согласованы между собой, отличаются в зависимости от уровня, правовой формы и метода финансового обеспечения делегирования. Они рассредоточены в актах различной отраслевой принадлежности, в частности, в федеральных законах о правовом статусе публично-правовых образований, нормативно-правовых актах о передаче отдельных полномочий, отчасти в бюджетном законодательстве. Системное и единообразное правовое регулирование, базирующееся на концептуальных положениях, отсутствует. Наблюдается существенный правовой вакуум в регулировании финансовых вопросов при передаче государственных полномочий на местный уровень. Сами участники делегирования поставлены законодателем в очевидно неравное положение, их финансовая правосубъектность определена без учета основ бюджетного федерализма.
Используемый в законодательстве понятийный аппарат также
несовершенен. Не дается легального определения ряда значимых терминов, например, понятий «финансовое обеспечение переданных полномочий»,
«единая субвенция», а имеющийся понятийный аппарат нуждается в уточнении. Так, законодатель дает четыре определения субвенций в зависимости от уровня бюджета, из которого они поступают, тем не менее, универсальное понятие субвенции не предлагается. По некоторым вопросам выявляются пробелы и противоречия правового регулирования. Крайне поверхностно в законодательстве раскрыт механизм финансирования полномочий за счет платы, поступающей от заказчиков соответствующих услуг, несмотря на то, что он активно используется на практике. Аналогичную проблему можно констатировать при определении правовых режимов субвенций из региональных бюджетов федеральному бюджету, субвенций из местных бюджетов.
На современном этапе требуется создание такого финансово-правового алгоритма взаимодействия всех участников делегирования, который позволил бы, с одной стороны, материально обеспечить исполнение делегированных полномочий субъектом публичной власти иного уровня, с другой, не допустить нарушение прав участников делегирования. Закрепленные в Конституции Российской Федерации начала российской государственности - федеративное устройство, сопровождающееся разграничением предметов ведения и полномочий между субъектами государственной власти; самостоятельность местного самоуправления, предполагают их развернутую регламентацию в российском законодательстве, установление финансовых и правовых гарантий реализации названных основ. Однако, по вопросам делегирования имеет место не только отсутствие стройной взаимосвязанной системы правового регулирования рассматриваемых отношений, но и недостаток юридической методологии, общих правовых начал. И здесь вклад финансово-правовой науки нельзя переоценить. Она может и должна способствовать построению прочной юридической основы осуществления переданных полномочий. Финансовые правоотношения в сфере делегирования оказывают прямое влияние на качество
и эффективность исполнения переданных полномочий, а значит и на реализацию публичных функций в целом.
Сказанным выше обусловлен выбор автором данной темы для углубленного исследования. Чрезвычайно значимым представляется детальное изучение теоретико-правовых основ финансового обеспечения исполнения передаваемых полномочий, разработка эффективного понятийного аппарата, предложений по совершенствованию отдельных финансовых процедур, в том числе в области бюджетного процесса. Сформулированные предложения призваны упорядочить данные финансовые отношения и во многом разрешить возникающие в практической деятельности проблемы.
Степень научной разработанности темы исследования.Проблема определения финансово-правовых основ делегирования не нашла должного отражения в современных исследованиях по финансовому праву. Настоящее исследование является первой комплексной научно-квалификационной работой, в которой произведен всесторонний, в том числе и ретроспективный анализ финансовых правоотношений, складывающихся при взаимной передаче государственных и муниципальных полномочий субъектов публичной власти.
В тоже время, нельзя сказать, что финансовым вопросам делегирования не уделяется внимания в юридической литературе. Некоторые аспекты финансовых отношений по делегированию освещаются в отдельных статьях и публикациях авторов, например, в рамках анализа межбюджетных отношений в целом, либо рассмотрения межбюджетных трансфертов. В частности, можно указать работы таких авторитетных специалистов в области финансового права, как Е.А. Бочкарева, Ю.А.Крохина, А.Д.Селюков, Н.А.Шевелева и некоторых других.
Особое влияние на выводы автора оказали конституционно-правовые исследования Л.И.Гадельшиной, М.Ю.Дитяковского, И.Х.Миннегулова,
В.С.Мокрого, М.В.Глигич-Золотаревой. Названные специалисты в своих
работах касались вопросов финансирования исполнения передаваемых полномочий.
Кроме того, автором были использованы результаты экономического анализа, эмпирический материал ученых-финансистов, в частности
С.А.Ананьевой, А.Г.Силуанова, работы которых отчасти обеспечили надлежащей доказательственной базой настоящее правовое исследование.
Цель настоящего диссертационного исследованиясостоит в решении важной научной проблемы - разработке теоретической концепции финансово-правового регулирования взаимной передачи полномочий субъектов публичной власти в Российской Федерации; создании и обосновании правовой модели коммуникаций участников процесса делегирования, позволяющей в условиях современного бюджетного федерализма выстроить оптимальный механизм сбалансирования их публичных интересов и обеспечения правовых гарантий соблюдения прав потребителей соответствующих публичных услуг.
Достижение поставленной цели предполагает разрешение комплекса взаимоувязанных задач:
1. раскрыть сущность самого понятия делегирования полномочий субъектов публичной власти, в том числе охарактеризовать его цели и задачи, нормативную основу, правовую форму, участников соответствующих отношений и правовые связи между ними;
2. выявить правовую природу управленческих отношений, складывающихся в процессе финансового обеспечения делегированных полномочий, раскрыть их понятие, основные элементы и содержание;
3. определить метод финансового обеспечения делегированных полномочий как финансово-правовую категорию, а также обобщить имевшие место в истории и использующиеся в настоящее время методы финансового обеспечения делегированных полномочий, предложить их научную систематизацию;
4. на основе ретроспективного анализа развития соответствующих отношений и в контексте таких конституционных основ российского государства как федерализм, разделение властей, недопустимость злоупотребления правом, разработать принципы правового регулирования общественных отношений по финансовому обеспечению делегированных полномочий;
5. установить комплекс взаимных прав и обязанностей участников финансовых правоотношений в области делегирования и предложить правовую модель их коммуникаций, направленную на достижение взаимного баланса интересов, в условиях современного бюджетного федерализма;
6. выделить и охарактеризовать стадии юридического процесса финансового обеспечения делегированных полномочий, внести системные предложения по объединению данных стадий в единый слаженный правовой механизм на основе разработанных правовых принципов финансового обеспечения делегированных мандатов;
7. выявить правовые факторы, влияющие на размер финансового обеспечения делегированных полномочий и выработать правовые барьеры, препятствующие их неполному финансированию (нефинансированию);
8. охарактеризовать субвенции как финансово-правовую основу исполнения делегированных полномочий, в том числе предложить доктринальное определение субвенций, выделить их основные признаки, дать оценку текущему состоянию законодательства в этой области;
9. разработать классификацию субвенций, определить ее значение в правовом регулировании рассматриваемых финансовых отношений, дать подробную характеристику отдельным видам субвенций;
10. определить роль дополнительных методов обеспечения расходных полномочий субъектов публичной власти, возникающих при исполнении делегированных полномочий, выявить достоинства и недостатки таких методов;
11. дать научную оценку внебюджетному финансированию переданных полномочий в концепции правового регулирования финансовых отношений в области делегирования;
12. разработать предложения по совершенствованию юридической регламентации общественных отношений, возникающих в процессе организации и функционирования правового института делегирования, с учетом основных положений разработанной автором концепции.
Объектомисследованияявляются финансовые отношения,
возникающие в процессе взаимного делегирования полномочий субъектов публичной власти, в том числе в области определения порядка финансового обеспечения передаваемых публичных мандатов, расчета необходимых финансовых ресурсов, расходования соответствующих денежных средств, финансовой отчетности, осуществления финансового контроля и т.д. Существование таких отношений объясняется федеративным устройством нашего государства, целостностью и одновременно относительной
самостоятельностью бюджетов публично-правовых образований и связей между ними, объединенных в бюджетную систему Российской Федерации.
Предметисследованиясоставляют финансово-правовые,
конституционно-правовые и иные нормы, регламентирующие общественные отношения по финансовому обеспечению делегированных полномочий, доктринальные подходы и концепции, содержащиеся в научной литературе, а также статистические исследования, судебная и правоприменительная практика по исследуемой теме.
Исследование проведено на основеследующих общенаучных и правовых методов научного познания: анализ, синтез, моделирование, аналогия, метод классификации, системно-структурный и диалектический, логический, формально-юридический, сравнительно-правовой. Указанные методы составляют методологическую основу диссертации. Так, автор использовал формально-юридический метод при разработке основных
доктринальных определений, сравнительно-правовой - для уяснения сущности понятия субвенций, исторический - при анализе имевших место в истории методов финансового обеспечения делегированных полномочий, метод моделирования использовался при разработке модели осуществления финансового контроля в области финансового обеспечения делегированных полномочий, модели коммуникаций участников делегирования.
Теоретической основой исследованияявляются труды отечественных и зарубежных ученых в сфере финансового и конституционного права, теории государства и права, теории финансов.
Методологические начала настоящее исследование берет из общей теории права, излагаемой в работах С.С.Алексеева, А.Б.Венгерова, В.В.Лазарева, В.Н.Кудрявцева, Д.А.Керимова, О.Э.Лейста, А.В.Малько, Н.И.Матузова, В.С.Нерсесянца, В.В.Сорокина, В.А.Четвернина, В.Н.Хропанюка и многих других.
Концепции и подходы представителей науки конституционного, административного, муниципального права, в частности А.Б.Агапова, Г.В.Атаманчука, Д.Н.Бахраха, С.Н.Братуся, Г.А.Гаджиева, М.В.Глигич-Золотаревой, А.Г.Игудина, О.Е.Кутафина, А.Б.Новикова, Ю.А.Тихомирова, В.Е.Чиркина и других способствовали пониманию автором изучаемых общественных и правовых явлений.
Следует подчеркнуть, что работа была бы невозможной без учета достижений финансово-правовой науки. Непосредственной научной основой настоящего исследования стали труды известных российских и зарубежных ученых в области финансового права, среди которых Э. Н. Берендтс, О.В.Болтинова, Н.С.Бондарь, Е.А.Бочкарева, Е.Л.Васянина, А.В.Винницкий, Е.Ю.Грачева, А.В.Ильин, А.Н.Козырин, Д.Л. Комягин, Ю.А.Крохина, И.И.Кучеров, О.А.Ногина, Н.В.Омелехина, А.Г.Пауль, С.Г.Пепеляев,
И.В.Рукавишникова, Н.А.Саттарова, В.А.Сивицкий, М.В.Карасева,
В.М.Устинов, М.Ю.Федорова, А.И.Худяков, В.Е.Чиркин, Б.Н.Чичерин, Н.А.Шевелева, С.О.Шохин, В.А.Яговкина, А.А.Ялбулганов и многие другие.
Среди вышеназванных, особое влияние на автора оказали теоретические изыскания Ю.А.Крохиной по вопросам бюджетного федерализма,
Е.А.Ровинского, Е.Д.Соколовой, С.В.Запольского о финансовой деятельности государства, М.И.Пискотина о понятии бюджета, Н.А.Шевелевой о бюджетной системе, межбюджетных отношениях, М.В.Карасевой о финансовом правоотношении, Е.А.Бочкаревой о сбалансированности бюджетной системы, А.В. Ильина о расходах бюджета, Р.Е.Артюхина об отчетности публично-правовых образований, Е.Ю.Грачевой, А.А.Ялбулганова о финансовом контроле.
Нормативную основу исследованиясоставили Конституция Российской Федерации, нормативные правовые акты в сфере конституционного, финансового, гражданского права. Особый акцент автором сделан на изучение регионального и местного бюджетного законодательства, в т. ч. ежегодных законов (решений) о бюджете.
Эмпирической основой исследованияявляются материалы судебной практики; документы Счетной палаты Российской Федерации (акты проверок и заключения), ныне упраздненной Федеральной службы финансово-бюджетного надзора; разъяснения и письма финансовых органов; аналитические и статистические материалы государственных органов исполнительной власти Российской Федерации. Некоторые статистические данные, используемые в диссертации, собраны и обобщены непосредственно автором.
Особое значение для правильного понимания финансово-правовых явлений имела для диссертанта его практическая деятельность в должности сначала специалиста, а затем начальника юридического отдела Министерства финансов Калининградской области в период с 2001 по 2009 годы. Здесь же автором был начат сбор и обработка эмпирического материала для будущего исследования.
Научная