Формирование системы местного самоуправления на Европейском Севере РФ в 1990-е годы (на материалах Архангельской и Вологодской областей) : Формування системи місцевого самоврядування на Європейському Півночі РФ в 1990-і роки (на матеріалах Архангельської і Вологодської областей)

ПОСЛЕДНИЕ НОВОСТИ

Бесплатное скачивание авторефератов
СКИДКА НА ДОСТАВКУ РАБОТ!
ВНИМАНИЕ АКЦИЯ! ДОСТАВКА ОТДЕЛЬНЫХ РАЗДЕЛОВ ДИССЕРТАЦИЙ!
Авторские отчисления 70%
Снижение цен на доставку работ 2002-2008 годов

 

ПОСЛЕДНИЕ ОТЗЫВЫ

Получил заказанную диссертацию очень быстро, качество на высоте. Рекомендую пользоваться их услугами. Отправлял деньги предоплатой.
Порядочные люди. Приятно работать. Хороший сайт.
Спасибо Сергей! Файлы получил. Отличная работа!!! Все быстро как всегда. Мне нравиться с Вами работать!!! Скоро снова буду обращаться.
Отличный сервис mydisser.com. Тут работают честные люди, быстро отвечают, и в случае ошибки, как это случилось со мной, возвращают деньги. В общем все четко и предельно просто. Если еще буду заказывать работы, то только на mydisser.com.
Мне рекомендовали этот сайт, теперь я также советую этот ресурс! Заказывала работу из каталога сайта, доставка осуществилась действительно оперативно, кроме того, ночью, менее чем через час после оплаты! Благодарю за честный профессионализм!



  • Название:
  • Формирование системы местного самоуправления на Европейском Севере РФ в 1990-е годы (на материалах Архангельской и Вологодской областей)
  • Альтернативное название:
  • Формування системи місцевого самоврядування на Європейському Півночі РФ в 1990-і роки (на матеріалах Архангельської і Вологодської областей)
  • Кол-во страниц:
  • 338
  • ВУЗ:
  • Вологодский государственный педагогический университет
  • Год защиты:
  • 2004
  • Краткое описание:
  • СОДЕРЖАНИЕ
    ВВЕДЕНИЕ
    ....................................................................................................
    .............. 3


    Глава I. ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ ЗАРОЖДЕНИЯ И СТАНОВЛЕНИЯ СОВРЕМЕННОЙ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО
    САМОУПРАВЛЕНИЯ ................... 47

    1.1. Попытки реформирования местных Советов (апрель 1990 г. –

    сентябрь 1993 г.)
    ....................................................................................................
    47

    1.2. «Президентская реформа» и конституционная модель местного самоуправления (октябрь 1993 г. –
    август 1995 г.) ............................................ 89

    1.3. Переход к реализации конституционных принципов местного самоуправления (сентябрь 1995 г. –
    декабрь 1996 г.) ...................................... 113

    Глава II. РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ 1990-х
    гг............................................................................ 147

    2.1. Совершенствование правовой базы деятельности органов местного
    самоуправления......................................................................................
    .............. 147

    2.2. Развитие организационных основ местного самоуправления ......... 161

    2.3. Проблемы формирования финансово-экономической основы местного самоуправления
    ................................................................................... 210

    ЗАКЛЮЧЕНИЕ
    ....................................................................................................
    ... 243


    ПРИМЕЧАНИЯ
    ....................................................................................................
    ... 257


    ИСТОЧНИКИ И ЛИТЕРАТУРА ............................................................................
    289
    ПРИЛОЖЕНИЯ
    ....................................................................................................
    .. 320

    3



    ВВЕДЕНИЕ

    Актуальность темы исследования обусловлена прежде всего тем, что ак- тивное и должным образом
    организованное самоуправленческое начало в со- временном мире выступает в качестве одной из основ
    демократического обще- ства. Наличие местного самоуправления подразумевает, что в стране наряду с
    интересами государства и личности признаются и гарантируются местные (му- ниципальные) интересы,
    связанные с решением вопросов обеспечения жизне- деятельности населения. При этом муниципальные
    интересы рассматриваются не как подчиненные государственным, а как равноправные им.
    Демократического правового государства не может быть без местной сис- темы самоуправления, без
    осуществления принципа разделения властей. Имен- но на местном уровне народ может осуществлять свое
    право на управление го- сударственными и общественными делами наиболее полно и непосредственно. В
    обществе, в котором местная власть наделена полномочиями, ликвидируется отчуждение народа от
    власти. Власть становится доступнее, понятнее, ближе каждому гражданину и в силу этого эффективнее.
    Это предполагает развитие муниципальной демократии, создание условий для самостоятельного решения
    вопросов местного значения людьми, проживающими на определенной терри- тории. Только тогда, когда
    население сможет повлиять на условия жизни в сво- ем доме, в своем микрорайоне, в своем городе, оно
    сможет повлиять и на поло- жение дел в стране в целом.
    На путь демократизации становится все большее число стран. Право граж- дан на участие в решении
    вопросов местного самоуправления признано всеми государствами – членами Европейского Совета,
    принявшего 15 октября 1985 г. Европейскую хартию местного самоуправления. Не осталась в стороне от
    дви- жения по пути демократизации и Россия. 1990-е гг. оказались для нее сложны- ми и
    неоднозначными. В этот период российское общество пережило немало серьезных социально-политических
    и экономических потрясений. Упразднение старого механизма управления и отставание темпов создания
    новой системы

    4


    управления от стремительно происходивших общественных изменений вызвали напряженность во всех
    социальных структурах. В связи с этим в 1990-е гг. большую значимость приобрела проблема
    реформирования местной власти. Она и сегодня остается одной из актуальнейших для России, о чем
    свидетельст- вует принятие в 2003 г. нового Федерального закона «Об общих принципах ор- ганизации
    местного самоуправления в Российской Федерации»1.
    Казалось бы, рано подводить окончательные итоги и выносить категориче-

    ские суждения об исторических процессах 1990-х гг. Российское общество и сегодня продолжает
    меняться, в нем происходят сложные и противоречивые процессы, обусловленные глобальными реформами
    во всех сферах обществен- ной жизни, в том числе в сфере управления. Вместе с тем уже сейчас
    общество нуждается в обобщении накопленного за минувшее десятилетие опыта (как по- зитивного, так и
    негативного), чтобы, учитывая уроки совсем недавнего, но все- таки уже ушедшего времени, двигаться
    дальше по пути развития демократии, по пути дальнейшего развития самоуправления как основы
    демократического общественного развития – одного из важнейших способов участия граждан в делах
    государства. Но серьезные обобщения на общероссийском уровне воз- можны лишь на основе тщательного
    изучения и анализа опыта строительства местного самоуправления в отдельно взятых муниципальных
    образованиях, об- ластях и регионах. Без этого все рассуждения о становлении и развитии местно- го
    самоуправления в России будут бесплодным теоретизированием. В связи с этим диссертант и обратился к
    исследованию конкретно-исторического мате- риала, а именно к проблеме формирования системы местного
    самоуправления на Европейском Севере РФ на материалах Архангельской и Вологодской об- ластей в
    1990-е гг.
    Понятие «самоуправление» возникло в XVII в. в Англии. В середине XIX в. оно было заимствовано
    правоведами Германии, а в 1860-е гг. вошло в обиход в России2. Смысл, который вкладывался в это
    понятие, не был однозначным в различные эпохи в разных странах. В связи с этим не существует
    какой-то еди-

    5


    ной «для всех времен и народов» дефиниции понятия местного самоуправле- ния. Официально принятая в
    какой-либо стране в определенное время дефини- ция обусловлена избранной государством теорией (или
    совокупностью теорий) данного института публичной власти, на основе которой в свою очередь фор-
    мируется модель (концепция, система) местного самоуправления.

    Теоретические представления о том, каким должно быть местное само- управление, как в отечественной,
    так и в зарубежной исторической и юридиче- ской науках многообразны. В отечественной науке XIX –
    начала XX в. сущест- вовало несколько теорий местного самоуправления3. К числу наиболее распро-
    страненных обычно причисляют теории «свободной общины», общественно- хозяйственную,
    государственную, юридическую, политическую. Сторонники этих теорий расходились между собой прежде
    всего в трактовке вопросов о степени независимости местного самоуправления от государственной
    власти и направленности его деятельности (на решение местных вопросов, выполнение государственных
    функций или сочетание того и другого). Известный историк и юрист А.Д. Градовский (1841–1889) писал:
    «Как только в науке зайдет речь о
    теории местного управления, тотчас ученые и публицисты разделяются на са- мые противоположные
    партии: … защитников правительственной централиза- ции, с одной, и защитников самоуправления, с
    другой стороны»4. Это высказы- вание актуально и сегодня, когда принято выделять две основные
    модели по- строения взаимоотношений органов местной власти и государства: англосак- сонскую и
    европейскую континентальную.
    Англосаксонская модель подразумевает, что местное самоуправление об- ладает автономией и
    отказывается от выполнения государственных функций. Применительно к этой модели местное
    самоуправление можно определить сле- дующим образом: «Местное самоуправление – это местная
    публичная власть, реализуемая в рамках закона на территории соответствующего муниципального
    образования путем управления, осуществляемого жителями муниципального образования непосредственно,
    а также формируемыми ими органами местного самоуправления и должностными лицами местного
    самоуправления без вмеша-

    6



    тельства центральных органов власти на основе реальной материально-

    финансовой базы в целях решения задач местного значения»5.

    Европейская континентальная модель местного самоуправления основана на признании того, что
    компетенция органов местного самоуправления регули- руется государством, а органы местного
    самоуправления являются органами государственного управления. Такой подход подразумевает следующую
    дефи- ницию местного самоуправления: «Местное самоуправление – это установлен- ная государством в
    законах местная публичная власть, реализуемая в рамках закона на территории соответствующего
    муниципального образования путем управления, осуществляемого жителями муниципального образования,
    органа- ми и должностными лицами местного самоуправления на основе материально- финансовой базы, в
    целях решения задач местного значения и выполнения зна-
    чительной части государственных дел с учетом интересов населения»6.

    В Европейской хартии местного самоуправления «под местным само- управлением понимается право и
    реальная способность органов местного само- управления регламентировать значительную часть
    публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах
    местного населения» (п. 1 ст. 3)7. Хартия оказала существенное влияние на выработку концепции
    местного самоуправления в России, основные принципы которой отражены в Конституции РФ и Федеральном
    законе «Об общих принципах ор- ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г.
    Соглас- но последнему, местное самоуправление в РФ – это «признаваемая и гаранти- руемая
    Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою от- ветственность деятельность
    населения по решению непосредственно или через
    органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из инте-

    ресов населения, его исторических и иных местных традиций»8.

    Традиции исследования истории местного самоуправления в России закла- дывались известными
    историками и социологами конца XIX – начала XX вв.: представителем государственной школы,
    правоведом, профессором И.И. Дитя- тиным (1847–1892)9; доктором экономических наук, профессором
    Б.Б. Веселов-

    7



    ским (1880–1954)10; крупнейшим представителем либерального направления в российской исторической
    науке, академиком В.О. Ключевским (1841–1911)11; академиком М.М. Богословским (1867–1929)12;
    академиком С.Ф. Платоновым (1860–1933)13; главой государственной юридической школы в России профес-
    сором В.И. Сергеевичем (1832–1910)14; академиком, ректором Московского университета, крупнейшим
    представителем государственной школы С.М. Со- ловьевым (1820–1879)15; известным историком и
    общественным деятелем, про- фессором Московского университета А.А. Кизеветтером (1866–1933)16;
    эконо- мистом, земским деятелем, князем А.И. Васильчиковым (1818–1881)17 и др. Многие труды
    этих исследователей и сегодня не утратили научного значения.
    В начале ХХ в. появилось немало политически окрашенных работ о мест- ном самоуправлении, написанных
    политиками и историками различных убеж- дений18. Их появление, с точки зрения автора диссертации,
    подтверждает не только историческую, но и практическую значимость проблемы местного са-
    моуправления. Количество и концептуальное разнообразие литературы по ис- тории развития
    самоуправления в России свидетельствует о том, что на протя- жении уже более чем столетия эта тема
    весьма актуальна, и она, несомненно, заслуживает специального изучения.
    В работах дореволюционных исследователей особое внимание уделялось рассмотрению деятельности
    земства. В связи с 50-летним юбилеем земства в России, отмечавшемся в 1914 г., вышел целый ряд
    обобщающих трудов, по- священных его истории19. В основном это были труды представителей либе-
    рально-буржуазной школы, которые видели в российском земстве воплощение идей либерального
    конституционализма, считали, что оно выражает общена- циональные интересы, и являлись его
    апологетами. Помимо изучения истории российского земства в целом, исследовалась история земства и
    его учреждений в отдельных регионах страны, в том числе на Европейском Севере России20.
    К истории земства, в значении местного самоуправления, некоторые ис- следователи относили не только
    историю пореформенного земства XIX в., но и всю историю земства в целом, не учитывая многозначности
    этого понятия, из-

    8



    менения его содержания в различные исторические эпохи. В работах о местном управлении, написанных
    до 1860-х гг., под выборными («излюбленными») людьми XVI–XVII вв. понимались «мирские» (или
    «земские») власти. Их дея- тельность определялась как «выборная служба», «земское управление», а не
    как местное самоуправление21. На путь модернизации понятия «земство» в начале XX в. одним из первых
    встал историк М.М. Богословский. Он применил к об- щине XVI–XVII вв. понятия «земство» и «земское
    самоуправление» в том зна- чении, какое они получили лишь после земской реформы 1864 г., не делая
    раз- личия между «миром» на языке XVII века и «земством» на языке второй поло- вины XIX – начала XX
    в.22 Вопреки этому многие исследователи подчеркивали неоднозначность понятия «земство» на различных
    этапах российской истории. Князь А.И. Васильчиков писал, что во второй половине XIX в. земство
    относи- лось «к тому же самому организму внутреннего управления местных властей и учреждений»,
    который в других государствах определялся понятием само- управление. При этом он подчеркивал, что
    происхождение и основное значение слова «земство» восходит к «неразрывной связи народа с землей». В
    этом смысле земство выражает «совокупность интересов тех местных жителей, ко- торые держат землю и
    доходами от нее обеспечивают исправное отбывание по- винностей и уплату податей»23. С.М. Соловьев
    употреблял слово «земский» в значении «оседлый». Он писал: «Борьба земских людей, государства с
    козаче- ством есть относительно природных форм борьба лесной стороны с полем, сте- пью, что
    особенно выразилось в Смутное время и в последующие козацкие движения, когда Россия делилась по
    духу, характеру народонаселения, на се- верную, земскую, и на южную украйну со степями, козацкую.
    Степь условли- вала постоянно эту бродячую, разгульную козацкую жизнь с первобытными формами, лес
    более ограничивал, определял, более усаживал человека, делал его земским, оседлым, установившимся в
    противоположность козаку, вольно- му, гулящему»24. В.О. Ключевский в качестве одной из особенностей
    землевла- дения в Новгородской республике отмечал наличие крестьян-собственников, которые
    назывались «земцами» или «своеземцами». По определению

    9



    В.О. Ключевского, «земцы» – «…это вообще мелкие землевладельцы с не- большими хозяйствами. Но
    землевладение земцев отличалось некоторыми своеобразными чертами. Они редко владели землей в
    одиночку. Чаще всего своеземцы сидят гнездами, землевладельческими товариществами, связанными
    родством и договором»25.
    В России после установления советской власти в основу принятой на госу-

    дарственном уровне советской теории местного «самоуправления» легла мар- ксистско-ленинская
    концепция, интерпретированная в том виде, в котором она устраивала находившихся у власти.
    Каковы же были взгляды В.И. Ленина на местное самоуправление? Он от- стаивал программу Ф. Энгельса:
    «полное самоуправление… в уезде и общине через чиновников, избираемых всеобщим избирательным
    правом» и отмену
    «всех местных и провинциальных властей, назначаемых государством». Ленин выступал за «наибольшую
    местную, областную и пр. свободу, известную в ис- тории» и призывал обратиться к опыту Франции
    1792–1798 гг., Америки, Анг- лии и Канады26. В его произведениях есть много высказываний в
    демократиче- ском духе, например: «По какому праву смеет демократ отступать от теорией доказанного
    и опытом демократических реформ подтвержденного принципа: "никаких назначаемых сверху для местного
    населения властей"?!»27 В начале строительства нового государства Ленин запрещал «всякое
    шаблонизирование и установление единообразия сверху»; резко критиковал советских бюрократов,
    засевших в центральных учреждениях и душащих местную инициативу28. От- рицая бюрократический
    (государственный) централизм, Ленин противопостав- лял ему централизм демократический, который,
    согласно марксистско- ленинской теории, должен снять противоречие между централизацией и демо-
    кратизацией в государственно-политическом устройстве общества. На деле это- го не произошло.
    Выступая против бюрократической централизации, Ленин одновременно поддерживал идею диктатуры
    пролетариата (на практике став- шей диктатурой партийного аппарата, т. е. диктатурой партийной
    бюрократии). После революции местная самостоятельность для Ленина – это самостоятель-

    10



    ность победившего пролетариата. Но, как известно, самостоятельности проле- тариата тоже не
    получилось… И.В. Сталиным был создан мощный аппарат со- ветско-партийной бюрократической
    номенклатуры, всецело подконтрольный центру, и от «демократического централизма» фактически остался
    лишь цен- трализм. Во второй половине 1920-х гг. Сталин даже публично заявлял, что
    «массы хотят, чтобы ими руководили, и массы ищут твердого руководства»29.

    Ведущим официальным теоретиком «советского самоуправления» стал жесткий государственник-централист
    Л.М. Каганович, который в 1920 г. давал такие указания «советскому строителю»: «Отпадают и должны
    отпасть все рас- суждения о контакте и параллельном существовании автономных органов вла- сти в
    губернии помимо исполкома, за исключением особых представительств из центра. Все объединяется и
    должно объединяться под единым колпаком гу- бисполкома. Таков закон Октябрьской революции.
    Губисполком является не просто канцелярией, а он является руководящим всеобъемлющим и вездесу- щим
    органом высшей власти, объединяющим все от больших до малых сторон жизни губернии… Отделы… будучи
    подчинены исполкому, вместе с тем под- чиняются директивам центральных учреждений, то есть
    устанавливается прин- цип двойной подчиненности. Это наиболее жизненная форма, устраняющая… всякую
    возможность самостийности, обеспечивающая государственную, а не
    местническую линию»30. В 1923 г. в книге «Местное советское самоуправление.

    Строительство советской власти на местах» он рассматривает Советы как «со- ставную часть всего
    государственного аппарата» и сводит строительство мест- ного самоуправления к укреплению «советской
    власти на местах». По его вы- ражению, «государственная власть вся в целом стала самоуправлением, а
    мест- ное самоуправление стало государственной властью». Каганович противопос- тавляет Советы
    прежнему земскому и городскому самоуправлению и открыто говорит о недемократичности Советов как о
    том, к чему необходимо стремить- ся, осуществляя строительство советской власти на местах: «НЭП
    вызвал у на- ших врагов некоторые надежды, если не на уничтожение Советского государ- ства, то на
    его демократическую эволюцию, и, в частности, на эволюцию Сове-

    11



    тов в сторону старых земских и городских самоуправлений. Но… Советы и впредь останутся органами
    пролетарской диктатуры»31.
    Выражать какую-либо оригинальную, отличную от официально провоз- глашенной, точку зрения на
    проблему самоуправления в советские времена стало небезопасным. В связи с этим большинство авторов
    старалось придержи- ваться официальной позиции. Например, Е. Сорин (один из таких авторов) в начале
    1930-х гг. утверждал, что в советском государстве «не может быть про- тивопоставления местных
    органов власти центральным и наоборот», «нет и са- мой проблемы местного самоуправления», а
    «местные органы, выполняя руко- водящие указания… вышестоящих органов, осуществляют тем самым общие
    интересы пролетарской диктатуры»32.

    Видный государственный и общественный деятель, классик отечественно- го муниципализма, член
    комиссии по местному самоуправлению IV Государст- венной думы, профессор Л.А. Велихов (основавший в
    1908 г. журналы «Город- ское дело» и «Земское дело») был одним из тех немногих, кто не относился к
    числу апологетов советского строя. В 1928 г. в фундаментальном труде по му- ниципальной науке
    «Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства»
    он позволил себе поставить под сомнение существование местного самоуправления в СССР. Велихов
    показал, что горсовет на практике является лишь «совещательным органом при уездном и губернском
    исполкоме»; критиковал централистскую политику в области фи-
    нансирования градоустройства33. В этой книге он теоретически обосновал

    принцип самостоятельности местного самоуправления в пределах своей компе- тенции и необходимость
    его обеспечения собственными ресурсами (что являет- ся актуальным и для сегодняшнего дня). Так при
    советской власти Велихов продолжил борьбу с централизмом, начатую в дореволюционное время. Еще в
    1914 г. он утверждал, что органы местного самоуправления «всего лучше могут вести дело, они знают
    местные нужды, они стоят близко к жизни», и обращался к царской бюрократии с призывом: «Оставьте им
    простор, и они, регулируя общественным мнением, успешнее разрешат все задачи. И да не вмешивается в

    12



    их дела государство, даже с благой целью… Принцип невмешательства прежде всего»34. В 1938 г.
    Велихов был арестован НКВД. По выражению С. Шевердина, «главная "контрреволюционная"
    деятельность Велихова… – его враждебный бюрократическому сталинскому централизму муниципализм»35.
    К оценке деятельности земства советские исследователи подходили с уз- коклассовых позиций, видели в
    ней в первую очередь выражение интересов буржуазии. Примером может служить следующее высказывание
    Г.А. Гераси- менко: «Проведение земской реформы в жизнь отражало борьбу нового, бур- жуазного,
    начала со старым феодальным порядком… Учреждение местного са- моуправления являлось отражением
    процесса обновления общества и приспо- собления его к капиталистическим отношениям. Само
    существование земских учреждений, их продуктивность и влияние отражали степень развития буржу-
    азных отношений, силу проявления капиталистического уклада, уровень разви-
    тия буржуазных отношений в различных районах страны»36. Такая точка зрения

    восходит к позиции В.И. Ленина, который видел в российском земстве «гото- вую организацию всей
    русской буржуазии»37. Им же земству был вынесен сле- дующий «приговор»: «Земство с самого начала
    было осуждено на то, чтобы быть пятым колесом в телеге русского государственного управления,
    колесом, допускаемым бюрократией лишь постольку, поскольку ее всевластие не нару- шалось, а роль
    депутатов от населения ограничивалась голой практикой, про- стым техническим исполнением круга
    задач, очерченных все тем же чиновни- чеством»38. Оценка, данная Лениным земству, не могла не
    повлиять на взгляды представителей советской исторической науки. Впоследствии в работах совет- ских
    исследователей, как правило, преувеличивалась слабость земства и его за- висимость от
    государственного аппарата, а достижения, напротив, предпочита- лось замалчивать или явно
    преуменьшать.
    Отдельные аспекты и периоды деятельности земства в России рассматри- вались в специальных работах
    Л.Г. Захаровой, Н.М. Пирумовой, В.В. Гармизы, П.А. Зайончковского, М.С. Симоновой и др.39 Внимание
    акцентировалось пре- жде всего на роли земства в политической жизни общества (главным образом в

    13



    предреволюционные и революционные годы), особенно на его соперничестве с Советами в период
    двоевластия40. В целом земству в советской исторической науке уделялось явно недостаточно внимания.
    В качестве обобщающего труда можно назвать уже упоминавшуюся монографию Г.А. Герасименко «Земское
    самоуправление в России»41.
    Помимо земств, советские ученые исследовали организацию власти на местах в более ранние периоды
    истории дореволюционной России42. Процесс развития северорусской общины рассматривался в работах
    вологодских исто- риков, например, П.А. Колесникова43. Однако особое внимание все-таки уделя- лось
    истории Советов, которые формально были провозглашены демократиче- скими органами власти на местах,
    а фактически являлись низшими ячейками государственного аппарата и контролировались
    коммунистической партией. Процессу их прихода к власти – «триумфальному шествию» по стране – посвя-
    щено особенно много публикаций44. Установившаяся «советская модель само- управления»
    характеризовалась в советской историографии как «действительно демократическая». Работы о Советах
    носили апологетический характер45.
    В связи с начавшейся перестройкой и провозглашением курса на демокра- тизацию общества во второй
    половине 1980-х гг. возрастает интерес к само- управленческому началу в Советах народных депутатов,
    и издается много тру- дов, посвященных этой проблематике46. В это время рядом отечественных ис-
    следователей предпринимаются ранее невозможные попытки более пристально, критически взглянуть на
    деятельность органов социалистического «народовла- стия», поднимается вопрос о модернизации их
    деятельности (хотя и в рамках прежней системы)47. Но и во времена начавшейся «перестройки» в
    работах многих авторов можно было прочитать высказывания, аналогичные следующе- му: «Еще в апреле
    1917 г. в речи к солдатам на митинге в Измайловском полку В.И. Ленин заявил: "…народ, объединенный
    Советами, – вот кто должен управлять государством". Это положение, выдвинутое Владимиром Ильичем,
    стало после победы Октября осуществляться на практике. Началась решитель- ная борьба за утверждение
    подлинного народовластия в масштабе всей стра-

    14



    ны… В центре этой борьбы за демократию и социализм находилась ленинская партия большевиков… Во
    главе партии стоял Владимир Ильич Ленин. Его тео- ретическая мысль, его нравственный пример, плоды
    его титанической деятель- ности не пропали даром. Они и сегодня с нами, ибо наша перестройка все
    глубже, основательнее утверждает в жизни партии и страны революционный ленинский дух, дух Великого
    Октября, закрепившего за человеком труда ре- альные права и свободы, установившего власть Советов –
    самим народом най- денную демократическую форму справедливой государственности»48.
    В 1990-е гг. оценка сущности и роли Советов в СССР в работах многих ав-

    торов претерпевает принципиальные изменения. Даются, к примеру, следую- щие характеристики
    советского «самоуправления»: «В советское время, в усло- виях господства "общенародной
    собственности", когда интересы собственника были представлены в одном юридическом лице –
    государстве, необходимости в организации местного самоуправления не было. При господстве
    государствен- ной собственности система экономических отношений была однотипна и не требовала
    регулирования этих отношений на низшем уровне – муниципального образования (городского, сельского
    поселения, нескольких поселений, объеди- ненных общей территорией, части одного поселения).
    Основные полномочия по социально-экономическому развитию территории и решению вопросов ме- стного
    значения осуществлялись РК и ОК КПСС, а органы местного само- управления, особенно в сельских
    округах и поселениях, фактически оказались бесправными. В основу построения органов управления был
    положен принцип подчинения нижестоящих органов местного самоуправления вышестоящим ор-
    ганам государственной власти»49.

    В постсоветское время, в связи с происходившими в стране радикальными политическими переменами,
    общественный и научный интерес к истории мест- ного управления и самоуправления существенно вырос,
    и появилось множество публикаций по этой проблематике. К ним относятся исследования, посвящен- ные
    истории местного управления и самоуправления как во всероссийских50, так и в региональных
    масштабах (в том числе на Европейском Севере)51.

    15



    Стремление обосновать возможность развития местного самоуправления в со- временной России порой
    приводило к тому, что время его появления неправо- мерно удревнялось. При таком подходе практически
    все выборные лица и структуры автоматически относились к самоуправленческой сфере. Наряду с
    общественными учреждениями, созданными земской и городской реформами
    1860–1870-х гг., под местным самоуправлением в России предлагалось пони- мать также и земские
    учреждения, созданные в ходе преобразований в местном управлении середины XVI в., и институты,
    созданные в ходе городской рефор- мы 1699 г.
    Некоторые современные историки предлагают видеть исторические корни пореформенного земства в эпохе
    Ивана Грозного, полагаясь, видимо, на про- стое созвучие некоторых терминов из истории XVI в.
    («земство», «земщина»,
    «земская изба», «земская реформа»), наполняя их более поздним, принципи- ально иным содержанием,
    тем самым явно модернизируя историю институтов местного управления XVI в. и связывая их с реформами
    1550-х гг., превратив- шими общинные институты в местные государственные учреждения52. Как бы- ло
    показано выше, подобные воззрения не являются новыми для отечественной науки. Их критика
    традиционно сводится к тому, что понятие «земство» в раз- личные эпохи русской истории имело разные
    значения53. Нельзя не согласиться со следующим высказыванием современного исследователя доктора
    историче- ских наук Л.Ф. Писарьковой: «Учитывая, что абсолютное большинство жите- лей русской земли
    составляли земские люди (такого преобладания сельского населения не знала ни одна европейская
    страна), понятие земский получило значение местный (пока города и деревни имели одну и ту же
    структуру управ- ления) или сельский. Именно поэтому общественные учреждения, созданные в
    1860-е гг. на территории сельской местности, в отличие от городских, получили название земские или
    земство, избранные в их состав члены стали земцами, а реформа 1864 г. – Земской. С этого времени
    слово земский было неразрывно связано с понятием самоуправление. Эта связь оказалась настолько
    прочной, что заслонила все другие значения этого слова и заставила многих исследовате-

    16



    лей искать начала самоуправления в истории Московского государства»54.

    Чрезмерно раннее датирование времени появления местного самоуправле- ния в России основано на
    недопонимании авторами сути этого понятия. Дейст- вительно, на всем протяжении отечественной
    истории прослеживаются такие существенные признаки самоуправления, как выборность местных органов
    вла- сти и та или иная степень их самостоятельности в решении местных вопросов. При этом степень и
    формы участия населения в этом процессе в различные пе- риоды и на различных территориях
    значительно варьировались. На Европей- ском Севере России (во многом благодаря его окраинному
    положению) сфор- мировались и долгое время сохранялись черты своеобразия, нашедшие, к при- меру,
    воплощение в общинных традициях черносошного крестьянства. Кресть- янская община Русского Севера,
    основанная на традициях взаимопомощи и со- лидарности, на протяжении веков являлась ярким,
    самобытным примером со-
    словной самоорганизации55. В то же время местную выборную власть в боль-

    шинстве ее исторических российских форм следует признать скорее обязанно- стью, чем правом.
    Выборные лица находились под жестким контролем госу- дарства, отвечали перед ним за исполнение
    возложенных обязанностей своим имуществом и даже жизнью. Решение выборными органами местных
    хозяйст- венных вопросов хотя и подразумевалось, но являлось лишь дополнением к их основной
    (фискальной, судебной, полицейской) деятельности. Выборная служ- ба и самоуправление, как
    справедливо отмечает Л.Ф. Писарькова, – «это далеко не равнозначные понятия. Потребовались
    столетия, чтобы выборная служба, являвшаяся характерной чертой не только "административного быта",
    но и всей жизни народа, превратилась в институт самоуправления, в котором перепле- лись и русские
    традиции, и достижения европейского законодательства. "Уни- версальное" применение термина
    самоуправление не помогает, а мешает про- следить эволюцию выборной службы в разные периоды
    существования русско-
    го государства»56.

    Современный отечественный исследователь Б.Н. Миронов выделил ряд признаков, присущих органам
    самоуправления. По его мнению, такой орган яв-

    17



    ляется представителем местного общества, проводником его особых интересов и стремлений; обладает
    самостоятельностью и инициативой в выборе способов осуществления возложенных на него государством
    задач; обладает правами юридического лица (имеет собственность, берет обязательства, вступает с
    госу- дарством в юридические отношения); выполняет государственные задачи; кон- тролируется
    общественным мнением; самостоятельно принимает постановле- ния, которые могут отменяться и
    корректироваться государственными органа- ми; его члены избираются местным обществом57. Л.Ф.
    Писарькова считает воз- можным ограничиться «тремя основными условиями, которым должно от- вечать
    учреждение самоуправления: 1) избираться местными жителями (из их числа) для решения местных дел;
    2) обладать собственной финансовой базой и
    самостоятельностью, необходимой для выполнения возложенных на него задач;

    3) находиться под контролем администрации и избравшего его общества»58.

    Такой подход позволяет говорить о появлении местного самоуправления в подлинном смысле в России (в
    том числе в Вологодской губернии) в ходе Зем- ской и Городской реформ 1860-х–1870-х гг. В это время
    местная выборная служба превратилась в институт самоуправления, сочетающий русские тради- ции и
    достижения европейского права. Временное правительство, пришедшее к власти в результате Февральской
    революции 1917 г., начало реформу местного самоуправления. В ряде регионов, в том числе в
    Архангельской губернии, са- моуправление вводилось впервые. Все выборные органы формировались на
    ос- нове всеобщего избирательного права. Устранялись ограничения самостоятель- ности местного
    самоуправления. Начала создаваться достаточная для его дея- тельности финансово-экономическая
    основа. Однако после Октябрьской рево- люции местное самоуправление в России утратило свои
    завоевания в силу формирования системы Советов, предполагающих признание всех органов вла- сти
    сверху донизу государственными. Поступательное движение в направлении развития самоуправления в
    России было прервано. В связи с этим, как считает большинство исследователей, преемственности между
    старой (дореволюцион- ной) и новой (возникшей в 1990-е гг.) системами самоуправления не прослежи-

    18



    вается59.

    В 1990-е гг. появляется множество публикаций, в которых обобщается опыт, анализируется состояние и
    оцениваются перспективы развития местного самоуправления в современной России60. Многие сборники
    научных статей, ма- териалов конференций, монографии историков, политологов, правоведов, эко-
    номистов и социологов, объединенные этой проблематикой, увидели свет в се- рии «Библиотека
    муниципального служащего» (с 2000 г. – «Библиотека мест- ного самоуправления»), которая была
    основана в 1998 г. Эта серия выходит в рамках программы «Местное самоуправление» Московского
    общественного научного фонда (далее – МОНФ) при поддержке института «Открытое общест- во». Она
    насчитывает более 40 выпусков.
    Особо следует выделить работы начальника департамента местного само- управления Министерства по
    делам Федерации и национальностей РФ А.Н. Широкова61. В них рассматриваются различные
    модели территориальной организации местного самоуправления и управления муниципальными образо-
    ваниями. Автор анализирует современное состояние, проблемы и перспективы развития правовой базы и
    финансово-экономической основы местного само- управления, поднимает вопросы его кадрового,
    методического и информацион- ного обеспечения, останавливается на проблемах взаимодействия органов
    госу- дарственной власти и местного самоуправления. Особое внимание он уделяет исследованию
    механизмов реализации государственной политики в области местного самоуправления. А.Н. Широков
    рассматривает местное самоуправле- ние и как субъект власти, и как субъект хозяйственной
    деятельности62.
    На фоне новейшей политической истории России разнообразные общетео-

    ретические и политологические аспекты становления местного самоуправления рассматриваются в работах
    таких исследователей, как С. Алексеев, А.С. Бар- сенков, В.К. Борисов, К.С. Гаджиев, Б. Пугачев,
    В.В. Согрин и др.63 Ими про- слеживается зависимость разви
  • Список литературы:
  • ЗАКЛЮЧЕНИЕ
    Обобщение результатов проведенного исследования представляется целе-
    сообразным начать с выделения основных исторических этапов формирования
    системы местного самоуправления на Европейском Севере РФ в 1990-е гг. (см.
    приложение 1). При разработке периодизации истории развития местного само-
    управления автором настоящего диссертационного исследования учитывались
    темпы реформирования, политический и социально-экономический фон этого
    процесса, конкретно-исторические условия формирования основных структур-
    ных составляющих системы местного самоуправления в исследуемом регионе,
    а также становление правовой базы местного самоуправления на уровне РФ,
    без которой были бы невозможны кардинальные преобразования на местах.
    Проведенный анализ исторического материала позволяет считать право-
    мерной следующую периодизацию процесса формирования современной сис-
    темы местного самоуправления в Архангельской и Вологодской областях:
    I этап – апрель 1990 – сентябрь 1993 г.;
    II этап – октябрь 1993 – декабрь 1996 г.;
    III этап – с января 1997 г. по настоящее время.
    На протяжении первого этапа шел процесс зарождения системы местного
    самоуправления. Характерной его чертой является то, что реформирование ме-
    стной власти проходило в рамках советской системы. Оно было направлено на
    превращение местных Советов из органов государственной власти на местах в
    органы местного самоуправления. Этот этап начинается с принятия Закона
    СССР об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства, кото-
    рый заложил правовую основу преобразований в этой области, провозгласив
    местные Советы основным звеном в системе местного самоуправления. Однако
    по Конституции РСФСР местные Советы продолжали входить в систему орга-
    нов государственной власти. На выведение их из этой системы и утверждение
    как самостоятельной ветви публичной власти были направлены дополнения и
    изменения, внесенные в Конституцию в мае 1991 г. и апреле 1992 г., а также За-
    244
    кон РСФСР о местном самоуправлении, вступивший в силу в августе 1991 г.
    В период до сентября 1993 г. наблюдалось параллельное развитие двух
    тенденций. С одной стороны, закладывались основы системы местного само-
    управления. Шел процесс выведения местных Советов из системы органов го-
    сударственной власти, их структура приводилась в соответствие с изменяю-
    щимся законодательством и запросами практики. Во второй половине 1991 г. в
    представительных органах местных Советов исследуемого региона были созда-
    ны действенные малые Советы. В г. Архангельске из части депутатов городско-
    го и районных Советов был образован единый представительный орган – го-
    родское Собрание народных депутатов. Исполнительными органами местных
    Советов стали местные администрации. Тем самым в Вологодской и Архан-
    гельской областях закладывались организационные основы для реформирова-
    ния всей системы управления на местах. С другой стороны, в это же время про-
    явилась тенденция последовательного встраивания местных администраций в
    жесткую вертикаль исполнительной власти, которая получила дальнейшее раз-
    витие на следующем этапе. В обобщенном виде содержание первого этапа мо-
    жет быть сведено к незавершенной попытке реализации в рамках советской
    системы идеи местного самоуправления в ее современном понимании (в каче-
    стве местной публичной власти, обладающей в установленных для нее преде-
    лах достаточной самостоятельностью).
    С момента прекращения деятельности Советов в октябре 1993 г. начинает-
    ся второй этап, на протяжении которого идет становление современной систе-
    мы местного самоуправления на новой общественно-политической основе.
    Этот этап начинается с осуществления так называемой «президентской рефор-
    мы» (фактического возврата к местному государственному управлению), в ре-
    зультате которой исполнительная власть временно оттесняет на второй план
    власть представительную. В новой Конституции РФ были закреплены принци-
    пы местного самоуправления, которые вступали в противоречие с существо-
    вавшей на тот момент в стране жесткой властной вертикалью. На уровне иссле-
    дуемого региона на втором этапе создаются необходимые условия для вопло-
    245
    щения в жизнь принятой на федеральном уровне современной модели местного
    самоуправления. Несмотря на противоречивые политические процессы, проис-
    ходившие в это время в обществе, формирование системы местного самоуправ-
    ления в Архангельской и Вологодской областях не было остановлено. В регио-
    нах разрабатывалась правовая база, необходимая для проведения выборов в ре-
    формируемые органы местного самоуправления. В марте 1994 г. начинается из-
    брание представительных органов местного самоуправления. На этом этапе в
    обоих регионах оказался востребован такой важный институт, как местный ре-
    ферендум; начался процесс принятия уставов муниципальных образований; в
    ряде городов активизировалось создание органов ТОС, получил широкое рас-
    пространение институт старост. Опережающими темпами формирование сис-
    темы местного самоуправления шло в Вологодской области. Законодательное
    собрание Вологодской области (единственное в РФ) разработало Закон «О ме-
    стном самоуправлении в Вологодской области» ранее появления соответст-
    вующего федерального закона.
    В Архангельской и Вологодской областях при определении размера му-
    ниципальных образований выбор был сделан в пользу территорий, соответст-
    вующих административно-территориальным районам и крупным городам обла-
    стного подчинения. Это было обусловлено конкретными социально-
    экономическими условиями, сложившимися к моменту принятия решения (ма-
    лочисленность населения районов, концентрация инфраструктуры в райцен-
    трах, экономическая слабость большинства поселений). Сформированная на
    этом этапе территориальная основа местного самоуправления без изменений
    сохранилась до наших дней (исключение единственное – в 1999 г. в Архангель-
    ской области образовано новое муниципальное образование «Новая Земля»).
    Со вступлением в силу в сентябре 1995 г. Федерального закона «Об общих
    принципах организации местного самоуправления в РФ» начался переход от
    «президентской» системы управления на местах к реализации конституцион-
    ных организационно-правовых принципов местного самоуправления. В новом
    законе был развит и конкретизирован закрепленный в Конституции принцип
    246
    самостоятельного решения местными сообществами вопросов местного значе-
    ния. В это время разрабатывались необходимые для реализации этого принципа
    на практике законы Архангельской и Вологодской областей, продолжали при-
    ниматься уставы муниципальных образований, избирались депутаты предста-
    вительных органов самоуправления муниципальных образований и главы мест-
    ного самоуправления.
    Конец 1996 г. является важнейшим рубежом – к этому времени на терри-
    тории исследуемых областей в целом сложилась современная система местного
    самоуправления. Это выразилось в том, что были в главных чертах сформиро-
    ваны следующие структурные составляющие этой системы: ее территориаль-
    ная, правовая и организационная основы. В декабре 1996 г. в Архангельской и
    Вологодской областях завершился процесс избрания представительных органов
    и должностных лиц местного самоуправления, а вместе с ним и «организаци-
    онный» этап в истории становления современной системы местного самоуправ-
    ления. К этому времени истекли полномочия назначенных глав местных адми-
    нистраций (глав местного самоуправления) и был завершен переход от «прези-
    дентской» системы местного государственного управления к реализации орга-
    низационно-правовых принципов, установленных Конституцией и Федераль-
    ным законом «Об общих принципах…». К числу этих принципов относятся
    следующие: местное самоуправление должно действовать в рамках закона, ис-
    ходя из интересов населения; для него является обязательным наличие выбор-
    ных органов; местное самоуправление должно обладать собственной компетен-
    цией, в пределах которой оно самостоятельно и действует под свою ответст-
    венность; для реализации своих полномочий местное самоуправление должно
    быть обеспечено собственными ресурсами.
    С января 1997 г. наступил третий этап развития системы местного само-
    управления, продолжающийся и поныне. С этого времени система местного са-
    моуправления уже не претерпевала каких-либо кардинальных перемен. На этом
    этапе шло совершенствование правовых, развитие организационных и форми-
    рование финансово-экономических основ местного самоуправления. В связи с
    247
    этим в Вологодской и Архангельской областях он может быть охарактеризован
    как этап поступательного развития сложившейся системы местного самоуправ-
    ления. Совершенствование правовой основы местного самоуправления в это
    время было направлено в первую очередь на законодательное обеспечение
    формирования финансово-экономической базы местного самоуправления и
    функционирования муниципальных служб. В ходе апробации предусмотренных
    законодательством моделей управления в ряде муниципальных образований
    Архангельской и Вологодской областей шла их корректировка. Наибольшее
    распространение в обоих областях получила модель «сильный глава муници-
    пального образования – слабый представительный орган», при которой глава
    муниципального образования, избираемый всем населением, председательству-
    ет на заседаниях представительного органа и возглавляет местную администра-
    цию. Дальнейшее развитие получило территориальное общественное само-
    управление. В Архангельской области, например, появилась такая его новая
    форма, как сельская община.
    На протяжении 1990-х гг. формировались субъекты местного самоуправ-
    ления, менялся характер их взаимодействия (см. приложение 1). В начале ис-
    следуемого в диссертации периода местные Советы представляли местный
    уровень государственной власти. В связи с этим полноценных субъектов мест-
    ного самоуправления в это время не было. С мая 1991 г. органы местного само-
    управления начинают постепенно выводиться из системы органов государст-
    венной власти, провозглашается их самостоятельность, очерчивается сфера
    компетенции, предполагается формирование собственной финансово-
    экономической базы. В это время закладывается законодательная основа для
    становления субъектов местного самоуправления, к числу которых относятся
    население (граждане), государство, местные Советы народных депутатов, су-
    ществовавшие в то время территориально-административные единицы, органы
    ТОС, местные администрации и их главы. В Архангельской и Вологодской об-
    ластях администрации пришли на смену исполкомам осенью 1991 г. В ноябре
    1991 г. главами администраций Архангельской и Вологодской областей нача-
    248
    лось назначение глав местных администраций. В октябре 1993 г. была прекра-
    щена деятельность всех местных Советов народных депутатов. Их функции до
    избрания новых представительных органов и глав самоуправления были пере-
    даны соответствующим администрациям. В это время органы местного само-
    управления в лице местных администраций временно снова вошли в систему
    органов государственной власти. В марте 1994 г. в Архангельской и Вологод-
    ской областях начался процесс избрания представительных органов местного
    самоуправления, который продолжался до декабря 1996 г. Одновременно про-
    водилось правовое установление компетенции субъектов местного самоуправ-
    ления, способов и характера их взаимодействия в федеральном законодательст-
    ве, законодательстве субъектов РФ, в уставах и нормативно-правовых актах
    муниципальных образований. Во второй половине 1990-х гг. практическая дея-
    тельность по осуществлению местного самоуправления в Архангельской и Во-
    логодской областях дала толчок к дальнейшему развитию правового статуса
    субъектов местного самоуправления, разграничению компетенции органов ме-
    стного самоуправления и государственной власти, попыткам органов местного
    самоуправления добиться реального осуществления прав на создание необхо-
    димых условий (прежде всего материально-финансовой базы) для успешного
    решения задач местного значения.
    Проведенный анализ исторического материала позволяет выделить ряд об-
    щих черт, характерных для формирования системы местного самоуправления в
    Архангельской и Вологодской областях. Наиболее существенно то, что здесь на
    основе федерального законодательства, а также своевременно созданной в регио-
    нах законодательной базы в установленные на федеральном уровне сроки были
    сформированы территориальные и организационные основы системы местного
    самоуправления. Реализованные в этих областях варианты модели управления
    муниципальными органами и территориальной основы местного самоуправления
    являются наиболее распространенными в РФ. Формирование финансово-
    экономической базы местного самоуправления в рассматриваемых областях, как и
    в целом по РФ, на протяжении 1990-х гг. не было завершено.
    249
    В результате проведенного историко-сравнительного анализа были выяв-
    лены некоторые конкретно-исторические особенности формирования системы
    местного самоуправления в Архангельской и Вологодской областях. Выявлено
    систематическое отставание Архангельской области от Вологодской в темпах
    строительства местного самоуправления, особенно характерное для второго
    этапа становления системы. Темпы создания системы в Вологодской области
    опережали средние по РФ, а в Архангельской области в 1994–1996 гг. наблюда-
    лось систематическое запаздывание и даже затягивание этого процесса, приво-
    дившее к установлению практики правления исполнительной властью без участия
    представительной. Это запаздывание составляло от нескольких месяцев до двух
    лет, но находилось, как правило, в законодательно установленных пределах.
    Например, Закон Вологодской области «О местном самоуправлении в Вологод-
    ской области» был принят в сентябре 1994 г., а аналогичный закон Архангель-
    ской области – в декабре 1995 г. Другой пример: принятие уставов почти поло-
    вины муниципальных образований Вологодской области относится к началу
    1995 г., в Архангельской же области большинство уставов (за исключением ус-
    тава г. Северодвинска, принятого 16 июня 1996 г.) было принято в самом конце
    1996 г. В период после упразднения Советов в значительной части муници-
    пальных образований Вологодской области представительные органы были из-
    браны в марте 1995 г. (в Вологде и Череповце годом раньше – 20 марта 1994 г.),
    а в Архангельской области – лишь в декабре 1996 г.
    В связи с приведенными выше данными можно указать и на различия в
    частоте использования такого важного института местного самоуправления, как
    местный референдум. Эта форма непосредственной демократии гораздо чаще
    использовалась в Вологодской области, где референдумами было принято, на-
    пример, большинство уставов муниципальных образований, и один проект ус-
    тава (Сокольского муниципального района) на референдуме был отклонен. В
    Архангельской же области референдумами принято только 4 устава городов, и
    еще один референдум не состоялся по причине неявки избирателей. А референ-
    250
    дум по принятию устава г. Мирного срывался неоднократно по разным причи-
    нам и был успешно проведен лишь с седьмой попытки.
    В 1994–1995 гг. в Архангельской области в условиях запаздывания (а в
    ряде случаев и намеренного затягивания) формирования представительных ор-
    ганов местного самоуправления в ряде муниципальных образований фиксиро-
    валось создание вместо них при органах исполнительной власти суррогатных
    консультативных советов «общественного самоуправления». В г. Архангельске
    на рассмотрение такого совета был вынесен разработанный мэром устав города,
    утвержденный затем самим мэром без учета поправок. Незаконная разработка
    устава города мэром отмечена и в г. Северодвинске. В этих случаях можно го-
    ворить о присвоении важнейших функций отсутствующего местного предста-
    вительного органа исполнительной властью.
    Следует отметить, что в Вологодской области реализовано большее раз-
    нообразие моделей организации управления муниципальными образованиями,
    чем в Архангельской. Здесь отмечено и большее разнообразие названий пред-
    ставительных органов. Эти факты могут служить косвенными свидетельствами
    большей демократичности в управлении муниципальными образованиями,
    большей степени проявления местной инициативы при их создании.
    К особенностям Вологодской области следует отнести и большее, нежели
    в Архангельской, развитие органов ТОС в городах. Здесь они появились раньше
    и получили большее развитие. Это можно связать как с проявлениями идущей
    снизу потребности, так и с последовательной политикой по распространению
    имеющегося в этой сфере опыта (например, в г. Вологде).
    К концу рассматриваемого в диссертационном исследовании периода мно-
    гие проблемы местного самоуправления остались нерешенными.
    Нормативно-правовое регулирование вопросов организации и деятельно-
    сти местного самоуправления оставалось неполным и непоследовательным.
    Имели место факты несогласованности законодательства РФ, законов Архан-
    гельской и Вологодской областей и муниципальных нормативно-правовых ак-
    251
    тов о местном самоуправлении.
    Избранная в Архангельской и Вологодской областях модель формирова-
    ния и деятельности муниципальных образований не оригинальна и грешит мно-
    гими недостатками, без устранения которых в ходе саморазвития системы
    трудно представить будущее органов местного самоуправления.
    С развитием муниципальных образований оказался тесно связан вопрос
    административно-территориального устройства областей. Его несовершенство
    вызвано неравномерностью размещения производительных сил и заселения
    территории, достаточно слабой межрайонной интеграцией. При избранной тер-
    риториальной основе местного самоуправления (на уровне административных
    районов и крупных городов) сложилась «ступенчатая» структура: в одном
    крупном муниципальном образовании объединяется несколько административ-
    но-территориальных единиц – сельсоветов, поселков, малых городов, террито-
    риальных округов (г. Архангельск). В связи с этим возникли проблемы оформ-
    ления статуса единиц самоуправления низового уровня и создания условий для
    их эффективной деятельности. Нет нормативно-правовых актов, точно опреде-
    ляющих статус органа исполнительной власти на низовом уровне; отсутствие
    там представительных органов не дает возможности решать законодательным
    путем многие вопросы финансово-экономической и хозяйственной деятельно-
    сти. Советы старост, сходы и другие органы ТОС таким правом не наделены.
    Необходимо решить и проблему распределения полномочий и ресурсов между
    администрациями двух этих уровней. Целесообразно расширить имеющуюся в
    отдельных муниципальных образованиях практику децентрализации – переда-
    чи необходимых ресурсов органам самоуправления нижней ступени. Наиболее
    радикальный вариант решения проблемы – создание муниципальных образова-
    ний меньшего масштаба, что предусмотрено новым Федеральным законом «Об
    общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде-
    рации», принятым в 2003 г.694 В ходе реализации заложенного в этом законе по-
    селенческого принципа организации местного самоуправления в Вологодской
    области должно быть создано около 390 муниципальных образований.
    252
    Требует решения ряд проблем, связанных с организационной основой ме-
    стного самоуправления. В муниципальных образованиях Вологодской и Архан-
    гельской областей почти повсеместно можно констатировать концентрацию
    власти в одних руках – главы местного самоуправления. Подавляющее боль-
    шинство глав в исследуемом регионе избираются всенародно и председательст-
    вуют на заседаниях местного представительного органа. Представляется целе-
    сообразным распространение организационной модели, при которой на заседа-
    ниях представительного органа председательствует не глава самоуправления, а
    избранный из числа депутатов председатель.
    В исследуемом регионе, особенно в Архангельской области, в течение
    рассмотренного периода не были раскрыты полностью ресурсы ТОС. Автор
    диссертации считает необходимым увеличивать значение и роль ТОС в мест-
    ном самоуправлении, для чего необходимо усилить его поддержку со стороны
    органов местного самоуправления. Это относится как к уже существующим ор-
    ганам ТОС, так и к вновь формирующимся.
    Среди выявленных проблем необходимо назвать невысокую правовую и
    политическую культуру населения, складывавшуюся в условиях безраздельного
    доминирования государства во всех сферах жизни общества. В результате ока-
    зались утрачены навыки самоорганизации, распространена потребительская
    психология. Органам местного самоуправления необходимо усилить просвети-
    тельную и пропагандистскую работу, направленную на преодоление пассивно-
    сти, повышение гражданской активности населения. Еще одна проблема – де-
    фицит профессионально подготовленных кадров, обладающих достаточными
    знаниями и опытом в области муниципального управления.
    Наибольшее количество нерешенных вопросов осталось на пути форми-
    рования финансово-экономической основы местного самоуправления. Сло-
    жившаяся к концу 1990-х гг. структура местных бюджетов Вологодской и Ар-
    хангельской областей не отражает реальных потребностей финансируемой ими
    социальной сферы и других затрат, которые несут органы местного самоуправ-
    253
    ления при реализации собственных полномочий. В то же время нормы феде-
    рального и регионального законодательства не раз налагали дополнительные
    обязательства на муниципалитеты. Это приводит к углублению разрыва между
    объемом полномочий местного самоуправления и их финансовым обеспечени-
    ем, ведет к замораживанию долговых обязательств. С целью повышения фи-
    нансовой самостоятельности муниципальных образований налогово-
    бюджетную систему следует существенно реформировать. Расходы отдельных
    звеньев бюджетной системы должны быть четко разграничены на основе разде-
    ления функций между разными уровнями власти. Социальные стандарты сле-
    дует использовать в качестве основы для расчета бюджета муниципальных об-
    разований. Проводимая налоговая и бюджетная политика должна усилить заин-
    тересованность муниципальных образований в пополнении доходной базы. До-
    ходы между бюджетами различных уровней необходимо разграничивать, при-
    чем при максимальном зачислении в бюджеты муниципальных образований
    всех видов налогов с физических лиц, имущественного, земельного, с предпри-
    ятий малого бизнеса, муниципальных предприятий. Налоговые источники це-
    лесообразно закрепить на долговременной основе без права изъятия переходя-
    щих остатков по результатам работы за год. Нуждаются в совершенствовании
    земельные отношения и механизм реализации недвижимости. Целесообразно
    зачислять в местный бюджет 100 % дохода от реализации муниципальной соб-
    ственности. Муниципальным образованиям следует предать право распоряже-
    ния муниципальными землями при условии зачисления в местный бюджет
    арендной платы за их использование и 100 % земельного налога.
    Эффективное решение перечисленных проблем при наличии политической
    воли федеральных органов власти создаст необходимые условия для того, что-
    бы местное самоуправление превратилось в реально действующую власть, мак-
    симально приближенную к народу. Многие из насущных проблем развития ме-
    стного самоуправления, выделенные автором на региональном материале, ока-
    зались в числе тех, которые в конце 1990-х годов были признаны требующими
    254
    решения на государственном уровне695.
    Проблемы, с которыми столкнулись органы местного самоуправления в
    1990-е гг., разрешены далеко не полностью и сохраняют острую актуальность.
    Президент России В.В. Путин в выступлении на заседании Президиума Госу-
    дарственного совета РФ в феврале 2001 г. отметил: «Провозгласив фактически
    лозунг о приоритетном развитии местного самоуправления несколько лет на-
    зад, мы практически ничего не сделали, либо сделали очень мало для его реаль-
    ного воплощения в жизнь»696.
    В настоящее время в развитии местного самоуправления в России наступа-
    ет новый этап. Об этом свидетельствует содержание нового Федерального за-
    кона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий-
    ской Федерации», который создает правовую основу для масштабной реформы.
    Цели этой реформы – обеспечение политической и экономической самостоя-
    тельности муниципальных органов власти в решении местных вопросов, повы-
    шение их ответственности, усиление государственного контроля за законно-
    стью и соблюдением прав граждан. Предлагается унифицировать территори-
    альную организацию местного самоуправления, разграничить полномочия
    субъектов РФ и муниципалитетов, создать основы правового регулирования
    исполнения делегированных муниципалитетам государственных полномочий.
    Несомненными плюсами нового закона являются уточнение общей компе-
    тенции местного самоуправления; распределение компетенции по типам муни-
    ципальных образований, в зависимости от их возможностей с одновременным
    закреплением этих типов, что наконец-то позволит сформировать всю систему
    межбюджетных отношений; подразделение деятельности местного самоуправ-
    ления на регулятивную (осуществляемую главами и выборными органами) и
    управленческую (осуществляемую профессионалами-контрактниками); введе-
    ние требований к уровню подготовки должностных лиц самоуправления, обяза-
    тельности их конкурсного приема и аттестации; возможность на местах само-
    стоятельно определять размеры оплаты труда муниципальных служащих и ра-
    ботников муниципальных предприятий; обязательность публичных слушаний
    255
    по местным бюджетам и программам развития. Закрепляется связь между сум-
    мой налоговых платежей муниципалитета в бюджеты всех уровней с размером
    его доходной базы, чем стимулируется наращивание экономического потен-
    циала территории. Однако при этом до принятия поправок в Бюджетный и На-
    логовый кодексы РФ сохраняется неопределенность в формировании финансо-
    вой основы самоуправления, в то время как местное самоуправление должно
    стать властью, которая на деле будет способна обеспечить поддержку экономи-
    ческих и политических инициатив широких слоев населения. Этим же законом
    предусматривается увеличение вмешательства государства в местные дела (оп-
    ределение его органами территории осуществления местного самоуправления,
    структуры органов местного самоуправления, порядка их формирования и т.п.),
    в чем проявляется тенденция к огосударствлению местного самоуправления.
    Впрочем, проанализированный в данном исследовании исторический опыт
    формирования современной системы местного самоуправления на Европейском
    Севере свидетельствует о том, что на деле огосударствление местного само-
    управления началось значительно раньше. Хотя провозглашенный в Конститу-
    ции РФ принцип самостоятельности местного самоуправления (его отделенно-
    сти от государства) получил дальнейшее развитие в федеральном и региональ-
    ных законодательствах, на практике он не был реализован. Реформирование
    местного самоуправления изначально по сути было ориентировано на англо-
    саксонскую модель местного самоуправления (см. введение), которая была за-
    ложена в Конституции РФ и Законе «Об общих принципах…». Но, как было
    показано в настоящей работе, переход к функционированию местного само-
    управления без вмешательства государственных органов власти, на основе ре-
    альной материально-финансовой базы и в целях решения задач местного значе-
    ния в 1990-е гг. на Европейском Севере не был осуществлен. Знакомство с дан-
    ными по другим регионам свидетельствует о том, что подобная ситуация не яв-
    ляется спецификой только этого региона. На практике англосаксонская модель
    местного самоуправления была подменена континентальной. Материал по ис-
    следованному региону свидетельствует о том, что это во многом было выбором
    256
    самих субъектов Федерации (здесь проявилась как позиция областных админи-
    страций, так и мнение населения). Так, формирование муниципальных образо-
    ваний на уровне районов и крупных городов была преимущественно выбором
    областных администраций, которые на практике поставили под свой контроль
    муниципальные органы благодаря отсутствию финансово-экономической само-
    стоятельности последних. Выбор преобладающей в Архангельской и Вологод-
    ской областях не самой демократичной модели организации управления муни-
    ципальными образованиями, предусматривающей наличие сильной исполни-
    тельной и слабой представительной власти, был преимущественно сделан са-
    мим населением на референдумах по принятию уставов муниципальных обра-
    зований. Передача части государственных полномочий органам местного само-
    управления в исследуемых областях стала повсеместной и зачастую не сопро-
    вождалась соответствующим финансовым обеспечением. По всей видимости,
    на реализацию реформы местного самоуправления наложили отпечаток тради-
    ции советской модели местного управления с присущей ей иерархией исполни-
    тельной власти на местах, с подчинением органов местной власти вышестоя-
    щим органам государственной власти. Оказалась «унаследована» и зависимость
    местной власти от власти вышестоящей в финансовом отношении, и ее функ-
    ции, не ограничивающиеся решением только задач местного значения, но свя-
    занные и с выполнением значительного объема государственных полномочий.
    В качестве формы организации местной власти местное самоуправление
    вряд ли имеет альтернативу. У все большей части населения на смену погру-
    женности в решение задачи выживания приходит осознание гражданской от-
    ветственности, начинает формироваться представление о ценности участия в
    местном политическом процессе. Нельзя забывать, что истоки жизнестойкости
    местных сообществ, проявившейся в кризисных условиях России 1990-х гг.,
    лежат в опирающемся на исторический опыт все более глубоком осознании жи-
    телями своей территориальной корпоративности. Именно по мере продвижения
    по этому пути следует ожидать превращения муниципальных образований в
    прочную основу российской государственности.




    ИСТОЧНИКИ И ЛИТЕРАТУРА
    Источники
    Архивные источники
    1. Государственный архив Архангельской области (ГААО).
    Фонд 1137 – Администрация Исакогорского территориального округа.
    1992–1996 гг.
    Фонд 1145 – Администрация Ломоносовского территориального округа.
    1991–1996 гг.
    Фонд 1146 – Администрация Соломбальского территориального округа.
    1992–1996 гг.
    Фонд 1936 – Исполнительный комитет Архангельского городского Совета
    народных депутатов (за 1990–1993 гг.)
    Фонд 2063 – Исполнительный комитет Архангельского областного Совета
    народных депутатов (за 1990–1993 гг.)
    Фонд 5659 – Администрация Цигломенского территориального округа.
    1992–1996 гг.
    Фонд 5667 – Администрация Октябрьского территориального округа.
    1991–1996 гг.
    Фонд 5767 – Администрация Северного территориального округа. 1992–
    1996 гг.
    Фонд 5976 –Администрация Маймаксанского территориального округа.
    1992–1996 гг.
    Фонд 5977 – Администрация территориального округа Майская Горка.
    1992–1994 гг.
    2. Государственный архив Вологодской области (ГАВО).
    Фонд 366 – Вологодская городская Дума.
    Фонд 521 – Вологодский районный Совет народных депутатов.
    Фонд 798 – Кирилловский районный Совет народных депутатов.
    Фонд 904 – Тарногский районный Совет народных депутатов.
    Фонд 905 – Сямженский районный Совет народных депутатов.
    Фонд 1300 – Исполнительный комитет Вологодского областного Совета
    народных депутатов.
    Фонд 5146 – территориальные избирательные комиссии города Вологды.
    3. Вологодский областной архив новейшей политической истории
    (ВОАНПИ).
    Фонд 9766 – личный фонд А.Н. Лукичева.
    4. Текущий архив Архангельского городского совета депутатов. Организа-
    ционный отдел.
    5. Текущий архив Архангельского областного комитета государственной
    статистики.
    290
    6. Текущий архив отдела организационной работы и взаимодействия с му-
    ниципальными образованиями администрации Архангельской области.
    7. Текущий архив Вологодской городской думы. Организационный отдел.
    8. Текущий архив Вологодского областного комитета статистики.
    9. Текущий архив управления по работе с муниципальными образованиями
    правительства Вологодской области.
    10. Текущий архив департамента финансов правительства Вологодской об-
    ласти.
    11. Текущий архив избирательной комиссии Архангельской области.
    12. Текущий архив избирательной комиссии Вологодской области.
    Опубликованные источники
    I. Нормативные правовые акты
    1). Международные акты
    1. Европейская хартия местного самоуправления // Собрание законодатель-
    ства Российской Федерации. – 1998. – № 36. – Ст. 4466.
    2). Государственные акты СССР, РСФСР, РФ
    2. Вопросы Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации:
    Указ Президента Российской Федерации. Приложение: Положение о Совете по
    местному самоуправлению в Российской Федерации // Российская газета. –
    1998. – 19 ноября. – С. 4.
    3. Временное положение о проведении выборов депутатов представитель-
    ных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного
    самоуправления в субъектах РФ, не обеспечивших реализацию конституцион-
    ных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного само-
    управления // Российская газета. – 1996. – 4 декабря.
    4. Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного
    закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления» // Там же. –
    1991. – № 22. – Ст. 778.
    5. Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного За-
    кона) РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и
    Верховного Совета Российской Федерации. – 1992. – № 20. – Ст. 1084.
    6. Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного
    закона) РСФСР» // Там же. – 1991. – № 22. – Ст. 776.
    7. Закон РСФСР «О выборах главы администрации» // Ведомости Съезда на-
    родных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.– 1991. – № 45. –
    Ст. 1491.
    8. Закон РСФСР «О выборах народных депутатов местных Советов народ-
    ных депутатов РСФСР» // Ведомости Верховного Совета РСФСР. – 1989. –
    № 44. – Ст. 1306.
    291
    9. Закон РСФСР «О дополнительных полномочиях местных Советов народных
    депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям» // Ведомости Съезда на-
    родных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. – 1990. – № 26. – Ст. 322.
    10. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г.
    № 1559-I // Там же. – 1991. – № 29. – Ст. 1010.
    11. Закон РСФСР «О статусе народного депутата местного Совета народных
    депутатов РСФСР» // Там же. – 1990. – № 23. – Ст. 279.
    12. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хо-
    зяйства в СССР» // Там же. – 1990. – № 16. – Ст. 267.
    13. Из декларации о государственном суверенитете Российской Советской Фе-
    деративной Социалистической Республики // История современной России / Рос-
    сийский независимый институт социальных и национальных проблем. Центр поли-
    тической и экономической истории России. Под общ. ред. В.В. Журавлева. – М.:
    «Терра», 1995. – С. 71–72.
    14. Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосовани-
    ем 12 декабря 1993 г. – М.: Юридическая литература, 1995. – 110 с.
    15. Положение об основах организации местного самоуправления в Рос-
    сийской Федерации на период поэтапной конституционной реформы // Собра-
    ние актов Президента и Правительства РФ. – 1993. – № 44. – Ст. 4188.
    16. Постановление Верховного Совета РСФСР о введении в действие Закона
    РСФСР «О выборах главы администрации» от 24 октября 1991 г. // Ведомости
    Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. – 1991. –
    № 45. – Ст. 1492.
    17. Постановление Правительства РФ «О Федеральной целевой программе
    государственной поддержки развития муниципальных образований и создания
    условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправле-
    ния» от 15 декабря 1999 г. № 1294 // Российская газета. – 1999. – 21 декабря.
    18. Постановление Правительства РФ «О Федеральной целевой программе
    государственной поддержки развития муниципальных образований и создания
    условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправле-
    ния» от 15 декабря 1999 г. № 1294 // Российская газета. – 1999. – 21 декабря.
    19. Постановление Правительства РФ «О Федеральной целевой программе
    государственной поддержки развития муниципальных образований и создания
    условий для ре
  • Стоимость доставки:
  • 250.00 руб


ПОИСК ДИССЕРТАЦИИ, АВТОРЕФЕРАТА ИЛИ СТАТЬИ


Доставка любой диссертации из России и Украины