Формирование системы местного самоуправления на Европейском Севере РФ в 1990-е годы (на материалах Архангельской и Вологодской областей) : Формування системи місцевого самоврядування на Європейському Півночі РФ в 1990-і роки (на матеріалах Архангельської і Вологодської областей)

ПОСЛЕДНИЕ НОВОСТИ

Бесплатное скачивание авторефератов
СКИДКА НА ДОСТАВКУ РАБОТ!
ВНИМАНИЕ АКЦИЯ! ДОСТАВКА ОТДЕЛЬНЫХ РАЗДЕЛОВ ДИССЕРТАЦИЙ!
Авторские отчисления 70%
Снижение цен на доставку работ 2002-2008 годов

 

ПОСЛЕДНИЕ ОТЗЫВЫ

Порядочные люди. Приятно работать. Хороший сайт.
Спасибо Сергей! Файлы получил. Отличная работа!!! Все быстро как всегда. Мне нравиться с Вами работать!!! Скоро снова буду обращаться.
Отличный сервис mydisser.com. Тут работают честные люди, быстро отвечают, и в случае ошибки, как это случилось со мной, возвращают деньги. В общем все четко и предельно просто. Если еще буду заказывать работы, то только на mydisser.com.
Мне рекомендовали этот сайт, теперь я также советую этот ресурс! Заказывала работу из каталога сайта, доставка осуществилась действительно оперативно, кроме того, ночью, менее чем через час после оплаты! Благодарю за честный профессионализм!
Здравствуйте! Благодарю за качественную и оперативную работу! Особенно поразило, что доставка работ из каталога сайта осуществляется даже в выходные дни. Рекомендую этот ресурс!



  • Название:
  • Формирование системы местного самоуправления на Европейском Севере РФ в 1990-е годы (на материалах Архангельской и Вологодской областей)
  • Альтернативное название:
  • Формування системи місцевого самоврядування на Європейському Півночі РФ в 1990-і роки (на матеріалах Архангельської і Вологодської областей)
  • Кол-во страниц:
  • 338
  • ВУЗ:
  • Вологодский государственный педагогический университет
  • Год защиты:
  • 2004
  • Краткое описание:
  • СОДЕРЖАНИЕ
    ВВЕДЕНИЕ
    ....................................................................................................
    .............. 3


    Глава I. ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ ЗАРОЖДЕНИЯ И СТАНОВЛЕНИЯ СОВРЕМЕННОЙ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО
    САМОУПРАВЛЕНИЯ ................... 47

    1.1. Попытки реформирования местных Советов (апрель 1990 г. –

    сентябрь 1993 г.)
    ....................................................................................................
    47

    1.2. «Президентская реформа» и конституционная модель местного самоуправления (октябрь 1993 г. –
    август 1995 г.) ............................................ 89

    1.3. Переход к реализации конституционных принципов местного самоуправления (сентябрь 1995 г. –
    декабрь 1996 г.) ...................................... 113

    Глава II. РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ 1990-х
    гг............................................................................ 147

    2.1. Совершенствование правовой базы деятельности органов местного
    самоуправления......................................................................................
    .............. 147

    2.2. Развитие организационных основ местного самоуправления ......... 161

    2.3. Проблемы формирования финансово-экономической основы местного самоуправления
    ................................................................................... 210

    ЗАКЛЮЧЕНИЕ
    ....................................................................................................
    ... 243


    ПРИМЕЧАНИЯ
    ....................................................................................................
    ... 257


    ИСТОЧНИКИ И ЛИТЕРАТУРА ............................................................................
    289
    ПРИЛОЖЕНИЯ
    ....................................................................................................
    .. 320

    3



    ВВЕДЕНИЕ

    Актуальность темы исследования обусловлена прежде всего тем, что ак- тивное и должным образом
    организованное самоуправленческое начало в со- временном мире выступает в качестве одной из основ
    демократического обще- ства. Наличие местного самоуправления подразумевает, что в стране наряду с
    интересами государства и личности признаются и гарантируются местные (му- ниципальные) интересы,
    связанные с решением вопросов обеспечения жизне- деятельности населения. При этом муниципальные
    интересы рассматриваются не как подчиненные государственным, а как равноправные им.
    Демократического правового государства не может быть без местной сис- темы самоуправления, без
    осуществления принципа разделения властей. Имен- но на местном уровне народ может осуществлять свое
    право на управление го- сударственными и общественными делами наиболее полно и непосредственно. В
    обществе, в котором местная власть наделена полномочиями, ликвидируется отчуждение народа от
    власти. Власть становится доступнее, понятнее, ближе каждому гражданину и в силу этого эффективнее.
    Это предполагает развитие муниципальной демократии, создание условий для самостоятельного решения
    вопросов местного значения людьми, проживающими на определенной терри- тории. Только тогда, когда
    население сможет повлиять на условия жизни в сво- ем доме, в своем микрорайоне, в своем городе, оно
    сможет повлиять и на поло- жение дел в стране в целом.
    На путь демократизации становится все большее число стран. Право граж- дан на участие в решении
    вопросов местного самоуправления признано всеми государствами – членами Европейского Совета,
    принявшего 15 октября 1985 г. Европейскую хартию местного самоуправления. Не осталась в стороне от
    дви- жения по пути демократизации и Россия. 1990-е гг. оказались для нее сложны- ми и
    неоднозначными. В этот период российское общество пережило немало серьезных социально-политических
    и экономических потрясений. Упразднение старого механизма управления и отставание темпов создания
    новой системы

    4


    управления от стремительно происходивших общественных изменений вызвали напряженность во всех
    социальных структурах. В связи с этим в 1990-е гг. большую значимость приобрела проблема
    реформирования местной власти. Она и сегодня остается одной из актуальнейших для России, о чем
    свидетельст- вует принятие в 2003 г. нового Федерального закона «Об общих принципах ор- ганизации
    местного самоуправления в Российской Федерации»1.
    Казалось бы, рано подводить окончательные итоги и выносить категориче-

    ские суждения об исторических процессах 1990-х гг. Российское общество и сегодня продолжает
    меняться, в нем происходят сложные и противоречивые процессы, обусловленные глобальными реформами
    во всех сферах обществен- ной жизни, в том числе в сфере управления. Вместе с тем уже сейчас
    общество нуждается в обобщении накопленного за минувшее десятилетие опыта (как по- зитивного, так и
    негативного), чтобы, учитывая уроки совсем недавнего, но все- таки уже ушедшего времени, двигаться
    дальше по пути развития демократии, по пути дальнейшего развития самоуправления как основы
    демократического общественного развития – одного из важнейших способов участия граждан в делах
    государства. Но серьезные обобщения на общероссийском уровне воз- можны лишь на основе тщательного
    изучения и анализа опыта строительства местного самоуправления в отдельно взятых муниципальных
    образованиях, об- ластях и регионах. Без этого все рассуждения о становлении и развитии местно- го
    самоуправления в России будут бесплодным теоретизированием. В связи с этим диссертант и обратился к
    исследованию конкретно-исторического мате- риала, а именно к проблеме формирования системы местного
    самоуправления на Европейском Севере РФ на материалах Архангельской и Вологодской об- ластей в
    1990-е гг.
    Понятие «самоуправление» возникло в XVII в. в Англии. В середине XIX в. оно было заимствовано
    правоведами Германии, а в 1860-е гг. вошло в обиход в России2. Смысл, который вкладывался в это
    понятие, не был однозначным в различные эпохи в разных странах. В связи с этим не существует
    какой-то еди-

    5


    ной «для всех времен и народов» дефиниции понятия местного самоуправле- ния. Официально принятая в
    какой-либо стране в определенное время дефини- ция обусловлена избранной государством теорией (или
    совокупностью теорий) данного института публичной власти, на основе которой в свою очередь фор-
    мируется модель (концепция, система) местного самоуправления.

    Теоретические представления о том, каким должно быть местное само- управление, как в отечественной,
    так и в зарубежной исторической и юридиче- ской науках многообразны. В отечественной науке XIX –
    начала XX в. сущест- вовало несколько теорий местного самоуправления3. К числу наиболее распро-
    страненных обычно причисляют теории «свободной общины», общественно- хозяйственную,
    государственную, юридическую, политическую. Сторонники этих теорий расходились между собой прежде
    всего в трактовке вопросов о степени независимости местного самоуправления от государственной
    власти и направленности его деятельности (на решение местных вопросов, выполнение государственных
    функций или сочетание того и другого). Известный историк и юрист А.Д. Градовский (1841–1889) писал:
    «Как только в науке зайдет речь о
    теории местного управления, тотчас ученые и публицисты разделяются на са- мые противоположные
    партии: … защитников правительственной централиза- ции, с одной, и защитников самоуправления, с
    другой стороны»4. Это высказы- вание актуально и сегодня, когда принято выделять две основные
    модели по- строения взаимоотношений органов местной власти и государства: англосак- сонскую и
    европейскую континентальную.
    Англосаксонская модель подразумевает, что местное самоуправление об- ладает автономией и
    отказывается от выполнения государственных функций. Применительно к этой модели местное
    самоуправление можно определить сле- дующим образом: «Местное самоуправление – это местная
    публичная власть, реализуемая в рамках закона на территории соответствующего муниципального
    образования путем управления, осуществляемого жителями муниципального образования непосредственно,
    а также формируемыми ими органами местного самоуправления и должностными лицами местного
    самоуправления без вмеша-

    6



    тельства центральных органов власти на основе реальной материально-

    финансовой базы в целях решения задач местного значения»5.

    Европейская континентальная модель местного самоуправления основана на признании того, что
    компетенция органов местного самоуправления регули- руется государством, а органы местного
    самоуправления являются органами государственного управления. Такой подход подразумевает следующую
    дефи- ницию местного самоуправления: «Местное самоуправление – это установлен- ная государством в
    законах местная публичная власть, реализуемая в рамках закона на территории соответствующего
    муниципального образования путем управления, осуществляемого жителями муниципального образования,
    органа- ми и должностными лицами местного самоуправления на основе материально- финансовой базы, в
    целях решения задач местного значения и выполнения зна-
    чительной части государственных дел с учетом интересов населения»6.

    В Европейской хартии местного самоуправления «под местным само- управлением понимается право и
    реальная способность органов местного само- управления регламентировать значительную часть
    публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах
    местного населения» (п. 1 ст. 3)7. Хартия оказала существенное влияние на выработку концепции
    местного самоуправления в России, основные принципы которой отражены в Конституции РФ и Федеральном
    законе «Об общих принципах ор- ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г.
    Соглас- но последнему, местное самоуправление в РФ – это «признаваемая и гаранти- руемая
    Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою от- ветственность деятельность
    населения по решению непосредственно или через
    органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из инте-

    ресов населения, его исторических и иных местных традиций»8.

    Традиции исследования истории местного самоуправления в России закла- дывались известными
    историками и социологами конца XIX – начала XX вв.: представителем государственной школы,
    правоведом, профессором И.И. Дитя- тиным (1847–1892)9; доктором экономических наук, профессором
    Б.Б. Веселов-

    7



    ским (1880–1954)10; крупнейшим представителем либерального направления в российской исторической
    науке, академиком В.О. Ключевским (1841–1911)11; академиком М.М. Богословским (1867–1929)12;
    академиком С.Ф. Платоновым (1860–1933)13; главой государственной юридической школы в России профес-
    сором В.И. Сергеевичем (1832–1910)14; академиком, ректором Московского университета, крупнейшим
    представителем государственной школы С.М. Со- ловьевым (1820–1879)15; известным историком и
    общественным деятелем, про- фессором Московского университета А.А. Кизеветтером (1866–1933)16;
    эконо- мистом, земским деятелем, князем А.И. Васильчиковым (1818–1881)17 и др. Многие труды
    этих исследователей и сегодня не утратили научного значения.
    В начале ХХ в. появилось немало политически окрашенных работ о мест- ном самоуправлении, написанных
    политиками и историками различных убеж- дений18. Их появление, с точки зрения автора диссертации,
    подтверждает не только историческую, но и практическую значимость проблемы местного са-
    моуправления. Количество и концептуальное разнообразие литературы по ис- тории развития
    самоуправления в России свидетельствует о том, что на протя- жении уже более чем столетия эта тема
    весьма актуальна, и она, несомненно, заслуживает специального изучения.
    В работах дореволюционных исследователей особое внимание уделялось рассмотрению деятельности
    земства. В связи с 50-летним юбилеем земства в России, отмечавшемся в 1914 г., вышел целый ряд
    обобщающих трудов, по- священных его истории19. В основном это были труды представителей либе-
    рально-буржуазной школы, которые видели в российском земстве воплощение идей либерального
    конституционализма, считали, что оно выражает общена- циональные интересы, и являлись его
    апологетами. Помимо изучения истории российского земства в целом, исследовалась история земства и
    его учреждений в отдельных регионах страны, в том числе на Европейском Севере России20.
    К истории земства, в значении местного самоуправления, некоторые ис- следователи относили не только
    историю пореформенного земства XIX в., но и всю историю земства в целом, не учитывая многозначности
    этого понятия, из-

    8



    менения его содержания в различные исторические эпохи. В работах о местном управлении, написанных
    до 1860-х гг., под выборными («излюбленными») людьми XVI–XVII вв. понимались «мирские» (или
    «земские») власти. Их дея- тельность определялась как «выборная служба», «земское управление», а не
    как местное самоуправление21. На путь модернизации понятия «земство» в начале XX в. одним из первых
    встал историк М.М. Богословский. Он применил к об- щине XVI–XVII вв. понятия «земство» и «земское
    самоуправление» в том зна- чении, какое они получили лишь после земской реформы 1864 г., не делая
    раз- личия между «миром» на языке XVII века и «земством» на языке второй поло- вины XIX – начала XX
    в.22 Вопреки этому многие исследователи подчеркивали неоднозначность понятия «земство» на различных
    этапах российской истории. Князь А.И. Васильчиков писал, что во второй половине XIX в. земство
    относи- лось «к тому же самому организму внутреннего управления местных властей и учреждений»,
    который в других государствах определялся понятием само- управление. При этом он подчеркивал, что
    происхождение и основное значение слова «земство» восходит к «неразрывной связи народа с землей». В
    этом смысле земство выражает «совокупность интересов тех местных жителей, ко- торые держат землю и
    доходами от нее обеспечивают исправное отбывание по- винностей и уплату податей»23. С.М. Соловьев
    употреблял слово «земский» в значении «оседлый». Он писал: «Борьба земских людей, государства с
    козаче- ством есть относительно природных форм борьба лесной стороны с полем, сте- пью, что
    особенно выразилось в Смутное время и в последующие козацкие движения, когда Россия делилась по
    духу, характеру народонаселения, на се- верную, земскую, и на южную украйну со степями, козацкую.
    Степь условли- вала постоянно эту бродячую, разгульную козацкую жизнь с первобытными формами, лес
    более ограничивал, определял, более усаживал человека, делал его земским, оседлым, установившимся в
    противоположность козаку, вольно- му, гулящему»24. В.О. Ключевский в качестве одной из особенностей
    землевла- дения в Новгородской республике отмечал наличие крестьян-собственников, которые
    назывались «земцами» или «своеземцами». По определению

    9



    В.О. Ключевского, «земцы» – «…это вообще мелкие землевладельцы с не- большими хозяйствами. Но
    землевладение земцев отличалось некоторыми своеобразными чертами. Они редко владели землей в
    одиночку. Чаще всего своеземцы сидят гнездами, землевладельческими товариществами, связанными
    родством и договором»25.
    В России после установления советской власти в основу принятой на госу-

    дарственном уровне советской теории местного «самоуправления» легла мар- ксистско-ленинская
    концепция, интерпретированная в том виде, в котором она устраивала находившихся у власти.
    Каковы же были взгляды В.И. Ленина на местное самоуправление? Он от- стаивал программу Ф. Энгельса:
    «полное самоуправление… в уезде и общине через чиновников, избираемых всеобщим избирательным
    правом» и отмену
    «всех местных и провинциальных властей, назначаемых государством». Ленин выступал за «наибольшую
    местную, областную и пр. свободу, известную в ис- тории» и призывал обратиться к опыту Франции
    1792–1798 гг., Америки, Анг- лии и Канады26. В его произведениях есть много высказываний в
    демократиче- ском духе, например: «По какому праву смеет демократ отступать от теорией доказанного
    и опытом демократических реформ подтвержденного принципа: "никаких назначаемых сверху для местного
    населения властей"?!»27 В начале строительства нового государства Ленин запрещал «всякое
    шаблонизирование и установление единообразия сверху»; резко критиковал советских бюрократов,
    засевших в центральных учреждениях и душащих местную инициативу28. От- рицая бюрократический
    (государственный) централизм, Ленин противопостав- лял ему централизм демократический, который,
    согласно марксистско- ленинской теории, должен снять противоречие между централизацией и демо-
    кратизацией в государственно-политическом устройстве общества. На деле это- го не произошло.
    Выступая против бюрократической централизации, Ленин одновременно поддерживал идею диктатуры
    пролетариата (на практике став- шей диктатурой партийного аппарата, т. е. диктатурой партийной
    бюрократии). После революции местная самостоятельность для Ленина – это самостоятель-

    10



    ность победившего пролетариата. Но, как известно, самостоятельности проле- тариата тоже не
    получилось… И.В. Сталиным был создан мощный аппарат со- ветско-партийной бюрократической
    номенклатуры, всецело подконтрольный центру, и от «демократического централизма» фактически остался
    лишь цен- трализм. Во второй половине 1920-х гг. Сталин даже публично заявлял, что
    «массы хотят, чтобы ими руководили, и массы ищут твердого руководства»29.

    Ведущим официальным теоретиком «советского самоуправления» стал жесткий государственник-централист
    Л.М. Каганович, который в 1920 г. давал такие указания «советскому строителю»: «Отпадают и должны
    отпасть все рас- суждения о контакте и параллельном существовании автономных органов вла- сти в
    губернии помимо исполкома, за исключением особых представительств из центра. Все объединяется и
    должно объединяться под единым колпаком гу- бисполкома. Таков закон Октябрьской революции.
    Губисполком является не просто канцелярией, а он является руководящим всеобъемлющим и вездесу- щим
    органом высшей власти, объединяющим все от больших до малых сторон жизни губернии… Отделы… будучи
    подчинены исполкому, вместе с тем под- чиняются директивам центральных учреждений, то есть
    устанавливается прин- цип двойной подчиненности. Это наиболее жизненная форма, устраняющая… всякую
    возможность самостийности, обеспечивающая государственную, а не
    местническую линию»30. В 1923 г. в книге «Местное советское самоуправление.

    Строительство советской власти на местах» он рассматривает Советы как «со- ставную часть всего
    государственного аппарата» и сводит строительство мест- ного самоуправления к укреплению «советской
    власти на местах». По его вы- ражению, «государственная власть вся в целом стала самоуправлением, а
    мест- ное самоуправление стало государственной властью». Каганович противопос- тавляет Советы
    прежнему земскому и городскому самоуправлению и открыто говорит о недемократичности Советов как о
    том, к чему необходимо стремить- ся, осуществляя строительство советской власти на местах: «НЭП
    вызвал у на- ших врагов некоторые надежды, если не на уничтожение Советского государ- ства, то на
    его демократическую эволюцию, и, в частности, на эволюцию Сове-

    11



    тов в сторону старых земских и городских самоуправлений. Но… Советы и впредь останутся органами
    пролетарской диктатуры»31.
    Выражать какую-либо оригинальную, отличную от официально провоз- глашенной, точку зрения на
    проблему самоуправления в советские времена стало небезопасным. В связи с этим большинство авторов
    старалось придержи- ваться официальной позиции. Например, Е. Сорин (один из таких авторов) в начале
    1930-х гг. утверждал, что в советском государстве «не может быть про- тивопоставления местных
    органов власти центральным и наоборот», «нет и са- мой проблемы местного самоуправления», а
    «местные органы, выполняя руко- водящие указания… вышестоящих органов, осуществляют тем самым общие
    интересы пролетарской диктатуры»32.

    Видный государственный и общественный деятель, классик отечественно- го муниципализма, член
    комиссии по местному самоуправлению IV Государст- венной думы, профессор Л.А. Велихов (основавший в
    1908 г. журналы «Город- ское дело» и «Земское дело») был одним из тех немногих, кто не относился к
    числу апологетов советского строя. В 1928 г. в фундаментальном труде по му- ниципальной науке
    «Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства»
    он позволил себе поставить под сомнение существование местного самоуправления в СССР. Велихов
    показал, что горсовет на практике является лишь «совещательным органом при уездном и губернском
    исполкоме»; критиковал централистскую политику в области фи-
    нансирования градоустройства33. В этой книге он теоретически обосновал

    принцип самостоятельности местного самоуправления в пределах своей компе- тенции и необходимость
    его обеспечения собственными ресурсами (что являет- ся актуальным и для сегодняшнего дня). Так при
    советской власти Велихов продолжил борьбу с централизмом, начатую в дореволюционное время. Еще в
    1914 г. он утверждал, что органы местного самоуправления «всего лучше могут вести дело, они знают
    местные нужды, они стоят близко к жизни», и обращался к царской бюрократии с призывом: «Оставьте им
    простор, и они, регулируя общественным мнением, успешнее разрешат все задачи. И да не вмешивается в

    12



    их дела государство, даже с благой целью… Принцип невмешательства прежде всего»34. В 1938 г.
    Велихов был арестован НКВД. По выражению С. Шевердина, «главная "контрреволюционная"
    деятельность Велихова… – его враждебный бюрократическому сталинскому централизму муниципализм»35.
    К оценке деятельности земства советские исследователи подходили с уз- коклассовых позиций, видели в
    ней в первую очередь выражение интересов буржуазии. Примером может служить следующее высказывание
    Г.А. Гераси- менко: «Проведение земской реформы в жизнь отражало борьбу нового, бур- жуазного,
    начала со старым феодальным порядком… Учреждение местного са- моуправления являлось отражением
    процесса обновления общества и приспо- собления его к капиталистическим отношениям. Само
    существование земских учреждений, их продуктивность и влияние отражали степень развития буржу-
    азных отношений, силу проявления капиталистического уклада, уровень разви-
    тия буржуазных отношений в различных районах страны»36. Такая точка зрения

    восходит к позиции В.И. Ленина, который видел в российском земстве «гото- вую организацию всей
    русской буржуазии»37. Им же земству был вынесен сле- дующий «приговор»: «Земство с самого начала
    было осуждено на то, чтобы быть пятым колесом в телеге русского государственного управления,
    колесом, допускаемым бюрократией лишь постольку, поскольку ее всевластие не нару- шалось, а роль
    депутатов от населения ограничивалась голой практикой, про- стым техническим исполнением круга
    задач, очерченных все тем же чиновни- чеством»38. Оценка, данная Лениным земству, не могла не
    повлиять на взгляды представителей советской исторической науки. Впоследствии в работах совет- ских
    исследователей, как правило, преувеличивалась слабость земства и его за- висимость от
    государственного аппарата, а достижения, напротив, предпочита- лось замалчивать или явно
    преуменьшать.
    Отдельные аспекты и периоды деятельности земства в России рассматри- вались в специальных работах
    Л.Г. Захаровой, Н.М. Пирумовой, В.В. Гармизы, П.А. Зайончковского, М.С. Симоновой и др.39 Внимание
    акцентировалось пре- жде всего на роли земства в политической жизни общества (главным образом в

    13



    предреволюционные и революционные годы), особенно на его соперничестве с Советами в период
    двоевластия40. В целом земству в советской исторической науке уделялось явно недостаточно внимания.
    В качестве обобщающего труда можно назвать уже упоминавшуюся монографию Г.А. Герасименко «Земское
    самоуправление в России»41.
    Помимо земств, советские ученые исследовали организацию власти на местах в более ранние периоды
    истории дореволюционной России42. Процесс развития северорусской общины рассматривался в работах
    вологодских исто- риков, например, П.А. Колесникова43. Однако особое внимание все-таки уделя- лось
    истории Советов, которые формально были провозглашены демократиче- скими органами власти на местах,
    а фактически являлись низшими ячейками государственного аппарата и контролировались
    коммунистической партией. Процессу их прихода к власти – «триумфальному шествию» по стране – посвя-
    щено особенно много публикаций44. Установившаяся «советская модель само- управления»
    характеризовалась в советской историографии как «действительно демократическая». Работы о Советах
    носили апологетический характер45.
    В связи с начавшейся перестройкой и провозглашением курса на демокра- тизацию общества во второй
    половине 1980-х гг. возрастает интерес к само- управленческому началу в Советах народных депутатов,
    и издается много тру- дов, посвященных этой проблематике46. В это время рядом отечественных ис-
    следователей предпринимаются ранее невозможные попытки более пристально, критически взглянуть на
    деятельность органов социалистического «народовла- стия», поднимается вопрос о модернизации их
    деятельности (хотя и в рамках прежней системы)47. Но и во времена начавшейся «перестройки» в
    работах многих авторов можно было прочитать высказывания, аналогичные следующе- му: «Еще в апреле
    1917 г. в речи к солдатам на митинге в Измайловском полку В.И. Ленин заявил: "…народ, объединенный
    Советами, – вот кто должен управлять государством". Это положение, выдвинутое Владимиром Ильичем,
    стало после победы Октября осуществляться на практике. Началась решитель- ная борьба за утверждение
    подлинного народовластия в масштабе всей стра-

    14



    ны… В центре этой борьбы за демократию и социализм находилась ленинская партия большевиков… Во
    главе партии стоял Владимир Ильич Ленин. Его тео- ретическая мысль, его нравственный пример, плоды
    его титанической деятель- ности не пропали даром. Они и сегодня с нами, ибо наша перестройка все
    глубже, основательнее утверждает в жизни партии и страны революционный ленинский дух, дух Великого
    Октября, закрепившего за человеком труда ре- альные права и свободы, установившего власть Советов –
    самим народом най- денную демократическую форму справедливой государственности»48.
    В 1990-е гг. оценка сущности и роли Советов в СССР в работах многих ав-

    торов претерпевает принципиальные изменения. Даются, к примеру, следую- щие характеристики
    советского «самоуправления»: «В советское время, в усло- виях господства "общенародной
    собственности", когда интересы собственника были представлены в одном юридическом лице –
    государстве, необходимости в организации местного самоуправления не было. При господстве
    государствен- ной собственности система экономических отношений была однотипна и не требовала
    регулирования этих отношений на низшем уровне – муниципального образования (городского, сельского
    поселения, нескольких поселений, объеди- ненных общей территорией, части одного поселения).
    Основные полномочия по социально-экономическому развитию территории и решению вопросов ме- стного
    значения осуществлялись РК и ОК КПСС, а органы местного само- управления, особенно в сельских
    округах и поселениях, фактически оказались бесправными. В основу построения органов управления был
    положен принцип подчинения нижестоящих органов местного самоуправления вышестоящим ор-
    ганам государственной власти»49.

    В постсоветское время, в связи с происходившими в стране радикальными политическими переменами,
    общественный и научный интерес к истории мест- ного управления и самоуправления существенно вырос,
    и появилось множество публикаций по этой проблематике. К ним относятся исследования, посвящен- ные
    истории местного управления и самоуправления как во всероссийских50, так и в региональных
    масштабах (в том числе на Европейском Севере)51.

    15



    Стремление обосновать возможность развития местного самоуправления в со- временной России порой
    приводило к тому, что время его появления неправо- мерно удревнялось. При таком подходе практически
    все выборные лица и структуры автоматически относились к самоуправленческой сфере. Наряду с
    общественными учреждениями, созданными земской и городской реформами
    1860–1870-х гг., под местным самоуправлением в России предлагалось пони- мать также и земские
    учреждения, созданные в ходе преобразований в местном управлении середины XVI в., и институты,
    созданные в ходе городской рефор- мы 1699 г.
    Некоторые современные историки предлагают видеть исторические корни пореформенного земства в эпохе
    Ивана Грозного, полагаясь, видимо, на про- стое созвучие некоторых терминов из истории XVI в.
    («земство», «земщина»,
    «земская изба», «земская реформа»), наполняя их более поздним, принципи- ально иным содержанием,
    тем самым явно модернизируя историю институтов местного управления XVI в. и связывая их с реформами
    1550-х гг., превратив- шими общинные институты в местные государственные учреждения52. Как бы- ло
    показано выше, подобные воззрения не являются новыми для отечественной науки. Их критика
    традиционно сводится к тому, что понятие «земство» в раз- личные эпохи русской истории имело разные
    значения53. Нельзя не согласиться со следующим высказыванием современного исследователя доктора
    историче- ских наук Л.Ф. Писарьковой: «Учитывая, что абсолютное большинство жите- лей русской земли
    составляли земские люди (такого преобладания сельского населения не знала ни одна европейская
    страна), понятие земский получило значение местный (пока города и деревни имели одну и ту же
    структуру управ- ления) или сельский. Именно поэтому общественные учреждения, созданные в
    1860-е гг. на территории сельской местности, в отличие от городских, получили название земские или
    земство, избранные в их состав члены стали земцами, а реформа 1864 г. – Земской. С этого времени
    слово земский было неразрывно связано с понятием самоуправление. Эта связь оказалась настолько
    прочной, что заслонила все другие значения этого слова и заставила многих исследовате-

    16



    лей искать начала самоуправления в истории Московского государства»54.

    Чрезмерно раннее датирование времени появления местного самоуправле- ния в России основано на
    недопонимании авторами сути этого понятия. Дейст- вительно, на всем протяжении отечественной
    истории прослеживаются такие существенные признаки самоуправления, как выборность местных органов
    вла- сти и та или иная степень их самостоятельности в решении местных вопросов. При этом степень и
    формы участия населения в этом процессе в различные пе- риоды и на различных территориях
    значительно варьировались. На Европей- ском Севере России (во многом благодаря его окраинному
    положению) сфор- мировались и долгое время сохранялись черты своеобразия, нашедшие, к при- меру,
    воплощение в общинных традициях черносошного крестьянства. Кресть- янская община Русского Севера,
    основанная на традициях взаимопомощи и со- лидарности, на протяжении веков являлась ярким,
    самобытным примером со-
    словной самоорганизации55. В то же время местную выборную власть в боль-

    шинстве ее исторических российских форм следует признать скорее обязанно- стью, чем правом.
    Выборные лица находились под жестким контролем госу- дарства, отвечали перед ним за исполнение
    возложенных обязанностей своим имуществом и даже жизнью. Решение выборными органами местных
    хозяйст- венных вопросов хотя и подразумевалось, но являлось лишь дополнением к их основной
    (фискальной, судебной, полицейской) деятельности. Выборная служ- ба и самоуправление, как
    справедливо отмечает Л.Ф. Писарькова, – «это далеко не равнозначные понятия. Потребовались
    столетия, чтобы выборная служба, являвшаяся характерной чертой не только "административного быта",
    но и всей жизни народа, превратилась в институт самоуправления, в котором перепле- лись и русские
    традиции, и достижения европейского законодательства. "Уни- версальное" применение термина
    самоуправление не помогает, а мешает про- следить эволюцию выборной службы в разные периоды
    существования русско-
    го государства»56.

    Современный отечественный исследователь Б.Н. Миронов выделил ряд признаков, присущих органам
    самоуправления. По его мнению, такой орган яв-

    17



    ляется представителем местного общества, проводником его особых интересов и стремлений; обладает
    самостоятельностью и инициативой в выборе способов осуществления возложенных на него государством
    задач; обладает правами юридического лица (имеет собственность, берет обязательства, вступает с
    госу- дарством в юридические отношения); выполняет государственные задачи; кон- тролируется
    общественным мнением; самостоятельно принимает постановле- ния, которые могут отменяться и
    корректироваться государственными органа- ми; его члены избираются местным обществом57. Л.Ф.
    Писарькова считает воз- можным ограничиться «тремя основными условиями, которым должно от- вечать
    учреждение самоуправления: 1) избираться местными жителями (из их числа) для решения местных дел;
    2) обладать собственной финансовой базой и
    самостоятельностью, необходимой для выполнения возложенных на него задач;

    3) находиться под контролем администрации и избравшего его общества»58.

    Такой подход позволяет говорить о появлении местного самоуправления в подлинном смысле в России (в
    том числе в Вологодской губернии) в ходе Зем- ской и Городской реформ 1860-х–1870-х гг. В это время
    местная выборная служба превратилась в институт самоуправления, сочетающий русские тради- ции и
    достижения европейского права. Временное правительство, пришедшее к власти в результате Февральской
    революции 1917 г., начало реформу местного самоуправления. В ряде регионов, в том числе в
    Архангельской губернии, са- моуправление вводилось впервые. Все выборные органы формировались на
    ос- нове всеобщего избирательного права. Устранялись ограничения самостоятель- ности местного
    самоуправления. Начала создаваться достаточная для его дея- тельности финансово-экономическая
    основа. Однако после Октябрьской рево- люции местное самоуправление в России утратило свои
    завоевания в силу формирования системы Советов, предполагающих признание всех органов вла- сти
    сверху донизу государственными. Поступательное движение в направлении развития самоуправления в
    России было прервано. В связи с этим, как считает большинство исследователей, преемственности между
    старой (дореволюцион- ной) и новой (возникшей в 1990-е гг.) системами самоуправления не прослежи-

    18



    вается59.

    В 1990-е гг. появляется множество публикаций, в которых обобщается опыт, анализируется состояние и
    оцениваются перспективы развития местного самоуправления в современной России60. Многие сборники
    научных статей, ма- териалов конференций, монографии историков, политологов, правоведов, эко-
    номистов и социологов, объединенные этой проблематикой, увидели свет в се- рии «Библиотека
    муниципального служащего» (с 2000 г. – «Библиотека мест- ного самоуправления»), которая была
    основана в 1998 г. Эта серия выходит в рамках программы «Местное самоуправление» Московского
    общественного научного фонда (далее – МОНФ) при поддержке института «Открытое общест- во». Она
    насчитывает более 40 выпусков.
    Особо следует выделить работы начальника департамента местного само- управления Министерства по
    делам Федерации и национальностей РФ А.Н. Широкова61. В них рассматриваются различные
    модели территориальной организации местного самоуправления и управления муниципальными образо-
    ваниями. Автор анализирует современное состояние, проблемы и перспективы развития правовой базы и
    финансово-экономической основы местного само- управления, поднимает вопросы его кадрового,
    методического и информацион- ного обеспечения, останавливается на проблемах взаимодействия органов
    госу- дарственной власти и местного самоуправления. Особое внимание он уделяет исследованию
    механизмов реализации государственной политики в области местного самоуправления. А.Н. Широков
    рассматривает местное самоуправле- ние и как субъект власти, и как субъект хозяйственной
    деятельности62.
    На фоне новейшей политической истории России разнообразные общетео-

    ретические и политологические аспекты становления местного самоуправления рассматриваются в работах
    таких исследователей, как С. Алексеев, А.С. Бар- сенков, В.К. Борисов, К.С. Гаджиев, Б. Пугачев,
    В.В. Согрин и др.63 Ими про- слеживается зависимость разви
  • Список литературы:
  • ЗАКЛЮЧЕНИЕ
    Обобщение результатов проведенного исследования представляется целе-
    сообразным начать с выделения основных исторических этапов формирования
    системы местного самоуправления на Европейском Севере РФ в 1990-е гг. (см.
    приложение 1). При разработке периодизации истории развития местного само-
    управления автором настоящего диссертационного исследования учитывались
    темпы реформирования, политический и социально-экономический фон этого
    процесса, конкретно-исторические условия формирования основных структур-
    ных составляющих системы местного самоуправления в исследуемом регионе,
    а также становление правовой базы местного самоуправления на уровне РФ,
    без которой были бы невозможны кардинальные преобразования на местах.
    Проведенный анализ исторического материала позволяет считать право-
    мерной следующую периодизацию процесса формирования современной сис-
    темы местного самоуправления в Архангельской и Вологодской областях:
    I этап – апрель 1990 – сентябрь 1993 г.;
    II этап – октябрь 1993 – декабрь 1996 г.;
    III этап – с января 1997 г. по настоящее время.
    На протяжении первого этапа шел процесс зарождения системы местного
    самоуправления. Характерной его чертой является то, что реформирование ме-
    стной власти проходило в рамках советской системы. Оно было направлено на
    превращение местных Советов из органов государственной власти на местах в
    органы местного самоуправления. Этот этап начинается с принятия Закона
    СССР об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства, кото-
    рый заложил правовую основу преобразований в этой области, провозгласив
    местные Советы основным звеном в системе местного самоуправления. Однако
    по Конституции РСФСР местные Советы продолжали входить в систему орга-
    нов государственной власти. На выведение их из этой системы и утверждение
    как самостоятельной ветви публичной власти были направлены дополнения и
    изменения, внесенные в Конституцию в мае 1991 г. и апреле 1992 г., а также За-
    244
    кон РСФСР о местном самоуправлении, вступивший в силу в августе 1991 г.
    В период до сентября 1993 г. наблюдалось параллельное развитие двух
    тенденций. С одной стороны, закладывались основы системы местного само-
    управления. Шел процесс выведения местных Советов из системы органов го-
    сударственной власти, их структура приводилась в соответствие с изменяю-
    щимся законодательством и запросами практики. Во второй половине 1991 г. в
    представительных органах местных Советов исследуемого региона были созда-
    ны действенные малые Советы. В г. Архангельске из части депутатов городско-
    го и районных Советов был образован единый представительный орган – го-
    родское Собрание народных депутатов. Исполнительными органами местных
    Советов стали местные администрации. Тем самым в Вологодской и Архан-
    гельской областях закладывались организационные основы для реформирова-
    ния всей системы управления на местах. С другой стороны, в это же время про-
    явилась тенденция последовательного встраивания местных администраций в
    жесткую вертикаль исполнительной власти, которая получила дальнейшее раз-
    витие на следующем этапе. В обобщенном виде содержание первого этапа мо-
    жет быть сведено к незавершенной попытке реализации в рамках советской
    системы идеи местного самоуправления в ее современном понимании (в каче-
    стве местной публичной власти, обладающей в установленных для нее преде-
    лах достаточной самостоятельностью).
    С момента прекращения деятельности Советов в октябре 1993 г. начинает-
    ся второй этап, на протяжении которого идет становление современной систе-
    мы местного самоуправления на новой общественно-политической основе.
    Этот этап начинается с осуществления так называемой «президентской рефор-
    мы» (фактического возврата к местному государственному управлению), в ре-
    зультате которой исполнительная власть временно оттесняет на второй план
    власть представительную. В новой Конституции РФ были закреплены принци-
    пы местного самоуправления, которые вступали в противоречие с существо-
    вавшей на тот момент в стране жесткой властной вертикалью. На уровне иссле-
    дуемого региона на втором этапе создаются необходимые условия для вопло-
    245
    щения в жизнь принятой на федеральном уровне современной модели местного
    самоуправления. Несмотря на противоречивые политические процессы, проис-
    ходившие в это время в обществе, формирование системы местного самоуправ-
    ления в Архангельской и Вологодской областях не было остановлено. В регио-
    нах разрабатывалась правовая база, необходимая для проведения выборов в ре-
    формируемые органы местного самоуправления. В марте 1994 г. начинается из-
    брание представительных органов местного самоуправления. На этом этапе в
    обоих регионах оказался востребован такой важный институт, как местный ре-
    ферендум; начался процесс принятия уставов муниципальных образований; в
    ряде городов активизировалось создание органов ТОС, получил широкое рас-
    пространение институт старост. Опережающими темпами формирование сис-
    темы местного самоуправления шло в Вологодской области. Законодательное
    собрание Вологодской области (единственное в РФ) разработало Закон «О ме-
    стном самоуправлении в Вологодской области» ранее появления соответст-
    вующего федерального закона.
    В Архангельской и Вологодской областях при определении размера му-
    ниципальных образований выбор был сделан в пользу территорий, соответст-
    вующих административно-территориальным районам и крупным городам обла-
    стного подчинения. Это было обусловлено конкретными социально-
    экономическими условиями, сложившимися к моменту принятия решения (ма-
    лочисленность населения районов, концентрация инфраструктуры в райцен-
    трах, экономическая слабость большинства поселений). Сформированная на
    этом этапе территориальная основа местного самоуправления без изменений
    сохранилась до наших дней (исключение единственное – в 1999 г. в Архангель-
    ской области образовано новое муниципальное образование «Новая Земля»).
    Со вступлением в силу в сентябре 1995 г. Федерального закона «Об общих
    принципах организации местного самоуправления в РФ» начался переход от
    «президентской» системы управления на местах к реализации конституцион-
    ных организационно-правовых принципов местного самоуправления. В новом
    законе был развит и конкретизирован закрепленный в Конституции принцип
    246
    самостоятельного решения местными сообществами вопросов местного значе-
    ния. В это время разрабатывались необходимые для реализации этого принципа
    на практике законы Архангельской и Вологодской областей, продолжали при-
    ниматься уставы муниципальных образований, избирались депутаты предста-
    вительных органов самоуправления муниципальных образований и главы мест-
    ного самоуправления.
    Конец 1996 г. является важнейшим рубежом – к этому времени на терри-
    тории исследуемых областей в целом сложилась современная система местного
    самоуправления. Это выразилось в том, что были в главных чертах сформиро-
    ваны следующие структурные составляющие этой системы: ее территориаль-
    ная, правовая и организационная основы. В декабре 1996 г. в Архангельской и
    Вологодской областях завершился процесс избрания представительных органов
    и должностных лиц местного самоуправления, а вместе с ним и «организаци-
    онный» этап в истории становления современной системы местного самоуправ-
    ления. К этому времени истекли полномочия назначенных глав местных адми-
    нистраций (глав местного самоуправления) и был завершен переход от «прези-
    дентской» системы местного государственного управления к реализации орга-
    низационно-правовых принципов, установленных Конституцией и Федераль-
    ным законом «Об общих принципах…». К числу этих принципов относятся
    следующие: местное самоуправление должно действовать в рамках закона, ис-
    ходя из интересов населения; для него является обязательным наличие выбор-
    ных органов; местное самоуправление должно обладать собственной компетен-
    цией, в пределах которой оно самостоятельно и действует под свою ответст-
    венность; для реализации своих полномочий местное самоуправление должно
    быть обеспечено собственными ресурсами.
    С января 1997 г. наступил третий этап развития системы местного само-
    управления, продолжающийся и поныне. С этого времени система местного са-
    моуправления уже не претерпевала каких-либо кардинальных перемен. На этом
    этапе шло совершенствование правовых, развитие организационных и форми-
    рование финансово-экономических основ местного самоуправления. В связи с
    247
    этим в Вологодской и Архангельской областях он может быть охарактеризован
    как этап поступательного развития сложившейся системы местного самоуправ-
    ления. Совершенствование правовой основы местного самоуправления в это
    время было направлено в первую очередь на законодательное обеспечение
    формирования финансово-экономической базы местного самоуправления и
    функционирования муниципальных служб. В ходе апробации предусмотренных
    законодательством моделей управления в ряде муниципальных образований
    Архангельской и Вологодской областей шла их корректировка. Наибольшее
    распространение в обоих областях получила модель «сильный глава муници-
    пального образования – слабый представительный орган», при которой глава
    муниципального образования, избираемый всем населением, председательству-
    ет на заседаниях представительного органа и возглавляет местную администра-
    цию. Дальнейшее развитие получило территориальное общественное само-
    управление. В Архангельской области, например, появилась такая его новая
    форма, как сельская община.
    На протяжении 1990-х гг. формировались субъекты местного самоуправ-
    ления, менялся характер их взаимодействия (см. приложение 1). В начале ис-
    следуемого в диссертации периода местные Советы представляли местный
    уровень государственной власти. В связи с этим полноценных субъектов мест-
    ного самоуправления в это время не было. С мая 1991 г. органы местного само-
    управления начинают постепенно выводиться из системы органов государст-
    венной власти, провозглашается их самостоятельность, очерчивается сфера
    компетенции, предполагается формирование собственной финансово-
    экономической базы. В это время закладывается законодательная основа для
    становления субъектов местного самоуправления, к числу которых относятся
    население (граждане), государство, местные Советы народных депутатов, су-
    ществовавшие в то время территориально-административные единицы, органы
    ТОС, местные администрации и их главы. В Архангельской и Вологодской об-
    ластях администрации пришли на смену исполкомам осенью 1991 г. В ноябре
    1991 г. главами администраций Архангельской и Вологодской областей нача-
    248
    лось назначение глав местных администраций. В октябре 1993 г. была прекра-
    щена деятельность всех местных Советов народных депутатов. Их функции до
    избрания новых представительных органов и глав самоуправления были пере-
    даны соответствующим администрациям. В это время органы местного само-
    управления в лице местных администраций временно снова вошли в систему
    органов государственной власти. В марте 1994 г. в Архангельской и Вологод-
    ской областях начался процесс избрания представительных органов местного
    самоуправления, который продолжался до декабря 1996 г. Одновременно про-
    водилось правовое установление компетенции субъектов местного самоуправ-
    ления, способов и характера их взаимодействия в федеральном законодательст-
    ве, законодательстве субъектов РФ, в уставах и нормативно-правовых актах
    муниципальных образований. Во второй половине 1990-х гг. практическая дея-
    тельность по осуществлению местного самоуправления в Архангельской и Во-
    логодской областях дала толчок к дальнейшему развитию правового статуса
    субъектов местного самоуправления, разграничению компетенции органов ме-
    стного самоуправления и государственной власти, попыткам органов местного
    самоуправления добиться реального осуществления прав на создание необхо-
    димых условий (прежде всего материально-финансовой базы) для успешного
    решения задач местного значения.
    Проведенный анализ исторического материала позволяет выделить ряд об-
    щих черт, характерных для формирования системы местного самоуправления в
    Архангельской и Вологодской областях. Наиболее существенно то, что здесь на
    основе федерального законодательства, а также своевременно созданной в регио-
    нах законодательной базы в установленные на федеральном уровне сроки были
    сформированы территориальные и организационные основы системы местного
    самоуправления. Реализованные в этих областях варианты модели управления
    муниципальными органами и территориальной основы местного самоуправления
    являются наиболее распространенными в РФ. Формирование финансово-
    экономической базы местного самоуправления в рассматриваемых областях, как и
    в целом по РФ, на протяжении 1990-х гг. не было завершено.
    249
    В результате проведенного историко-сравнительного анализа были выяв-
    лены некоторые конкретно-исторические особенности формирования системы
    местного самоуправления в Архангельской и Вологодской областях. Выявлено
    систематическое отставание Архангельской области от Вологодской в темпах
    строительства местного самоуправления, особенно характерное для второго
    этапа становления системы. Темпы создания системы в Вологодской области
    опережали средние по РФ, а в Архангельской области в 1994–1996 гг. наблюда-
    лось систематическое запаздывание и даже затягивание этого процесса, приво-
    дившее к установлению практики правления исполнительной властью без участия
    представительной. Это запаздывание составляло от нескольких месяцев до двух
    лет, но находилось, как правило, в законодательно установленных пределах.
    Например, Закон Вологодской области «О местном самоуправлении в Вологод-
    ской области» был принят в сентябре 1994 г., а аналогичный закон Архангель-
    ской области – в декабре 1995 г. Другой пример: принятие уставов почти поло-
    вины муниципальных образований Вологодской области относится к началу
    1995 г., в Архангельской же области большинство уставов (за исключением ус-
    тава г. Северодвинска, принятого 16 июня 1996 г.) было принято в самом конце
    1996 г. В период после упразднения Советов в значительной части муници-
    пальных образований Вологодской области представительные органы были из-
    браны в марте 1995 г. (в Вологде и Череповце годом раньше – 20 марта 1994 г.),
    а в Архангельской области – лишь в декабре 1996 г.
    В связи с приведенными выше данными можно указать и на различия в
    частоте использования такого важного института местного самоуправления, как
    местный референдум. Эта форма непосредственной демократии гораздо чаще
    использовалась в Вологодской области, где референдумами было принято, на-
    пример, большинство уставов муниципальных образований, и один проект ус-
    тава (Сокольского муниципального района) на референдуме был отклонен. В
    Архангельской же области референдумами принято только 4 устава городов, и
    еще один референдум не состоялся по причине неявки избирателей. А референ-
    250
    дум по принятию устава г. Мирного срывался неоднократно по разным причи-
    нам и был успешно проведен лишь с седьмой попытки.
    В 1994–1995 гг. в Архангельской области в условиях запаздывания (а в
    ряде случаев и намеренного затягивания) формирования представительных ор-
    ганов местного самоуправления в ряде муниципальных образований фиксиро-
    валось создание вместо них при органах исполнительной власти суррогатных
    консультативных советов «общественного самоуправления». В г. Архангельске
    на рассмотрение такого совета был вынесен разработанный мэром устав города,
    утвержденный затем самим мэром без учета поправок. Незаконная разработка
    устава города мэром отмечена и в г. Северодвинске. В этих случаях можно го-
    ворить о присвоении важнейших функций отсутствующего местного предста-
    вительного органа исполнительной властью.
    Следует отметить, что в Вологодской области реализовано большее раз-
    нообразие моделей организации управления муниципальными образованиями,
    чем в Архангельской. Здесь отмечено и большее разнообразие названий пред-
    ставительных органов. Эти факты могут служить косвенными свидетельствами
    большей демократичности в управлении муниципальными образованиями,
    большей степени проявления местной инициативы при их создании.
    К особенностям Вологодской области следует отнести и большее, нежели
    в Архангельской, развитие органов ТОС в городах. Здесь они появились раньше
    и получили большее развитие. Это можно связать как с проявлениями идущей
    снизу потребности, так и с последовательной политикой по распространению
    имеющегося в этой сфере опыта (например, в г. Вологде).
    К концу рассматриваемого в диссертационном исследовании периода мно-
    гие проблемы местного самоуправления остались нерешенными.
    Нормативно-правовое регулирование вопросов организации и деятельно-
    сти местного самоуправления оставалось неполным и непоследовательным.
    Имели место факты несогласованности законодательства РФ, законов Архан-
    гельской и Вологодской областей и муниципальных нормативно-правовых ак-
    251
    тов о местном самоуправлении.
    Избранная в Архангельской и Вологодской областях модель формирова-
    ния и деятельности муниципальных образований не оригинальна и грешит мно-
    гими недостатками, без устранения которых в ходе саморазвития системы
    трудно представить будущее органов местного самоуправления.
    С развитием муниципальных образований оказался тесно связан вопрос
    административно-территориального устройства областей. Его несовершенство
    вызвано неравномерностью размещения производительных сил и заселения
    территории, достаточно слабой межрайонной интеграцией. При избранной тер-
    риториальной основе местного самоуправления (на уровне административных
    районов и крупных городов) сложилась «ступенчатая» структура: в одном
    крупном муниципальном образовании объединяется несколько административ-
    но-территориальных единиц – сельсоветов, поселков, малых городов, террито-
    риальных округов (г. Архангельск). В связи с этим возникли проблемы оформ-
    ления статуса единиц самоуправления низового уровня и создания условий для
    их эффективной деятельности. Нет нормативно-правовых актов, точно опреде-
    ляющих статус органа исполнительной власти на низовом уровне; отсутствие
    там представительных органов не дает возможности решать законодательным
    путем многие вопросы финансово-экономической и хозяйственной деятельно-
    сти. Советы старост, сходы и другие органы ТОС таким правом не наделены.
    Необходимо решить и проблему распределения полномочий и ресурсов между
    администрациями двух этих уровней. Целесообразно расширить имеющуюся в
    отдельных муниципальных образованиях практику децентрализации – переда-
    чи необходимых ресурсов органам самоуправления нижней ступени. Наиболее
    радикальный вариант решения проблемы – создание муниципальных образова-
    ний меньшего масштаба, что предусмотрено новым Федеральным законом «Об
    общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде-
    рации», принятым в 2003 г.694 В ходе реализации заложенного в этом законе по-
    селенческого принципа организации местного самоуправления в Вологодской
    области должно быть создано около 390 муниципальных образований.
    252
    Требует решения ряд проблем, связанных с организационной основой ме-
    стного самоуправления. В муниципальных образованиях Вологодской и Архан-
    гельской областей почти повсеместно можно констатировать концентрацию
    власти в одних руках – главы местного самоуправления. Подавляющее боль-
    шинство глав в исследуемом регионе избираются всенародно и председательст-
    вуют на заседаниях местного представительного органа. Представляется целе-
    сообразным распространение организационной модели, при которой на заседа-
    ниях представительного органа председательствует не глава самоуправления, а
    избранный из числа депутатов председатель.
    В исследуемом регионе, особенно в Архангельской области, в течение
    рассмотренного периода не были раскрыты полностью ресурсы ТОС. Автор
    диссертации считает необходимым увеличивать значение и роль ТОС в мест-
    ном самоуправлении, для чего необходимо усилить его поддержку со стороны
    органов местного самоуправления. Это относится как к уже существующим ор-
    ганам ТОС, так и к вновь формирующимся.
    Среди выявленных проблем необходимо назвать невысокую правовую и
    политическую культуру населения, складывавшуюся в условиях безраздельного
    доминирования государства во всех сферах жизни общества. В результате ока-
    зались утрачены навыки самоорганизации, распространена потребительская
    психология. Органам местного самоуправления необходимо усилить просвети-
    тельную и пропагандистскую работу, направленную на преодоление пассивно-
    сти, повышение гражданской активности населения. Еще одна проблема – де-
    фицит профессионально подготовленных кадров, обладающих достаточными
    знаниями и опытом в области муниципального управления.
    Наибольшее количество нерешенных вопросов осталось на пути форми-
    рования финансово-экономической основы местного самоуправления. Сло-
    жившаяся к концу 1990-х гг. структура местных бюджетов Вологодской и Ар-
    хангельской областей не отражает реальных потребностей финансируемой ими
    социальной сферы и других затрат, которые несут органы местного самоуправ-
    253
    ления при реализации собственных полномочий. В то же время нормы феде-
    рального и регионального законодательства не раз налагали дополнительные
    обязательства на муниципалитеты. Это приводит к углублению разрыва между
    объемом полномочий местного самоуправления и их финансовым обеспечени-
    ем, ведет к замораживанию долговых обязательств. С целью повышения фи-
    нансовой самостоятельности муниципальных образований налогово-
    бюджетную систему следует существенно реформировать. Расходы отдельных
    звеньев бюджетной системы должны быть четко разграничены на основе разде-
    ления функций между разными уровнями власти. Социальные стандарты сле-
    дует использовать в качестве основы для расчета бюджета муниципальных об-
    разований. Проводимая налоговая и бюджетная политика должна усилить заин-
    тересованность муниципальных образований в пополнении доходной базы. До-
    ходы между бюджетами различных уровней необходимо разграничивать, при-
    чем при максимальном зачислении в бюджеты муниципальных образований
    всех видов налогов с физических лиц, имущественного, земельного, с предпри-
    ятий малого бизнеса, муниципальных предприятий. Налоговые источники це-
    лесообразно закрепить на долговременной основе без права изъятия переходя-
    щих остатков по результатам работы за год. Нуждаются в совершенствовании
    земельные отношения и механизм реализации недвижимости. Целесообразно
    зачислять в местный бюджет 100 % дохода от реализации муниципальной соб-
    ственности. Муниципальным образованиям следует предать право распоряже-
    ния муниципальными землями при условии зачисления в местный бюджет
    арендной платы за их использование и 100 % земельного налога.
    Эффективное решение перечисленных проблем при наличии политической
    воли федеральных органов власти создаст необходимые условия для того, что-
    бы местное самоуправление превратилось в реально действующую власть, мак-
    симально приближенную к народу. Многие из насущных проблем развития ме-
    стного самоуправления, выделенные автором на региональном материале, ока-
    зались в числе тех, которые в конце 1990-х годов были признаны требующими
    254
    решения на государственном уровне695.
    Проблемы, с которыми столкнулись органы местного самоуправления в
    1990-е гг., разрешены далеко не полностью и сохраняют острую актуальность.
    Президент России В.В. Путин в выступлении на заседании Президиума Госу-
    дарственного совета РФ в феврале 2001 г. отметил: «Провозгласив фактически
    лозунг о приоритетном развитии местного самоуправления несколько лет на-
    зад, мы практически ничего не сделали, либо сделали очень мало для его реаль-
    ного воплощения в жизнь»696.
    В настоящее время в развитии местного самоуправления в России наступа-
    ет новый этап. Об этом свидетельствует содержание нового Федерального за-
    кона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий-
    ской Федерации», который создает правовую основу для масштабной реформы.
    Цели этой реформы – обеспечение политической и экономической самостоя-
    тельности муниципальных органов власти в решении местных вопросов, повы-
    шение их ответственности, усиление государственного контроля за законно-
    стью и соблюдением прав граждан. Предлагается унифицировать территори-
    альную организацию местного самоуправления, разграничить полномочия
    субъектов РФ и муниципалитетов, создать основы правового регулирования
    исполнения делегированных муниципалитетам государственных полномочий.
    Несомненными плюсами нового закона являются уточнение общей компе-
    тенции местного самоуправления; распределение компетенции по типам муни-
    ципальных образований, в зависимости от их возможностей с одновременным
    закреплением этих типов, что наконец-то позволит сформировать всю систему
    межбюджетных отношений; подразделение деятельности местного самоуправ-
    ления на регулятивную (осуществляемую главами и выборными органами) и
    управленческую (осуществляемую профессионалами-контрактниками); введе-
    ние требований к уровню подготовки должностных лиц самоуправления, обяза-
    тельности их конкурсного приема и аттестации; возможность на местах само-
    стоятельно определять размеры оплаты труда муниципальных служащих и ра-
    ботников муниципальных предприятий; обязательность публичных слушаний
    255
    по местным бюджетам и программам развития. Закрепляется связь между сум-
    мой налоговых платежей муниципалитета в бюджеты всех уровней с размером
    его доходной базы, чем стимулируется наращивание экономического потен-
    циала территории. Однако при этом до принятия поправок в Бюджетный и На-
    логовый кодексы РФ сохраняется неопределенность в формировании финансо-
    вой основы самоуправления, в то время как местное самоуправление должно
    стать властью, которая на деле будет способна обеспечить поддержку экономи-
    ческих и политических инициатив широких слоев населения. Этим же законом
    предусматривается увеличение вмешательства государства в местные дела (оп-
    ределение его органами территории осуществления местного самоуправления,
    структуры органов местного самоуправления, порядка их формирования и т.п.),
    в чем проявляется тенденция к огосударствлению местного самоуправления.
    Впрочем, проанализированный в данном исследовании исторический опыт
    формирования современной системы местного самоуправления на Европейском
    Севере свидетельствует о том, что на деле огосударствление местного само-
    управления началось значительно раньше. Хотя провозглашенный в Конститу-
    ции РФ принцип самостоятельности местного самоуправления (его отделенно-
    сти от государства) получил дальнейшее развитие в федеральном и региональ-
    ных законодательствах, на практике он не был реализован. Реформирование
    местного самоуправления изначально по сути было ориентировано на англо-
    саксонскую модель местного самоуправления (см. введение), которая была за-
    ложена в Конституции РФ и Законе «Об общих принципах…». Но, как было
    показано в настоящей работе, переход к функционированию местного само-
    управления без вмешательства государственных органов власти, на основе ре-
    альной материально-финансовой базы и в целях решения задач местного значе-
    ния в 1990-е гг. на Европейском Севере не был осуществлен. Знакомство с дан-
    ными по другим регионам свидетельствует о том, что подобная ситуация не яв-
    ляется спецификой только этого региона. На практике англосаксонская модель
    местного самоуправления была подменена континентальной. Материал по ис-
    следованному региону свидетельствует о том, что это во многом было выбором
    256
    самих субъектов Федерации (здесь проявилась как позиция областных админи-
    страций, так и мнение населения). Так, формирование муниципальных образо-
    ваний на уровне районов и крупных городов была преимущественно выбором
    областных администраций, которые на практике поставили под свой контроль
    муниципальные органы благодаря отсутствию финансово-экономической само-
    стоятельности последних. Выбор преобладающей в Архангельской и Вологод-
    ской областях не самой демократичной модели организации управления муни-
    ципальными образованиями, предусматривающей наличие сильной исполни-
    тельной и слабой представительной власти, был преимущественно сделан са-
    мим населением на референдумах по принятию уставов муниципальных обра-
    зований. Передача части государственных полномочий органам местного само-
    управления в исследуемых областях стала повсеместной и зачастую не сопро-
    вождалась соответствующим финансовым обеспечением. По всей видимости,
    на реализацию реформы местного самоуправления наложили отпечаток тради-
    ции советской модели местного управления с присущей ей иерархией исполни-
    тельной власти на местах, с подчинением органов местной власти вышестоя-
    щим органам государственной власти. Оказалась «унаследована» и зависимость
    местной власти от власти вышестоящей в финансовом отношении, и ее функ-
    ции, не ограничивающиеся решением только задач местного значения, но свя-
    занные и с выполнением значительного объема государственных полномочий.
    В качестве формы организации местной власти местное самоуправление
    вряд ли имеет альтернативу. У все большей части населения на смену погру-
    женности в решение задачи выживания приходит осознание гражданской от-
    ветственности, начинает формироваться представление о ценности участия в
    местном политическом процессе. Нельзя забывать, что истоки жизнестойкости
    местных сообществ, проявившейся в кризисных условиях России 1990-х гг.,
    лежат в опирающемся на исторический опыт все более глубоком осознании жи-
    телями своей территориальной корпоративности. Именно по мере продвижения
    по этому пути следует ожидать превращения муниципальных образований в
    прочную основу российской государственности.




    ИСТОЧНИКИ И ЛИТЕРАТУРА
    Источники
    Архивные источники
    1. Государственный архив Архангельской области (ГААО).
    Фонд 1137 – Администрация Исакогорского территориального округа.
    1992–1996 гг.
    Фонд 1145 – Администрация Ломоносовского территориального округа.
    1991–1996 гг.
    Фонд 1146 – Администрация Соломбальского территориального округа.
    1992–1996 гг.
    Фонд 1936 – Исполнительный комитет Архангельского городского Совета
    народных депутатов (за 1990–1993 гг.)
    Фонд 2063 – Исполнительный комитет Архангельского областного Совета
    народных депутатов (за 1990–1993 гг.)
    Фонд 5659 – Администрация Цигломенского территориального округа.
    1992–1996 гг.
    Фонд 5667 – Администрация Октябрьского территориального округа.
    1991–1996 гг.
    Фонд 5767 – Администрация Северного территориального округа. 1992–
    1996 гг.
    Фонд 5976 –Администрация Маймаксанского территориального округа.
    1992–1996 гг.
    Фонд 5977 – Администрация территориального округа Майская Горка.
    1992–1994 гг.
    2. Государственный архив Вологодской области (ГАВО).
    Фонд 366 – Вологодская городская Дума.
    Фонд 521 – Вологодский районный Совет народных депутатов.
    Фонд 798 – Кирилловский районный Совет народных депутатов.
    Фонд 904 – Тарногский районный Совет народных депутатов.
    Фонд 905 – Сямженский районный Совет народных депутатов.
    Фонд 1300 – Исполнительный комитет Вологодского областного Совета
    народных депутатов.
    Фонд 5146 – территориальные избирательные комиссии города Вологды.
    3. Вологодский областной архив новейшей политической истории
    (ВОАНПИ).
    Фонд 9766 – личный фонд А.Н. Лукичева.
    4. Текущий архив Архангельского городского совета депутатов. Организа-
    ционный отдел.
    5. Текущий архив Архангельского областного комитета государственной
    статистики.
    290
    6. Текущий архив отдела организационной работы и взаимодействия с му-
    ниципальными образованиями администрации Архангельской области.
    7. Текущий архив Вологодской городской думы. Организационный отдел.
    8. Текущий архив Вологодского областного комитета статистики.
    9. Текущий архив управления по работе с муниципальными образованиями
    правительства Вологодской области.
    10. Текущий архив департамента финансов правительства Вологодской об-
    ласти.
    11. Текущий архив избирательной комиссии Архангельской области.
    12. Текущий архив избирательной комиссии Вологодской области.
    Опубликованные источники
    I. Нормативные правовые акты
    1). Международные акты
    1. Европейская хартия местного самоуправления // Собрание законодатель-
    ства Российской Федерации. – 1998. – № 36. – Ст. 4466.
    2). Государственные акты СССР, РСФСР, РФ
    2. Вопросы Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации:
    Указ Президента Российской Федерации. Приложение: Положение о Совете по
    местному самоуправлению в Российской Федерации // Российская газета. –
    1998. – 19 ноября. – С. 4.
    3. Временное положение о проведении выборов депутатов представитель-
    ных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного
    самоуправления в субъектах РФ, не обеспечивших реализацию конституцион-
    ных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного само-
    управления // Российская газета. – 1996. – 4 декабря.
    4. Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного
    закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления» // Там же. –
    1991. – № 22. – Ст. 778.
    5. Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного За-
    кона) РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и
    Верховного Совета Российской Федерации. – 1992. – № 20. – Ст. 1084.
    6. Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного
    закона) РСФСР» // Там же. – 1991. – № 22. – Ст. 776.
    7. Закон РСФСР «О выборах главы администрации» // Ведомости Съезда на-
    родных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.– 1991. – № 45. –
    Ст. 1491.
    8. Закон РСФСР «О выборах народных депутатов местных Советов народ-
    ных депутатов РСФСР» // Ведомости Верховного Совета РСФСР. – 1989. –
    № 44. – Ст. 1306.
    291
    9. Закон РСФСР «О дополнительных полномочиях местных Советов народных
    депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям» // Ведомости Съезда на-
    родных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. – 1990. – № 26. – Ст. 322.
    10. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г.
    № 1559-I // Там же. – 1991. – № 29. – Ст. 1010.
    11. Закон РСФСР «О статусе народного депутата местного Совета народных
    депутатов РСФСР» // Там же. – 1990. – № 23. – Ст. 279.
    12. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хо-
    зяйства в СССР» // Там же. – 1990. – № 16. – Ст. 267.
    13. Из декларации о государственном суверенитете Российской Советской Фе-
    деративной Социалистической Республики // История современной России / Рос-
    сийский независимый институт социальных и национальных проблем. Центр поли-
    тической и экономической истории России. Под общ. ред. В.В. Журавлева. – М.:
    «Терра», 1995. – С. 71–72.
    14. Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосовани-
    ем 12 декабря 1993 г. – М.: Юридическая литература, 1995. – 110 с.
    15. Положение об основах организации местного самоуправления в Рос-
    сийской Федерации на период поэтапной конституционной реформы // Собра-
    ние актов Президента и Правительства РФ. – 1993. – № 44. – Ст. 4188.
    16. Постановление Верховного Совета РСФСР о введении в действие Закона
    РСФСР «О выборах главы администрации» от 24 октября 1991 г. // Ведомости
    Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. – 1991. –
    № 45. – Ст. 1492.
    17. Постановление Правительства РФ «О Федеральной целевой программе
    государственной поддержки развития муниципальных образований и создания
    условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправле-
    ния» от 15 декабря 1999 г. № 1294 // Российская газета. – 1999. – 21 декабря.
    18. Постановление Правительства РФ «О Федеральной целевой программе
    государственной поддержки развития муниципальных образований и создания
    условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправле-
    ния» от 15 декабря 1999 г. № 1294 // Российская газета. – 1999. – 21 декабря.
    19. Постановление Правительства РФ «О Федеральной целевой программе
    государственной поддержки развития муниципальных образований и создания
    условий для ре
  • Стоимость доставки:
  • 250.00 руб


ПОИСК ДИССЕРТАЦИИ, АВТОРЕФЕРАТА ИЛИ СТАТЬИ


Доставка любой диссертации из России и Украины