ІНСТИТУЦІОНАЛІЗАЦІЯ ПУБЛІЧНОЇ САМОВРЯДНОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У першому розділі дисертаційної роботи “Теоретико-методологічні та правові основи становлення інституту публічної самоврядної влади” – систематизовано та проаналізовано теоретико-методологічні напрацювання щодо інституту публічної самоврядної влади; визначено ступінь розроблення проблеми дослідження; охарактеризовано структурно-функціональні та концептуально-атрибутивні параметри публічної самоврядної влади з позицій інституціонального підходу, розкрито її зміст та ознаки, визначено сутність основних складових понятійно-категорійного апарату; виявлено особливості еволюції правової основи становлення та розвитку самоврядної влади у незалежній Україні.

Аналіз літературних фахових джерел з означеної проблематики засвідчив: витоки теоретико-методологічних засад формування інституту публічної самоврядної влади варто шукати у працях вітчизняних та зарубіжних учених кін. ХІХ – поч. ХХ ст.; процеси трансформації влади ґрунтовно вивчали здебільшого історики, а не правники та фахівці у сфері місцевого самоврядування; тема вивчення організації місцевої влади зводилась до питань організації місцевих рад та їх виконавчих комітетів, акцентуючи на діяльнісному підході, і розглядалась переважно у контексті загальних проблем державного права і будівництва; активізація вітчизняних наукових досліджень з позицій інституціонального підходу припадає на кін. 90-х рр. ХХ ст. – поч. ХХІ ст.; значна кількість досліджень, за винятком окремих наукових розвідок сучасних науковців М. О. Баймуратова, О. В. Батанова, В. А. Григор’єва, І. В. Дробуша, В. М. Кампо, М. І. Корнієнка, В. С. Куйбіди, В. Я. Малиновського, тією чи іншою мірою звернені до державної влади, що пояснює реальний стан наукової розробки означеної проблеми та підтверджує відсутність комплексних досліджень інституціоналізації публічної самоврядної влади.

З’ясована багатоаспектність підходів дослідників щодо трактування сутності поняття “влада”. Конституційне розмежування державної влади та місцевого самоврядування вказує на об’єктивне існування двох форм здійснення публічної влади в Україні – державної та самоврядної (муніципальної), для яких властиві як спільні ознаки, так і специфічні, суб’єктно-об’єктні та функціональні характеристики, дослідження яких розкриває їх зміст та сутність. Розробляючи теоретичні основи місцевого самоврядування, Ю. Л. Панейко означив форми організації влади (адміністративну, виконавчу, законодавчу, судову, громадську, зверхню, льокальну, надзірну). Будучи прихильником державницької теорії самоврядування, він визначав існування такої влади, порівнюючи її з державною та використовуючи категорії: “самоврядні об’єднання” та “самоврядні інституції”.

Встановлено певні підходи щодо суб’єкта реалізації публічної самоврядної влади, способу взаємодії суб’єкта управління та об’єкта, питань місцевого значення як предмету відання самоврядної влади, рівнів її функціонування та впливу: місцевого та регіонального, що потребує відповідного закріплення у законодавстві. Акцентуючи на символіці самоврядної влади, розглянуто відповідні норми чинного законодавства та статутів територіальних громад і встановлено, що: саме територіальна громада, обираючи ОМС та уповноважуючи їх вирішувати питання місцевого значення, уможливлює її використання; це є компоненти складного процесу формування самоусвідомлення “малої Вітчизни” у мешканців територіальної громади, їх ідентифікації з простором, а відтак – важливою умовою формування дієздатних територіальних громад не лише в економічній площині; це є іманентна ознака самоврядної влади, що вирізняє її від державної та ідентифікує з-поміж інших органів самоврядної влади як у межах району, області чи держави, так і поза ними, символізуючи водночас територіальну та юридичну самостійність.

З’ясовано, що у системі існуючих наукових уявлень щодо розпізнання таких понять, як “інститут” та “інституції”, зокрема в частині використання похідних від них, склалися два підходи: прихильники першого ототожнюють ці два першопочаткові поняття, прихильники другого підходу, до яких належить і автор, розглядають їх та похідні від них відокремлено, оскільки їм властива певна самостійна сутність. Тому говорити про тотожність цих двох понять як складових, на думку автора, уможливлюється хіба що з позицій рівнозначності, важливості для інституціоналізації.

Умотивовано, що інституціоналізація є не лише засобом формування державно-правових інститутів, але й становлення та розвитку інститутів місцевого самоврядування, де обов’язковою компонентою будь-якого з них є нормативна складова. Кожний з інститутів, методологію дослідження якого запропоновано, має власний предмет, методи регулювання, правовий режим, властиві йому ознаки, принципи формування та функціонування. Аргументуючи важливість місії запровадження інституціонального підходу у сфері місцевого самоврядування, завбачуємо розвиток теоретико-методологічного підґрунтя інституціональної теорії муніципального права. У цьому контексті викристалізовуються інші напрями, що потребують проведення ретельніших досліджень, які сукупно забезпечили б ефективність місцевого самоврядування, утверджуючи найважливіші демократичні принципи організації та функціонування публічної самоврядної влади в Україні та забезпечуючи мешканцям територіальних громад організовану участь в управлінні та контроль за нею.

Розглянута у правовому вимірі трансформація місцевого самоврядування й адміністративно-територіального устрою засвідчила складність та суперечливість цього процесу. Проведене дослідження уможливило виокремлення етапів інституціоналізації місцевого самоврядування як форми організації публічної самоврядної влади у правовій системі незалежної України: установчий (1990 – 1996 рр.) – пошук прийнятної моделі організації місцевої влади; конституційний (1996 – 2004 рр.) – “прищеплення” елементів демократичної системи на основу радянської моделі влади: прийняття Конституції України, Закону “Про місцеве самоврядування в Україні, започаткування адміністративної реформи, напрацювання різних законопроектів щодо зміни адміністративно-територіального устрою, інститутів місцевого самоврядування, що загалом засвідчило відсутність комплексного, системного підходу до розвитку законодавства про місцеве самоврядування; неоконституційний (2004 р. – дотепер) – розбалансування системи влади на всіх рівнях, надмірна політизація органів місцевої влади, їх віддаленість від інтересів виборців; зростання конфліктних ситуацій між суб’єктами влади, між ними та громадами.

Наявність різних концепцій та проектів, популяризація відмінних між собою зарубіжних моделей місцевого самоврядування, суперечки щодо необхідності запозичення муніципального досвіду західноєвропейських держав в умовах політичної нестабільності та невирішеності питання про конституційну реформу стримують процес напрацювання та реалізації виваженої політики щодо розвитку місцевого самоврядування. Однією з найбільших проблем самоврядування в Україні є розрив між існуючим законодавством у цій сфері та реальною практикою його запровадження, що стосується взаємодії місцевого самоврядування з органами державної влади на місцях, зокрема з районними та обласними державними адміністраціями.

Об’єктивний процес трансформації місцевого самоврядування вказує на одночасність існування двох суперечливих позицій: з одного боку – його відмежуванні від держави, мінімізуючи її вплив, а з іншого – в одержавленні самоврядної влади та виконанні функцій держави на місцях. Відтак позбутися цих перекосів навряд чи можливо лише одним удосконаленням законодавства, без посилення громадянського суспільства та змін у правовій і політичній культурі як еліти, так і населення міст і сіл України.

Подальше становлення самоврядної влади може бути успішним, на наш погляд, за умови прагматичного поєднання зарубіжного та власного досвіду здійснення заходів, спрямованих на децентралізацію влади, посилення суб’єктності громад, їх здатності діяти як первинна самоврядна одиниця. Інституціоналізація публічної самоврядної влади пов’язана з проведенням реформ, для чого є необхідні передумови і на проведення яких Україна об’єктивно приречена, утім відсутність соціальної відповідальності у носіїв публічно-владних відносин та недовіра громадян до влади стримує процеси розвитку місцевої та регіональної демократії, залишаючи її обабіч євроінтеграційних процесів.

У другому розділі – “Інститут територіальної основи публічної самоврядної влади” – на основі аналізу праць вітчизняних і зарубіжних учених розкрито сутність територіальної основи функціонування влади, з’ясовано теоретико-методологічні аспекти цього інституту, здійснено оцінку сучасного стану та перспектив його розвитку.

Важливе місце належить дослідженню територіальної основи функціонування публічної самоврядної влади, взаємовідносин між органами влади різних адміністративно-територіальних рівнів, зокрема на територіальному (І. П. Бутко, С. Г. Давтян, В. В. Мамонова), регіональному (Т. Вюртенбергер, В. А. Ільяшенко, І. Б. Ковтун, О. Б. Коротич, В. Ю. Керецман, П. А. Трачук), районах (О. С. Бєлокрилова, П. М. Ткачук), у містах (В. М. Бабаєв, О. І. Васильєва, О. П. Кокіц, О. Ю. Лебединська, Г. І. Мар’яненко, І. А. Чикаренко), у містах зі спеціальним статусом (В. І. Борденюк, М. І. Росенко) та з районним поділом (В. М. Бабаєв, В. І. Борденюк, Є. Ф. Глухачов, В. М. Кампо, В. С. Куйбіда, В. Б. Лаврик, С. Є. Саханенко, А. О. Селіванов), у малих містах (І. В. Козюра, Б. С. Посацький), селах (В. П. Бартків, Ю. О. Лупенко, А. Ф. Мельничук, О. М. Могильний, М. К. Орлатий, О. І. Павлов, О. М. Шиба) та ін.

Охарактеризовано теоретико-методологічні аспекти сутності інституту територіальної основи та його складових. Дискусійним є співвідношення понять “територія” та “регіон” як ціле і частина, тому пропонується використання поняття “територія” з термінами інших адміністративно-територіальних одиниць як синонімічних, як ціле та часткове і, навпаки, – залежно від співвідношення масштабу визначених адміністративно-територіальних одиниць та рівня території, про які йдеться за кожної нагоди. Територіальні утворення необхідно розглядати як системно-конгломератні структури, до цілісності та єдності яких потрібно прагнути, вважаючи це чи не основним завданням органів влади, що здійснюють управління відповідними територіями.

Серед аналізованих тверджень сутності “регіону” виявлено відсутність єдиного підходу, проте спільним для них та основною складовою регіону є територія (просторова компонента). Регіон у сучасному трактуванні має декілька значень: географічно-природне, фізіологічно-ландшафтне, просторово-функціональне, адміністративне та суспільно-культурне. Зарубіжні дослідники ототожнюють регіон зі світом універсальних цінностей, який не ізольований від зовнішнього світу, не є закритою просторовою формою, а є спільністю, частиною культурної спадщини. Тому трансформація регіону має відбуватися від сучасного трактування цієї території як адміністративної одиниці до системи взаємопов’язаних і взаємозалежних суб’єктів територіальної життєдіяльності та суб’єктів управління, що здійснюють відтворення потенціалу території, підвищуючи компетенцію самоврядних структур шляхом перерозподілу від центральних органів влади та розвиваючи кооперацію між органами самоврядної влади, між ними та громадами.

Використано системний підхід до вивчення поняття “місто”, викладено генезис теорій, які трактують його сутність, виникнення та розвиток міста, етимологію. Висвітлено різні сучасні підходи, які засвідчують взаємозв’язок зміни соціально-економічних умов та сутності міста як змісту та форми, зокрема з’ясовано, що: з розвитком людської цивілізації змінювалися містоутворювальні чинники, роль міста, ознаки та функції, що вплинуло на зміст сутності поняття “місто”; багатоманітність підходів до поняття “місто” спричинили виникнення різних теорій, підходів, тверджень; визначальним критерієм надання поселенню статусу міста є не тільки кількість населення, але й містоутворювальна та містообслуговуюча складові. Трансформуючись, поняття “місто”, пройшло від просторової концентрації людей, через трактування міста як функціонального механізму до міста – складної системи, елемента міських агломерацій, ядра мікро- та метрополійних ареалів, поліцентричного та децентралізованого. Запропоновано нову концепцію сутності сучасного міста – поліноміальну.

У процесі дослідження встановлено, що великі міста разом із категоріями дуже великих міст і містами-мільйонниками формують незначну групу, що становить 10,3 % від загальної кількості міст. Упродовж 1989 – 2001 рр. в Україні кількість великих міст, які розміщені нерівномірно на території держави, зменшилася на 4 одиниці. Значна частина адміністративних центрів зміщена від геометричних, що негативно впливає на якість надання послуг, поширення інформації тощо.

Ще однією ознакою деурбанізації, є зменшення кількості міського населення, що зумовлює поступовий перехід міст від однієї категорії до іншої – нижчої. Доведено, що інтенсивність цього показника відрізняється між містами: у великих обласних центрах він є вищий, аніж у других, за кількістю населення, містах. Демографічний стан є важливим показником, що характеризує соціально-економічний розвиток територій. Наведені матеріали засвідчують процеси деурбанізації великих міст упродовж 1989 – 2001 рр., які за збереження умов – посилюватимуться. Підтвердженням цього є перехід Донецька з категорії міст-мільйонників до нижчої за рівнем та наближення до цієї межі Дніпропетровська та Одеси.

Величина маятникової міграції населення може змінюватися і залежить від багатьох чинників. Виявлена кореляція між зручністю розташування обласного адміністративного центру та кількістю населення, що доїжджає: у радіусі до 35 км цей показник складає 10 %, зі збільшенням відстані – він зменшується вдвічі. Цей показник вказує на природну межу формування міських агломерацій, розвиток територій яких взаємопов’язаний із їх центральним містом.

Моніторинг малих міст України, що становлять 77 % від загальної їх кількості, виявив як природний приріст населення (1,1 – 1,3 %), так і внаслідок міграції (1,7 – 3,6 %). Використовуючи системний аналіз, охарактеризовано малі міста Львівщини, яка є першою серед областей за їх кількістю, та напрацьовано відповідні рекомендації для органів влади. Методика виокремлення метро- та мікрополійних ареалів, уведених свого часу у США, що сприяло зростанню кількості населення у малих містах та їх розвитку, є потенційною для застосування в Україні. Запропонована класифікація населених пунктів з урахуванням кількості населення.

Розглянуто адміністративно-територіальний поділ та адміністративно-територіальний устрій України та зарубіжних держав. Означено сутність адміністративно-територіальних одиниць на сучасному етапі та внаслідок реформувань, проведено їх порівняльний аналіз. Визначено та проаналізовано критерії виокремлення рівнів самоврядування на прикладі зарубіжних держав та України в контексті змін, викладених у законопроектах. Вказані проблеми, переваги та недоліки реформування адміністративно-територіального устрою. Визначення і закріплення у нормативно-правових актах відповідних критеріїв, умов щодо надання та зміни статусу адміністративно-територіальних одиниць уможливить їх адаптацію до євростандартів.

У третьому розділі – “Динаміка формування інституціональної моделі публічної самоврядної влади в Україні” – на основі системного аналізу праць вітчизняних і зарубіжних авторів висвітлено ступінь наукової розробки щодо означеної теми, розкрито теоретико-методологічну основу внутрішньої структури суб’єктно-суб’єктних взаємовідносин органів самоврядної влади та територіальної громади щодо управління її розвитком; окреслено стратегічні перспективи розвитку моделі самоврядної влади, обґрунтовано необхідність інституціоналізації громадської участі.

Проблема зрівноваження влади та соціуму, залишаючись актуальною дотепер, у різні історичні періоди хвилювала мислителів, громадських діячів, науковців, які, намагаючись консеквентно простежити витоки місцевого самоврядування, формували підґрунтя розвитку його інститутів. У радянські часи тоталітарна система заперечувала ініціативу місцевої влади, яка тією чи іншою мірою суперечила ідеології та інтересам центру, а тому історичний досвід функціонування ОМС практично не вивчався. У сучасних наукових працях місцеве самоврядування, здебільшого, розглядається як багатогранне політико-правове явище, певна система, зокрема в частині структурно-функціональної характеристики її окремих елементів, визначених у чинному законодавстві України, а не як фундаментальний інститут публічної самоврядної влади.

Значна частина досліджень присвячена проблематиці взаємовідносин та пошуку співпраці між самоврядною владою й іншими суб’єктами: органами державної влади (В. Д. Бакуменко, В. І. Борденюк, А. О. Дєгтяр, В. М. Кампо, М. І. Корнієнко, В. В. Кравченко, Н. Р. Нижник), політичними партіями (Р. В. Балабан, О. В. Батанов, П. В. Ворона, В. М. Кампо, С. Є. Саханенко), бізнесовими структурами (Ю. В. Алексєєва, О. Б. Бабич, О. В. Бойко-Бойчук, О. В. Долгальова, А. В. Мерзляк, О. І. Травянко), органами самоорганізації (Л. В. Беззубко, Д. В. Кольцова, А. С. Крупник, Н. В. Мішина, О. Г. Остапенко) та ін. Аналіз сучасного стану та майбутній вибір інституціональної моделі формується минулим, що можна зрозуміти, досліджуючи еволюційний розвиток її елементів та інституціонального середовища.

Існуюча дотепер дуалістичність законодавчого визначення сутності поняття “місцевого самоврядування” є об’єктивною причиною незавершеності його концептуальної моделі. Аналіз фахової наукової літератури засвідчує неоднозначність тлумачення місцевого самоврядування як специфічної форми публічної влади, окреслюючи її природу та акцентуючи, здебільшого, на територіальній громаді як основному суб’єктові, водночас нехтуючи іншими важливими компонентами моделі самоврядної влади. Що спонукає до чіткого розмежування двох форм публічної влади та відповідного змістовного їх наповнення, що загалом уможливить побудову цілісної теоретичної моделі місцевого самоврядування як самостійного інституту публічної самоврядної влади в Україні.

Розкриваючи теоретико-методологічне підґрунтя інституціональної моделі публічної самоврядної влади, обґрунтовано некоректність загальноприйнятої класифікації теорій місцевого самоврядування, яка звужує сутнісний зміст організації влади на місцях. З огляду на це, запропоновано розрізняти “теорії організації самоврядної влади” та “теорії організації місцевої влади”, пріоритетне використання основоположних домінант яких вказує на значення, принципи внутрішньої будови та взаємовідносини з іншими суб’єктами. Механізми формування та взаємодії суб’єктів влади на місцях визначають модель її організації (англосаксонську, континентальну, змішану та їх модифікації), які здебільшого визначаються як “системи місцевого самоврядування”, що не відповідає повністю ознакам її як системи.

Зважаючи на багатоаспектну та різнопланову проблематику дослідження територіальної громади у науковій літературі, зазначимо, що нормативно-правова регламентація її сутності на сьогодні є недостатньою та певною мірою колізійною, що слугувало напрацюванню її дефінітивних означень. Опрацювання доктринальних позицій щодо визначення сутності поняття “територіальна громада” засвідчило, що спільним у досліджуваних дефініціях сучасних науковців є трактування її у звуженому тлумаченні як соціально-територіальної спільності, та у широкому – акцентуація різних її характеристик, що уможливило виокремлення декількох груп прихильників: соціально-територіального; соціально-психологічного та соціального-правового підходів.

Обґрунтовується необхідність у дефініціях нормативно-правових актів чіткого розмежування понять “мешканці”, “жителі” та “члени територіальної громади”, а також відповідного визначення їх прав та обов’язків, що убезпечить від неправильного їх використання, зокрема у виборчому законодавстві, статутах територіальних громад, визначенні суб’єктів реалізації права на участь у місцевому самоврядуванні. Чітке розмежування прав і повноважень територіальних громад та інших суб’єктів системи місцевого самоврядування у питаннях управління власністю, надання територіальним громадам права юридичної особи сприятиме підвищенню їх дієздатності.

Урізноманітнення форм реалізації права на участь у місцевому самоврядуванні та засобів його здійснення, детальніша їх регламентація та активніше використання з метою забезпечення ефективної участі населення у вирішенні місцевих справ, уможливлюють формування та розвиток інституту форм та засобів безпосереднього волевиявлення. З позицій формування інституціональної моделі самоврядної влади проаналізовано загальні та процесуальні засади проведення місцевих виборів, а також напрацьовані пропозиції щодо вдосконалення теоретико-методологічного підґрунтя їх проведення в частині уточнення поняття “виборець”, сутності виборчого права, окремих елементів виборчої системи, статусу депутата місцевої ради, якісного та кількісного складу місцевої ради, доповнено перелік суб’єктів конституційно-правових відносин серед учасників виборчого процесу.

Актуалізується питання необхідності чіткого тлумачення на законодавчому рівні сутності “місцевих рад”, статусу “районної у місті ради”, обґрунтовується введення поняття “регіональної влади”, розмежування повноважень (зокрема делегованих) і відповідальності між місцевими радами різних рівнів та їх виконавчими органами, між ОМС та місцевими органами державної влади. Вмотивовано доцільність конкретизації статусу керівників органів самоорганізації населення, депутата місцевої ради, посадових осіб місцевого самоврядування (секретаря, заступників голови, голів рад), посадових осіб територіальних громад з урахуванням рекомендацій КМРВЄ.

Спроба звести форми громадської самоорганізації населення до категорії місцевого самоврядування призводить до розмивання владних функцій його ж інституцій. Аргументовано необхідність на законодавчому рівні уніфікації дефініцій щодо сутності поняття “органи самоорганізації населення”, уточнення їх статусу та територіальної основи, питання щодо порядку організації і діяльності цих інституцій, зокрема в частині надання місцевою радою дозволу та реєстрації органів самоорганізації населення, механізму взаємодії з ОМС.

Досліджено зміст юридичної відповідальності суб’єктів муніципально-правових відносин, що є важливим засобом гарантування прав та свобод місцевого самоврядування, його захисту від можливих порушень, а також одним із головних інститутів публічного права. Виявлено неточності змісту окремих законодавчих норм, зокрема у механізмі юридичної відповідальності суб’єктів самоврядної влади, що знижують ефективність його функціонування як інституту та напрацьовано відповідні пропозиції у вигляді змін до Конституції України (довідка про впровадження № 04-15/17 від 29.01.2008 р.).

Окреслено перспективи місцевого самоврядування, спільним для яких є критичність його стану та виявлення недієвої державної політики в означеній сфері. Діяльність обраних у 2006 р. місцевих рад посилила негативну тенденцію щодо зниження рівня довіри населення до ОМС, який становить 38,4 %. Прослідковується певна тенденція стосовно зниження рівня довіри населення до ОМС із зростанням їх територіального рівня, що певною мірою пояснюється типом виборчої системи формування місцевих рад та обрання посадових осіб територіальних громад.

Недосконалість представницьких органів, які формують відповідні виконавчі структури та здійснюють контроль за їх діяльністю, неефективність функціонування системи місцевого самоврядування загалом, дедалі частіше визнається важливою проблемою, що сповільнює розвиток територіальних громад в Україні. Однак найбільшою проблемою вважається відсутність стратегії розвитку місцевого самоврядування на державному рівні, зокрема його законодавчого забезпечення. Підтвердженням цього є прийняття невідпрацьованого Закону України “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів”, зокрема його неврегульованість з іншими законами, зволікання прийняття законів про територіальну громаду, адміністративно-територіальний устрій, невиконання прийнятих міжнародних законодавчих актів.

З метою вирішення проблем у сфері місцевого самоврядування необхідне формування повноцінної моделі публічної самоврядної влади на базовому та місцевої влади на вторинному рівнях, враховуючи на перспективу прийняття Україною міжнародних документів у сфері регіональної політики та управління, розвитку територіальних громад, а також на виконання вимог Європейської Хартії місцевого самоврядування та рекомендацій, відповідно до яких має бути створена та конституційно визнана демократична система регіонального самоврядування, що безпосередньо представляє інтереси громад на проміжному рівні між місцевою та державною владою. На часі є необхідність прийняття Муніципального кодексу України, де буде чітко зазначено функції різних органів муніципальної влади та усунуто протиріччя нормативно-правових актів, що загалом підвищить рівень законодавчого регулювання суспільних відносин на місцевому та регіональному рівнях.

Обраний Україною європейський вибір – це водночас рух до інформаційного суспільства та соціально орієнтованого ринкового господарства, що базується на засадах верховенства права та забезпечення прав і свобод людини та громадянина, до стандартів реальної демократії, що знайшли своє відображення у міжнародних документах, виконання яких уможливить реалізацію європейської моделі місцевого самоврядування в Україні. Міжнародні документи у сфері місцевого самоврядування є тим стандартом, до якого, покращуючи добробут членів територіальних громад, потрібно прагнути представникам місцевої влади.

Беручи до уваги те, що відповідно до положень Європейської Декларації прав міст та Європейської хартії міст, забезпечення мешканцям міст рівних прав повинно базуватись на солідарності та відповідальності громадян, їх зобов’язаннях, проведено ранжування серед визначених у цих документах двадцяти прав за ступенем їх важливості. За результатами дослідження, проведеного за допомогою методу непараметричної статистики, найважливішими (за мірою її зменшення) є право на: роботу, житло, фінансову забезпеченість, охорону здоров’я, правову безпеку, розвиток особистості, економічний розвиток, екологічну безпеку, рівноправність. Проте право на культуру, інтеграцію багатьох культур, якісну архітектуру, які у першій десятці переліку прав в означеному документі, за результатами опитування – найменш важливі для мешканців українських міст.

Запровадження концепції регіонального піднесення, реформування місцевої влади на засадах децентралізації, використовуючи якнайповніше принцип субсидіарності, успішне впровадження статутів територіальних громад, ефективніше управління із залученням до цієї справи громадськості, проведення плідної політики місцевого розвитку – є важливими чинниками розвитку моделі публічної самоврядної влади та інституціоналізації участі територіальних громад.

Розвиток місцевого самоврядування необхідно розглядати як невід’ємну та вельми важливу частину устрою держави. Публічна влада, яка реалізується органами державного управління та місцевого самоврядування має бути збалансованою та відповідно розмежованою як дві рівнозначні її форми: публічна державна влада та публічна самоврядна влада, які взаємодіють за принципами партнерства та субсидіарності. З огляду на це, неможливою є автономія місцевого самоврядування та його розбудова без узгодження з процесом реформування системи публічної влади загалом. Позаяк місцеве самоврядування – не лише ознака демократичності, це показник організації влади та раціональності управління на місцях, утвердження реального рівня демократії, де ступінь свободи ОМС у вирішенні тих чи інших питань є своєрідним індикатором ефективності розмежування компетенції та реалізації повноважень.

У четвертому розділі – “Інститут служби в органах місцевого самоврядування в системі публічної служби в Україні” – розкрито зміст служби в ОМС, ознаки та принципи порівняно з державною службою, обґрунтовано необхідність зміни парадигми служби в ОМС в системі публічної служби, охарактеризовано особливості цього інституту в зарубіжних державах.

Окремі аспекти, які стосуються становлення інституту публічної служби в Україні, висвітлені у працях В. Б. Авер’янова, Н. А. Гнидюк, В. А. Гуменюка, І. Б. Коліушка, Ю. Л. Панейка, В. П. Тимощука та ін. З огляду на певні об’єктивні причинно-наслідкові чинники, проблематика інституту служби в ОМС донедавна не вважалася першорядною серед тематик наукових досліджень та й загалом публічної служби, а відтак є менш опрацьованою і всебічних наукових розвідок з цієї сфери на сьогодні недостатньо. Зокрема, стан і перспективи служби в ОМС вивчали О. І. Бєдний, П. Т. Павленчик; теоретико-правові аспекти – В. М. Вакуленко, П. М. Любченко, О. В. Сергієнко, Р. Б. Хоменець, Л. В. Шинкарь; проблема визначення правового статусу службовців – Ю. Н. Аксененко, Д. Ф. Аяцков, Ю. В. Делія, С. М. Серьогін, О. І. Сушинський, питання оптимізації кадрового забезпечення – В. М. Бабаєв, В. М. Князєв, В. І. Луговий, О. В. Молодцов, В. М. Олуйко, В. П. Рубцов, Л. В. Смішко, В. М. Сороко, В. Г. Яцуба; оцінка ефективності використання кадрового потенціалу ОМС – Р. М. Плющ; проблематика професіоналізації – Т. В. Кошова, С. В. Краснопьорова, Г. П. Кушнірова, І. І. Нинюк, О. Ю. Оболенський, В. М. Сороко; проблематика морально-етичних вимог до поведінки службовців – Ю. П. Битяк, В. О. Козловський, М. А. Нинюк, М. І. Рудакевич та ін.

На сьогодні значна частина теоретиків та практиків не ідентифікує інститут служби в ОМС як самостійну форму публічної служби, підміняючи чи прирівнюючи його до державної служби, або трактуючи як одне і те ж навіть після прийняття окремого закону про службу в ОМС. Поза увагою дослідників, як і законотворців, залишаються й надалі дефініції понять “служби”, “самоврядної” чи “муніципальної” служби, окремі питання статусу, пов’язані з проходженням служби, зокрема з обранням на посаду, припиненням та продовженням служби, формуванням іміджу служби в ОМС. Питання формулювання понять “посадова особа” та “службова особа”, їх розмежування неодноразово досліджували у своїх працях В. Б. Авер’янов, С. Д. Дубенко, А. В. Матіос, О. В. Петришин та інші науковці, проте, дотепер єдиного підходу щодо використання цих термінів не вироблено, що ускладнює правозастосовчу практику та продовжує розпочаті дискусії.

Виявлена недостатня розробленість теоретико-методологічної основи системи підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації службовців ОМС. Характерною рисою становлення сучасної системи професіоналізації публічних службовців в Україні є не лише розвиток інформаційних технологій, але й за їх допомогою здійснення необхідних ґрунтовних наукових розвідок, інтенсифікація процесів поєднання освіти, науки та практики. З’ясовано, що значна частина проведених на сьогодні фундаментальних наукових досліджень здебільшого спрямована на вивчення однієї складової професійної підготовки публічних службовців, інша – пізнання структурної єдності всіх її компонентів як системи.

Важливим чинником конкурентноспроможності фахівця на ринку праці є безперервна освіта, опануванню якої сприяють, окрім традиційних форм навчання, запровадження технології дистанційної освіти для публічних службовців. Проблемі стандартизації професійного навчання та діяльності публічних службовців присвячена низка тематичних міжнародних та вітчизняних комунікативних заходів, що підтверджує зростання зацікавленості світової освітньої спільноти до означених питань.

Установлено, що освітній рівень та фахова підготовка посадових осіб ОМС у багатьох ситуаціях не дозволяє їм кваліфіковано виконувати покладені на них повноваження та обов’язки. Так, із 99 тис. посадовців лише 64,7% мають повну вищу освіту та 40 % голів територіальних громад щовиборів обираються вперше. Тому не дивно, що лише через півроку після проведення місцевих виборів 2006 р. було припинено повноваження 80-ти посадових осіб територіальних громад.

Висока плинність посадових осіб ОМС є актуальною проблемою, досліджуючи яку, зауважимо, що найвищий рівень цього показника спостерігається у роки виборчих “перегонів” (1998 р., 2002 р., 2006 р.). Якщо середні показники прийняття на службу в ОМС / звільнення у міжвиборчий період становили 12 %, то у 1998 р. відповідно 20,8 % і 15,9 %, у 2002 р. – 30,7 % і 20,7 %, а у 2006 р. – 24,0 % і 20,0 %, що підтверджує тенденцію до зростання. У цій частині пропонується розмежування посад на політичні, адміністративні та патронатні, а також посилення ролі кадрового резерву, підвищення вимог щодо проходження служби.

З’ясовано, що у 2008 р. на одного керівника ОМС припадало лише 1,5 працівника нижчих категорій, натомість у державній службі, для порівняння – 2,8. Такий стан потребує підвищення іміджу служби в ОМС, а також активізації державної політики у цій сфері. Доцільно закріпити норму щодо наявності хоча б одного працівника з фаховою підготовкою у сфері державного управління в кожному ОМС, активніше залучаючи до цього процесу молодь.

В Україні, відповідно до категорій посад службовців, а також згідно з рангами, відбувається прийняття на службу в ОМС, проходження її, стимулювання праці службовців, вирішення інших, пов’язаних зі службою, питань. З метою формалізації категорій посад і рангів розроблено та запропоновано відповідні кореляційні залежності.

За результатами проведення моніторингу депутатського корпусу Львівської обласної ради V скликання виявлено, що переважну кількість (42,5 %) становлять депутати віком 46 – 56 років, значно меншу частку (25,8 %) – депутати віком 56 – 65 років. Молодь, віком 26 – 35 років, представлена у дуже невеликій кількості – 6,7 %. Встановлено, що 40 – 60 % депутатів місцевих рад обираються вперше. Існуюча на сьогодні система навчання чи підготовки новообраних депутатів є недостатньою для здійснення ними кваліфікованої депутатської діяльності, відсутня система надання інформаційно-консультативних послуг. Варто звернути увагу на те, що певна частина посадових осіб ОМС охоплена навчанням у відповідних Центрах підвищення кваліфікації, проте депутати місцевих рад – ні.

Стан державної політики в окресленій сфері засвідчує хоча б той факт, що спочатку обговорюється проект “Концепції удосконалення системи підвищення кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад”, а згодом (08.04.2009 р.) цей документ затверджується як концепція формування цієї ж системи. Принагідно зазначимо, що підвищення кваліфікації шляхом проведення тренінгів та семінарів є недостатнім, необхідна, принаймні, перепідготовка, але за умови тих, у кого є підготовка. Як інші механізми щодо покращення ситуації можна розглядати підвищення вимог до кандидатів на посади, залучення молоді, посилення ролі самоменеджменту, атестації, однією з функцій якої є мотивація – в іншому разі посилення тенденції щодо декваліфікації кадрового потенціалу органів місцевого самоврядування, а тим більше в умовах глобальної кризи, не уникнути.

Обгрунтовано необхідність зміни парадигми публічної служби, що відображається у переінакшенні об’єкта і предметного простору, визначеного у Кодексі адміністративного судочинства України (2005 р.). Запропонована дефініція “публічна служба” – професійна діяльність публічних службовців органів та установ, підпорядкованих політичній владі, які забезпечують виконання чинного законодавства та нормативно-правових актів, діють у публічних інтересах і наділені прерогативами публічної влади.

Проаналізовано трансформацію інституту служби в ОМС як структурного елементу системи публічної служби з огляду на демократичний імператив. “Самоврядну службу” доцільно трактувати як діяльність самоврядних службовців виконавчих ОМС та інших інституцій, яка підпорядкована політичній владі місцевих рад, тобто – це ті професіонали-управлінці, які втілюють на практиці прийняті рішення депутатів як політиків. Самоврядні службовці – це ті особи, які призначаються на посади, не обіймають виборних посад і не суміщають посади у виконавчих ОМС із політичними на громадських засадах. Отже, сутність служби в ОМС, розглядаємо як діяльність професіоналів, які працюють на невиборних посадах.

Вивчення функціонування інституту служби в ОМС зарубіжних держав з позицій компаративного аналізу, зокрема розвиток системи навчання та підвищення кваліфікації посадових осіб ОМС у контексті рекомендацій Ради Європи та зарубіжної практики, є необхідними та актуальними, оскільки євроінтеграційні процеси потребують адаптації інституту служби в ОМС України до традицій демократичного управління, посилення ролі самоврядної влади. У країнах континентальної моделі сформовано інститут публічної служби, розроблено відповідне законодавство, яке визначає загальні принципи його організації та функціонування, правового статусу публічних службовців; регламентовано види служби, що як підсистеми визначають інститут публічної служби як цілісну систему; визначено системоутворювальні критерії публічної служби: територіальність та сфера / галузь управління. До того ж, підготовка кадрів – це цілісна система, пов’язана з усіма інститутами соціального управління.

Визначено різні шляхи розвитку інституту самоврядної служби: введення сучасних тренінгових технологій; створення навчальних коаліцій, майстерні муніципального управління; оновлення управлінського кадрового потенціалу, зокрема шляхом залучення молоді на службу; запровадження управління за результатами; врахування особистих якостей управлінських кадрів; інвестування в кадри та ін.

У п’ятому розділі – “Інституціоналізація публічної самоврядної влади в зарубіжних державах: досвід для України” – узагальнено досвід інституціоналізації публічної самоврядної влади зарубіжних держав, виявлено можливості його застосування в Україні, розроблено науково-практичні рекомендації щодо розвитку інституціонального середовища самоврядної влади, трансформації існуючих інститутів та запровадження нових.

Акумулюючи кращий муніципальний досвід зарубіжних держав, сучасні дослідники М. О. Баймуратов, О. В. Батанов, І. А. Грицяк, В. М. Кампо, В. В. Кравченко, Ю. А. Куц та ін. узагальнили його за певними напрямами та групами країн. Значна частина його представлена у навчальних виданнях з конституційного та муніципального права зарубіжних держав, проте глибоких наукових досліджень, побудованих на основі сучасних неперекладних нормативно-правових джерелах – обмаль.

Нормативно-правове регулювання місцевого самоврядування здійснюється за допомогою джерел, відмінних як за походженням, так і за формою та змістом. Проте, дискутуючи про вагомість інституційних змін, здебільшого, апелюємо щодо необхідності імплементації європейських законодавчих стандартів, залишаючи поза увагою акти локального рівня. У зв’язку з набуттям першочергового значення проблеми становлення дієздатних територіальних громад, вирішення якої визначатимуть певною мірою перспективи розвитку муніципального статутного права в Україні загалом та статутного регулювання кожної з них, на прикладі зарубіжних держав досліджено статути не лише територіальних громад, але й вторинного територіального рівня, муніципальні кодекси та напрацьовано відповідні рекомендації щодо вдосконалення означених документів в Україні. Це сприятиме загалом процесу трансформації: від механістичної сукупності жителів населеного пункту (або декількох) до громади первинного та вторинного рівнів, закріплюючи та визнаючи їх як суб’єктів права на місцеве самоврядування, підвищенню рівня їх відповідальності за розвиток території.

Особливістю сучасних українських муніципальних кодексів є поєднання елементів кодексу етики та кодексу поведінки, що властиво для західних варіантів, розроблених упродовж 1965 – 1990 рр. Основною метою прийняття Кодексу є: закріплення принципів етичної поведінки між суб’єктами (надавачами послуг) та об’єктами (споживачами послуг) у відповідній сфері, установі з огляду на визначення їх змісту та способу дотримання. Пропонується авторське визначення Кодексу етичної поведінки осіб, уповноважених на виконання функцій територіальної громади (муніципальний кодекс).

Незважаючи на те, що наявні кодекси / проекти містять спільні цінності та стандарти поведінки, єдиний перелік їх необхідних структурних елементів – відсутній. Вважаємо, що Кодекс має відображати не лише особливості служби в ОМС, етичний та поведінковий аспекти, але й специфіку певного органу влади, який здійснює свій управлінський вплив на територіальну громаду. Відтак дієвий муніципальний кодекс можна трактувати як інструмент збереження довіри членів територіальної громади до своїх обранців та ОМС.

Обрані в Україні системи проведення місцевих виборів потребують подальшого їх осмислення, тому напрацювання змін до виборчого законодавства, зважаючи на практику останніх виборів та зарубіжний досвід – є необхідним. Оскільки українська правова система тяжіє до романо-германської гілки, то досвід вивчення нормативно-правового регулювання виборчого процесу на прикладі двох класичних її представників – Італії та Франції, набутий упродовж тривалого історичного періоду свого становлення – заслуговує ретельного дослідження з боку українських законотворців та практиків з використання виборчих технологій. Процес обрання депутатів місцевих рад та посадових осіб територіальних громад, з одного боку, потребує легалізації та чіткої регламентації певних правил, а з іншого – обмежує свободу, діючи інколи у регресійному напрямі. Демократизація та вдосконалення виборчого права на прикладі зарубіжних держав сприяє процесу інституціалізації місцевих виборів, спрямованих на формування місцевої еліти та забезпечення ефективного врядування на місцях. Можна констатувати, що зміна взаємовідносин “держава – громадяни” на діалектику взаємозалежності “місцева влада – жителі територіальної громади” підтверджує, хоча й невпевнений на сьогодні, поступ України від перехідної до нової демократії у сфері розвитку місцевого самоврядування.

Інтеграція досвіду зарубіжних країн, зокрема щодо використання виборчих цензів, зміни їх якісних параметрів у процесі апробації на місцевих виборах та усвідомлення їх функції – кристалізатора не лише корпусу виборців, але і їхніх представників – необхідна у контексті напрацювання інституціональних змін. Сформована на основі узагальнення та систематизації база знань, окремі теоретичні положення, уможливлюють формування обґрунтованого інструментарію стосовно обрання представників публічно-самоврядної влади у виборчому законодавстві України та регулюванні їх статусу. Оскільки формування місцевої еліти за допомогою найширшого застосування виборчого інструментарію та активного залучення місцевого населення у сферу прийняття та реалізації рішень – найперше завдання суспільства, що модернізується, то пропонується його вдосконалення. Підтверджено, що без відбору кращих представників територіальної громади для роботи у виборних органах трансформаційні процеси у сфері місцевого самоврядування засадничо не можуть бути ефективними.

Установлено, що запровадження складного виборчого механізму місцевих рад та головних посадових осіб місцевого самоврядування у країнах романської моделі у підсумку убезпечує, з одного боку, від розбалансування сил самої ради після виборів, сприяє налагодженню співпраці між депутатами різних каденцій, періодичному якісному оновленню складу ради, набуттю досвіду новообраними радниками під час роботи у раді, а з іншого – природному тривкому добору та відбору особи, гідної обійняти посаду керівника відповідної комуни.

Стосовно інституту заступництва посадових осіб зазначимо, що нормативно-правова регламентація його є важливим елементом структурування муніципальної самоврядної влади та відповідним етапом її інституціоналізації. Аналіз нормативно-правової регламентації інституту заступництва голови представницьких та виконавчих ОМС на прикладі зарубіжних держав засвідчив високий рівень його легітимації на законодавчому рівні.

З’ясовано, що тенденція співвідношення повноважень представницьких та виконавчих органів інституціональної моделі місцевого самоврядування зарубіжних держав, зокрема в аспекті процедури обрання / звільнення та функціонального їх розподілу, посилюється на користь останніх – виконавчих структур, на відміну від України.

Екстраполюючи досвід європейських держав, зокрема і тих, які не належать до континентальної правової сім’ї, з метою формування та функціонування повноцінного інституту публічної самоврядної влади в Україні, а також ефективного розмежування компетенційних повноважень між її структурними елементами на законодавчому рівні, напрацьовано рекомендації, наведені у п. 11 висновків.

У законодавстві та практиці зарубіжних держав існує значна кількість класифікацій інституціональних моделей публічної самоврядної влади базового рівня, основними критеріями яких є принципи та спосіб формування, розподіл функцій та обсяг повноважень, порядок взаємовідносин органів влади, посадових осіб та виборців. Істотна зміна функцій ОМС та їх перерозподіл між суб’єктами самоврядної влади викликана потребами часу, пошуком механізму рівноваги між процесами централізації та децентралізації, формуючи водночас цілісну державність кожної з країн – зумовили багатоваріантність інституціональних організацій адміністративно-територіальних одиниць субнаціональних рівнів, розширення мережі міжкомунальних та змішаних структур, залучення приватного сектору до виконання певних видів робіт. Утверджуючи тим самим особливість самоврядної влади, виходячи із її сутності, компетенції та повноважень та характеризуючи її як четверту владу. Хоча проведення муніципальних реформ у західноєвропейських державах певною мірою згладжують відмінності між основними моделями територіальної організації влади.

В Україні, на відміну від зарубіжних держав, не практикується запровадження системи кооперації територіальних громад, спрямованої на нівелювання недоліків подрібненості та збереження їх ідентичності. Формування і зміцнення матеріальної основи місцевого самоврядування у зарубіжних країнах вбачають не лише в укрупненні комун, як відповідно до адміністративно-територіальної реформи в Україні, а в зміцненні існуючих та розвитку нових організаційно-правових форм комунальної співпраці та юридизації цього процесу. Зокрема, для реалізації спільних проектів формуються різні моно- та поліпрофільні об’єднання, які є юридичними особами й основними функціями яких є якісне виконання повноважень, наданих відповідними комунами. Розроблені моделі міжкомунальної співпраці чітко регламентовані, що уможливлює уникнення дублювання повноважень. Розвиток їх мережі сприяє не лише становленню місцевого самоврядування, зміцненню взаємовідносин між комунами, але й наданню кращих послуг населенню, що робить наближення влади до громадян реальністю.

З метою виведення територіальних громад із кризових ситуацій та як превентивний засіб щодо їх попередження, пропонується розроблення організаційно-правового механізму – інституту муніципального банкрутства, який функціонує в зарубіжних країнах як одна із форм юридичної відповідальності. Запровадження такого інституту, з одного боку, сприятиме захисту громад від неефективного управління та фінансової неспроможності суб’єктів, з іншого – передбачатиме підстави та прозорість процедури втручання органів державної влади у діяльність ОМС щодо здійснення управління із виходу зі стану банкрутства, що склався в силу певних причин. Усвідомлюючи, що на сьогодні понад 80 % територіальних громад України фінансово не дієздатні, можна припустити, що введення цього інституту є ілюзією, проте, вважаємо, нові інституційні зміни уможливили б чітке розмежування повноважень між суб’єктами публічної влади та їх фінансове забезпечення, а відтак визначення джерела неспроможності та забезпечення нормального функціонування відповідної громади. Такі тенденції щодо становлення цього інституту передбачені у сучасних статутах деяких українських територіальних громад.

Неабиякий інтерес становлять інститути контролю за діяльністю ОМС та захисту прав і свобод громадян – інститут муніципального омбудсмана, які функціонують у багатьох зарубіжних державах і є невіддільною частиною їх юридичних систем.

У цій частині досвід зарубіжних держав є необхідним для вивчення і використання в Україні.