Галатир Віталій Вікторович. Формування та функціонування місцевих органів державної влади в Правобережній Україні у період Гетьманату П. Скоропадського

Краткое описание

Галатир Віталій Вікторович. Формування та функціонування місцевих органів державної влади в Правобережній Україні у період Гетьманату П. Скоропадського.- Дис. канд. іст. наук: 07.00.01, Черкас. нац. ун-т ім. Богдана Хмельницького. - Черкаси, 2014.- 249 с.

Міністерство освіти і науки України
Кам’янець-Подільський національний університет імені Івана Огієнка
Кафедра історії України

На правах рукопису

Галатир Віталій Вікторович

УДК 94 (477.4) «1918»: 352.07 (043.3)

ФОРМУВАННЯ ТА ФУНКЦІОНУВАННЯ МІСЦЕВИХ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ В ПРАВОБЕРЕЖНІЙ УКРАЇНІ У ПЕРІОД ГЕТЬМАНАТУ П. СКОРОПАДСЬКОГО

07.00.01 – історія України

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата історичних наук

Науковий керівник:
Лозовий Віталій Станіславович
доктор історичних наук, професор

Кам’янець-Подільський – 2013 р.
ЗМІСТ
ПЕРЕЛІК УМОВНИХ СКОРОЧЕНЬ…………………………………...………….3
ВСТУП……………………………………………………….………………...……..4
РОЗДІЛ 1. ІСТОРІОГРАФІЧНИЙ ОГЛЯД, АНАЛІЗ ДЖЕРЕЛЬНОЇ БАЗИ, МЕТОДИ ТА ПРИНЦИПИ ДОСЛІДЖЕННЯ
1.1. Історіографія теми………………….…………………………………….9
1.2. Джерельна база дослідження ………………………….…………...……31
1.3. Основні методи та принципи дослідження …………………….............42
Висновок до 1 розділу………………………………………………………...48
РОЗДІЛ 2. СУСПІЛЬНО-ПОЛІТИЧНЕ СТАНОВИЩЕ НА МІСЦЯХ ТА ФОРМУВАННЯ ОРГАНІВ ВЛАДИ ГЕТЬМАНСЬКОЇ ДЕРЖАВИ
2.1. Передумови формування та становлення губернських органів влади………………………………………………………………………….49
2.2. Становлення повітових, волосних і сільських органів влади…...….67
2.3. Матеріальне забезпечення місцевих адміністрацій……………….....85
2.4. Відносини державних органів влади та самоврядувань……….………94
Висновок до 2 розділу…………………………………………………….…114
РОЗДІЛ 3. ДІЯЛЬНІСТЬ МІСЦЕВИХ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ ГЕТЬМАНАТУ В СУСПІЛЬНО-ПОЛІТИЧНІЙ СФЕРІ
3.1. Відносини місцевих владних структур з іноземним командуванням та діяльність німецьких і австрійських військ в краї……………..…………..115
3.2. Дії місцевих органів державної влади з подолання розрухи в сільському господарстві, забезпечення населення продовольством та припинення спекуляції...………………………………………………….…127
3.3. Заходи місцевих адміністрацій зі стабілізації суспільно-політичної ситуації………………………………………………………………………..143
Висновок до 3 розділу………………………………………….……………171
ВИСНОВКИ……………………………………………………………………….172
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ ТА ЛІТЕРАТУРИ……………………179
ДОДАТКИ…………………………………………………………………………244
ПЕРЕЛІК УМОВНИХ СКОРОЧЕНЬ

ВСЗ – Всеукраїнська спілка земств
ВУПР – Вища українська продовольча рада
ДХБ – Державне хлібне бюро
МВС – міністерство внутрішніх справ
МПС – міністерство продовольчих справ
СЗВ – Союз земельних власників
УНС – Український національний союз
ЦДАВО України – Центральний державний архів вищих органів влади та управління України
ЦДАГО України – Центральний державний архів громадських об'єднань України
ЦДІАК України – Центральний державний історичний архів України у
м. Києві

ВСТУП

Актуальність теми. Формуючи сучасну державну систему в Україні, необхідно звернути особливу увагу на взаємини влади та суспільства. Ставлення до влади різних верств населення в контексті державного будівництва має важливе значення для існування самої системи влади, її легітимації та стабільності.
Здійснення виваженої регіональної політики не можливе без урахування особливостей регіонів та їх історичних традицій. У першу чергу це стосується одного із стратегічних регіонів України – Правобережжя.
З розвитком України в добу незалежності з’явилась необхідність поглибленого вивчення історії українського державотворення в революційний період 1917 – 1921 рр. Значну увагу дослідників у цьому контексті привертає Українська Держава гетьмана П. Скоропадського. Останнім часом, коли точиться багато дискусій щодо реформування органів влади на місцях у сучасних умовах, питання становлення владних інституцій на Правобережжі в період Гетьманату є досить актуальним. Незважаючи на різницю майже в століття, багато недоліків та проблем носять той самий характер у сучасну добу. Таким чином, вдосконалення структури та діяльності місцевих органів державної влади зумовлює інтерес до вивчення минулого досвіду у цій сфері.
Проблема становлення системи органів місцевої державної влади в Правобережній Україні у квітні-грудні 1918 р. досі не знайшла комплексного висвітлення у вітчизняній історіографії. Існуючі напрацювання носять або загальний або фрагментарний характер.
Загалом поставлена проблема дисертаційного дослідження є актуальною як у контексті відтворення минулого українського народу, так і з огляду на майбутні перспективи вітчизняного державотворення. Дослідження процесу формування та функціонування місцевих органів влади на Правобережжі за часів Гетьманату дасть можливість всебічно відтворити тогочасні державотворчі процеси, а також допомогти осмисленню сучасних проблем та сприяти їх подоланню і недопущенню в майбутньому.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тему дисертації виконано відповідно до науково-дослідної теми кафедри історії України Кам’янець-Подільського національного університету імені Івана Огієнка «Проблеми історії суспільних змін і трансформацій в Україні від найдавніших часів до сьогодення» (номер державної реєстрації 01104004634).
Об’єктом дослідження є місцеві органи влади у контексті державотворчих процесів в Україні 1917 – 1921 рр.
Предметом дослідження є формування та функціонування місцевих органів державної влади на Правобережжі у квітні-грудні 1918 р.
Хронологічні межі дослідження охоплюють 29 квітня – 14 грудня 1918 р. Вибір нижньої хронологічної межі зумовлено проголошенням Української Держави П. Скоропадського, верхньої – зреченням П. Скоропадським влади. Водночас, для повноти викладу матеріалу, в окремих моментах автор виходить за окреслені хронологічні межі.
Територіальні межі дослідження. Опрацьовані автором матеріали стосуються трьох губерній Правобережної України у 1918 р. – Київської, Подільської, Волинської – та прикордонних повітів правобережних губерній, що мали приєднатися до Української Держави.
Мета роботи полягає в тому, щоб на основі аналізу історичних джерел, наукового доробку попередників, з позицій сучасної методології дослідити формування і функціонування системи місцевих органів державної влади на Правобережжі за доби Української Держави П. Скоропадського.
Досягнення поставленої мети передбачає вирішення таких наукових завдань:
• проаналізувати ступінь наукової розробки теми в історичній літературі, дослідити джерельну базу дослідження, обґрунтувати методи і принципи дослідження;
• розкрити передумови та процес формування на Правобережжі губернських органів влади Гетьманату П. Скоропадського;
• охарактеризувати становлення, функції та кадровий склад повітових старост, формування волосних і сільських органів влади в краї;
• з’ясувати фінансове та матеріальне забезпечення місцевих адміністрацій на Правобережжі за гетьманської доби;
• реконструювати взаємини між ланками державних органів влади та самоврядними структурами в регіоні;
• з’ясувати вплив командування німецькими і австрійськими військами на становище в краї та функціонування місцевих адміністрацій;
• розкрити особливості діяльності місцевих органів влади Української Держави з подолання розрухи в сільському господарстві та забезпеченні населення продовольством, припинення спекуляції;
• висвітлити діяльність місцевих органів державної влади зі стабілізації суспільно-політичного становища.
Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що:
• з’ясовано якісний склад кадрів, штатна структура управлінь старост та органів міського і земського самоврядування, матеріальне становище місцевих органів влади;
• простежено формування волосних і сільських органів влади, з’ясовано, що реформування органів волосного управління полягало у поступальному процесі відсторонення волосних земств та їх заміни волосними радами;
• відтворено кроки гетьманської влади щодо становлення адміністративних органів у прикордонних повітах правобережних губерній, що мали приєднатися до Української Держави;
• висвітлено заходи з подолання розрухи в сільському господарстві, налагодження діяльності цукрової галузі, боротьби зі спекуляцією.
Набули подальшого розвитку проблеми:
• відтворення процесів ревізії місцевого самоврядування на Правобережжі;
• з’ясування взаємин державних адміністрацій Правобережжя між собою та з командуванням іноземного збройного контингенту, який перебував на території регіону;
• висвітлення заходів владних структур зі стабілізації суспільно-політичної ситуації.
Практичне значення дисертації полягає у тому, що її фактологічний матеріал, основні положення та результати значно розширюють сучасні знання з історії Гетьманату П. Скоропадського. Результати дослідження можна залучати для написання узагальнювальних праць із історії Української Держави 1918 рр., регіональної історії, робіт з історичного краєзнавства. Ними можна послугуватися під час підготовки лекцій та практичних завдань з історії України, історії держави і права України, теорії та історії державного управління.
Апробація результатів дисертації. Основні положення роботи обговорено на засіданнях кафедри історії України Кам’янець-Подільського національного університету імені Івана Огієнка. Загальну концепцію дослідження відображено у доповідях та повідомленнях автора на IV Міжнародній науково-практичній конференції «Кам’янець-Подільський у контексті українсько-європейських зв’язків» (Кам’янець-Подільський, 2012 р.), VIII Mezinarodni vedecko-prakticka konference «Vedecky prumysl evropskeho kontinentu» (Прага, 2012 р.), Всеукраїнській науково-теоретичній конференції «Українська Держава Павла Скоропадського: державотворчі замисли та історичні наслідки» (Хмельницький, 2008 р.), Всеукраїнській науково-практичній конференції «День Соборності України й уроки української національної революції (1917-1920 рр.): сучасний аспект» (Хмельницький, 2010 р.), Всеукраїнській науково-краєзнавчій конференції «Хмельниччина в контексті історії України» (Хмельницький, 2012 р.), Всеукраїнській науково-краєзнавчій конференції «Деражнянщина: минуле і сучасне» (Деражня, 2013 р.), науково-практичній конференції «Дунаєвеччина в контексті історії України» (Дунаївці 2013 р.), радіопередачі «Персона біля мікрофона» ХОДТРК «Поділля Центр» (Хмельницький, 2013 р.).
Публікації. Основні положення дисертації викладено у 17 публікаціях, 6 із яких – у наукових фахових виданнях. Загальний обсяг публікацій становить 7, 49 др. арк.
Обсяг та структура дисертації зумовлені метою, завданнями та характером дослідження. Вона складається зі списку умовних скорочень, вступу, трьох розділів, десяти підрозділів, висновків до розділів, загальних висновків, списку використаних джерел та літератури (604 позиції), додатків. Загальний обсяг дисертації становить 250 сторінок.

Список литературы

ВИСНОВКИ

1. Аналіз напрацювань попередників із досліджуваної теми показав, що формування та функціонування місцевих органів влади на Правобережжі у період Гетьманату П. Скоропадського ще не були предметом окремого комплексного дослідження і потребують подальшої наукової розробки на основі залучення нових джерел, відповідно до визначеної нами теми, мети і завдань. Зарубіжна україністика поділяється на прибічників (державницька школа) та противників (народницька школа) державного управління Гетьманату. Зображення процесу становлення органів влади відбувалось відповідно приналежності до тих чи інших політичних напрямів. Радянські дослідники висвітлювали цей історичний процес згідно комуністичної доктрини. Лише незначна частина наукових праць новітнього періоду, присвячених добі Гетьманату висвітлює певні аспекти формування органів влади. Таким чином, вони цілісно не зображають проблему становлення та функціонування місцевих адміністрацій на Правобережжі. Залучена нами до дисертації джерельна база є репрезентативною, достовірною й дозволяє повноцінно дослідити обрану тему. При висвітленні даної теми ми залучили понад сотню архівних документів, 61 архівну справу, більше 40 публікацій в періодичній пресі досліджуваного періоду, які досі не були введені до наукового обігу. Автор під час наукового дослідження послугувався фундаментальними, загальнонауковими, спеціальними історичними та міждисциплінарними методами й принципам історичного пізнання, вони допомогли комплексно розкрити досліджувану тему.
2. З’ясовано, що місцеві адміністрації Правобережжя від попередників успадкували розладнану систему інститутів місцевої влади, відсутність ресурсів для здійснення повноважень, недосконалість нормативної бази. Лише з часом, уряд спромігся сформувати чіткішу владну вертикаль стосовно попередньої адміністративної структури, базовану на дореволюційній моделі функціонування владних інституцій. Характерною рисою процесу становлення місцевої влади було поступове збільшення повноважень старост на відміну від їх попередників. Місцеві адміністрації здебільшого формувалися з представників Союзу земельних власників. Загалом кадрова проблема розв’язувалася протягом усього періоду становлення інституту старост. Губернські старости Правобережжя приступали до виконання своїх обов’язків в різний час. Вони переважно констатували розладнаний, малофункціональний адміністративний апарат, інколи оптимістично прикрашали картину, приховуючи нестачу службовців в управліннях, ротацію кадрів.
3. Документально доведено, що доволі проблематично відбувалось становлення повітових старост та їх управлінь в Правобережній Україні. Кандидати на посади призначались нашвидкоруч, вони в процесі діяльності мали довести свою відповідність. Відтак значну частину старост звільнили уже в перші місяці із посад, дехто відмовився від виконання обов’язків. Плинність кадрів, невідповідність кількісного складу управлінь супроводжувала процес формування місцевих органів влади на Правобережжі весь період існування Гетьманату. Між працівниками виникали суперечки, мали місце самовільні залишення посад. Представники влади в повітах були погано поінформовані про суть роботи, не знали порядку звернень до вищих інстанцій влади, зловживали становищем, втручалися в справи непідлеглих їм інституцій. На посади частково призначалися «свої люди», за хабарі та по-домовленості. Виявлено, що місцева влада на прикордонних територіях Правобережної України так і не була остаточно сформована. Труднощі були пов’язані з невизначеністю належності окремих повітів Українській Державі. Призначені старости не були допущені до виконання своїх безпосередніх обов’язків. На з’їздах губернські та повітові старости Правобережжя намагалися розв’язати проблеми, які постали перед адміністративною владою на місцях. На зібраннях вони ухвалювали створити міцну адміністративну організацію з широкими штатами, проте плани не були втілені в життя. Волосні та сільські адміністрації регіону уряд розглядав передусім як репрезентантів державної влади. Місцева адміністрація намагалася контролювати селянські органи влади шляхом їх переобрання. Однак переформатувати і створити дієвий адміністративний апарат на селі, який би впроваджував у життя розпорядження вищих владних структур, не вдалось.
4. З’ясовано, що негативним фактором, який впливав на становлення місцевих адміністрацій краю, було їх матеріальне становище і фінансове забезпечення. Зарплати у значної частини службовців були нижчі прожиткового рівня, різниця в окладах із комісарами Центральної Ради була незначна, в країні зростала дорожнеча на продукти першої необхідності, насувалася інфляція. Відмова населення від сплати податків зумовила брак коштів у бюджетах самоврядувань Правобережної України. Відповідно наслідком стали важкі фінансові умови, мала матеріальна винагорода службовцям. Управи звертались до уряду за коштами, проте самі кошти на місця часто не надходили.
5. На основі численних джерел показано, що самоврядування Правобережної України в добу Гетьманату опинились у досить скрутних умовах. Складними були стосунки з губернськими та повітовими органами влади. Специфікою процесу становлення самоврядувань у період Української Держави був той фактор, що міські думи та земські зібрання були обрані в 1917 р., і на той час стали нерозривною ланкою влади з комісаріатами, проте в 1918 р. з приходом нових інституцій місцевої влади – органи самоврядування викликали в них підозру. Земства і міські думи правобережних губерній зайняли ворожу позицію до гетьманського уряду. Це перетворилось у конфлікт між ними і місцевою адміністрацією. Зрозумівши, що самоврядування не стануть опорою влади, уряд вирішив переформатувати їх склад за допомогою утворених ревізійних комісій, які через політичну вмотивованість вдавались до зловживань. Однак на Правобережжі траплялися випадки економічних порушень і самих самоврядувань, недоцільність використаних коштів, недотримання трудової дисципліни окремих службовців. У регіоні звільнили понад половину управ і замінили їх відповідними дореволюційними фахівцями, заарештували частину земців, декого вислали за межі України. На селі гетьманський уряд не зміг запровадити єдиної моделі органів самоврядування. Кожний повітовий староста діяв на власний розсуд. У підсумку законодавство ліквідувало земські установи волосного рівня, припинялась діяльність земських зборів (хоча логічно це мало б відбутись уже після проведення виборів). Показано, що остаточно очистити самоврядування від «соціалістичного елементу» влада вирішила шляхом виборів, за якими встановлювалася жорстка куріальна система та майновий ценз, зменшувалася кількість гласних.
6. Встановлено, що негативним фактором процесу формування місцевих органів державної влади Правобережжя була присутність іноземних військ. Підтверджено, що напруженими були стосунки старост з німецькою та австрійською військовою владою. Фактично владу в губерніях контролювали іноземні представники, за якими стояла військова сила. Старости повідомляли з місць, що австрійські збройні формування сприяли дезорганізації влади. Військова іноземна влада поводила себе як окупанти, займаючи для свого штабу найкращі приміщення в губерніях, примусово виселяючи інші установи. Зусиллями австрійців та німців проводились арешти, висилання за межі України. Іноземне командування контролювало основні галузі життєдіяльності суспільства, накладало великі контрибуції, проводило обстріли населених пунктів. Однак наприкінці гетьманування П. Скоропадського іноземні частини почали політично «розкладатися», залишати майно, продавати повстанцям зброю, тікати та в найпотрібніший момент відмовлятися допомагати органам влади в стабілізації ситуації. У Ольгополі австрійські війська приєдналися до лав повстанців. Загалом іноземні збройні формування реально впливали на місцеву владу Правобережжя і задавали свої «правила гри».
7. З’ясовано, що старости Правобережної України повідомляли з місць про «катастрофічне становище» повітів, насування голоду. До цього призводила розруха в сільському господарстві та реквізиційна політика німецького командування, вивіз значної кількості продовольства за кордон. Існувала невизначеність у заготівлі хліба новоутвореними інституціями – ДХБ (це право надавалось лише їм), простежувалося зловживання хлібних агентів. Подільський губернський староста взагалі поклав обов’язки із забезпечення хлібом на продовольчі управи. Для належного забезпечення роботи цукрової галузі місцеві органи влади вдавалися до незначного підвищення оплати праці, примусового залучення населення до збору урожаю, збільшення тривалості робочого дня. Така політика спричинила опір владі. Труднощі з продовольством призвели до спекуляції. Боротьба місцевих органів влади з нею була пасивною, часто «заінтересовані» чиновники самі підтримували спекуляцію. Старости створювали спеціальні комісії по боротьбі зі спекуляцією, накладали великі штрафи та сувору відповідальність, проте ці заходи не дали результату. Забезпечення хлібом повітів Правобережжя у останні місяці існування Української Держави залишалось проблематичним, старости скаржились до вищих адміністративних органів про важке становище, наближення масштабного голоду. Підсумком проведених заходів зі стабілізації продовольчої ситуації були невдалі спроби місцевих органів державної влади забезпечити постачання хлібом окремі повіти і населені пункти. Жорсткі реквізиції хліба іноземними військами, процвітаюча спекуляція звели нанівець усі намагання старост нормалізувати становище.
8. Визначено, що складною була суспільна ситуація на момент утворення Української Держави, протести та невдоволення населення виливалися у мітинги та демонстрації. Найбільш напруженою була ситуація на селі. Її загострювали непопулярні аграрні заходи влади, надання прерогативи землевласникам. Старости закликали населення до згуртування та єдності, докладали усіх зусиль для відновлення порядку. Селянські виступи систематично виникаючи в різних місцях Подільської, Волинської та Київської губерній, призводили до значних людських жертв. В подальшому вони поширились і на Лівобережжя. Місцеві органи влади для стабілізації суспільної ситуації на Правобережжі, у оголошеннях та розпорядженнях до населення розміщених у пресі закликали селян повернути розграбоване майно землевласникам, припинити знищення природних багатств, посівів, здати зброю. Без втручання каральних іноземних загонів зрушити проблему з місця не вдавалося. Їх дії супроводжувались значними зловживаннями. Місцева влада проводила обшуки, роззброювала населення, особливо прикордонної смуги, німецькі війська встановлювали жорсткі контрибуції. Не злагоджені дії губернських старост Правобережжя щодо наведення порядку мали негативні наслідки. Проти влади виступила значна частина опозиційних партій, що об’єдналась в Український національний союз. Саме для того, щоб не допустити розгортання опозиційного руху, першим заходом місцевих органів державної влади була заборона зібрань, з’їздів, конференцій, проте провладний Союз земельних власників проводив свої з’їзди упродовж квітня-грудня 1918 р. Для контролю за політичною ситуацією на місцях була створена так звана «політична поліція» – інформаційні відділи при Державній варті, встановлений таємний нагляд за організаціями та політично активними особами. Проводилися арешти політичних «активістів», передусім прихильників лівих партій та течій, вилучалась та знищувалась політична література, ліквідовувались ліві організації, союзи, зібрання. Кількість арештованих на Правобережжі до кінця 1918 р. зросла більше ніж удвічі. Ситуація змінювалася динамічно. Через 4-5 місяців місцева влада констатувала часткове поліпшення ситуації, проте через пасивність німецьких та австрійських військ стабільність була втрачена. Повітові старости часто зловживали контрибуціями, суми за однакові порушення встановлювалися різні, кошти зберігалися на власних рахунках старост. Страйкарів у містах часто арештовували, звільняли з роботи, обшукували тощо. Старостами у містах вводився «комендантський час» та військове становище. У середині листопада становище місцевих органів влади Правобережної України суттєво похитнулося. Не маючи широкої підтримки населення, гетьман П. Скоропадський не зміг забезпечити існування Української Держави.
9. Підтверджено, що порівняно із попередньою місцевою адміністрацією Центральної Ради структура старост на Правобережжі у квітні-грудні 1918 р. була організована чіткіше. Загалом результати їх діяльності дають підстави стверджувати, що повноцінного становлення органів адміністративної влади на місцях у правобережних губерніях так і не відбулося. Уряд не розв’язав нагальних проблем, які заважали діяльності старост, не забезпечив належне фінансування адміністративних органів, не створив ефективні правоохоронні структури, які б їм допомагали. Вирішення окремих питань залежало від іноземної військової сили, яка не завжди погоджувалася допомогти. Таким чином, старости не перетворилися на центри сильної виконавчої влади в регіоні, відтак один із найважливіших елементів державного механізму виявився недостатньо функціональним для стабілізації суспільно-політичної ситуації.