ФОРМУВАННЯ ТА ФУНКЦIОНУВАННЯ ПРЕДСТАВНИЦЬКИХ ОРГАНIВ МIСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНI

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, визначено зв’язок роботи з програмами, мету, завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження; сформульовано основні положення наукової новизни; розкрито практичне значення отриманих результатів, наведено дані про їх апробацію та публікації.

У першому розділі – “Теоретико-методологічна основа формування та функціонування представницьких органів місцевого самоврядування” – розкрито теоретико-методологічну основу формування та функціонування представницьких ОМС, зокрема розглянуто статус ОМС крізь призму розвитку теорій місцевого самоврядування, висвітлено еволюцію наукових поглядів щодо представницьких ОМС в Україні та процес їх становлення, проаналізовано понятійно-категорійний апарат.

У наявних фундаментальних наукових доробках організаційно-правові питання місцевого самоврядування розглядаються як певна система, а також у контексті функціонування окремих суб’єктів (громади, посадових осіб територіальних громад, рад, органів самоорганізації населення) та деяких складових (гарантій, повноважень, відповідальності тощо). Унаслідок аналізу наукових публікацій у сфері означеної проблематики розкрито предмет їх розгляду, яким здебільшого є виборчі системи формування рад, їх статус, функціональна спрямованість. Встановлено, що у чинних нормативно-правових актах та наукових дослідженнях відсутня теоретико-методологічна основа формування організаційної структури місцевих рад.

Проблема неоднозначного розуміння сутності місцевого самоврядування пов’язана з невідповідністю оригіналу Європейської Хартії, викладеного англійською мовою та офіційного її перекладу. Виявлено, що основними суб’єктами місцевого самоврядування Європейська Хартія визнає місцеву владу в особі її органів, на противагу Конституції України, де це територіальні громади. Зазначене протиріччя породжує проблеми розподілу повноважень між суб’єктами влади, теоретичного та практичного вираження “питань місцевого значення”, відповідальності за реалізацію місцевого самоврядування, адже чинне українське законодавство не передбачає юридичної відповідальності територіальної громади.

Здійснено аналіз основних положень теорій місцевого самоврядування, де основою державницької концепції є ідея децентралізації державної виконавчої влади. Натомість, основою громадівської концепції є ідея природних прав територіальних громад, їх своєрідного “суверенітету” стосовно держави, яка лише їх визнає та гарантує. Прихильники цієї теорії, заперечуючи державну сутність влади територіальної громади, розглядають місцеве самоврядування як самостійну форму публічної влади, невід’ємний елемент громадянського суспільства. Третя теорія – муніципального дуалізму, поєднуючи в собі два начала: громадське та державне, розглядається, з одного боку, як форма публічної влади, а з другого – як інституту громадянського суспільства. Відповідно, розбіжності щодо статусу ОМС є наслідком наявності різних підходів щодо сутності місцевого самоврядування, відображених у концептуально протилежних теоріях місцевого самоврядування – державницької та громадівської.

Встановлено, що понятійно-категорійний апарат потребує вдосконалення шляхом надання взаємоузгоджених та концептуально вивірених визначень. Не зважаючи на те, що інституційно-функціональні та інші аспекти місцевого самоврядування розкрито у чинному законодавстві та спеціальній літературі, зміст самого поняття дотепер не узгоджено. Систематизуючи підходи до трактування сутності місцевого самоврядування, увиразнено такі його складові: організаційно-правова основа місцевого самоврядування, компетенція та повноваження місцевого самоврядування, питання місцевого значення.

Оскільки чергові реформування інститутів місцевого самоврядування пов’язані з обговоренням та прийняттям відповідних змін до Конституції, то вважаємо, що у цій частині висвітлення ґенези представницьких ОМС є необхідним. Становлення представницьких ОМС в Україні пов’язано з прийняттям Закону УРСР “Про місцеві ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування” від 7 грудня 1990 р., де закріплені основні принципи їх діяльності, та пройшло у своєму розвитку декілька етапів, різну кількість яких виокремлюють науковці. Попри певні переваги (право прийняття до розгляду та вирішення будь-якого питання, що належало до їх компетенції; економічної самостійності рад; винятковість компетенції кожної з них та ін.), основними недоліками означеного Закону було те, що місцеві ради визначалися представницькими органами державної влади і водночас не передбачалось механізму врахування загальнодержавних інтересів на місцях. Формально було ліквідовано вертикаль державної влади, що призвело до “війни” рішень рад різних рівнів і нехтування ними актів центральних органів державної влади.

Із прийняттям Закону України “Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування” (1992 р.) розмежовано територіальну основу місцевого самоврядування та визначено два рівні його здійснення відповідними суб’єктами самоврядування. Прийняття Закону України “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” (2004 р.), що замінив Закон України “Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” (1998 р.), окрім вирішення низки питань, пов’язаних із виборчим процесом, спричинило виникнення нових проблем і колізій щодо формування і функціонування представницьких ОМС, які проаналізовано.

Виявлено, що сутність представницьких ОМС науковці трактують по-різному, що зумовило формування двох взаємопротилежних підходів, де представники одного стверджують, що це органи відповідних територіальних громад, інші – вважають їх однією з ланок механізму держави. Таке різночитання підтверджується чинним законодавством, що потребує внесення відповідних змін. Окрім відмінних, вказано і спільні положення наукових підходів щодо цього інституту, зокрема: представницькі ОМС формуються єдиним джерелом – територіальними громадами; діють здебільшого за принципом “дозволено лише те, що передбачено законом”; правовими формами вираження результатів їх діяльності є рішення та ухвали, які є владними та обов’язковими до виконання всіма суб’єктами в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Поняття “ОМС” і “представницький ОМС” співвідносяться як ціле та часткове, де іншими складовими першого є виконавчі органи та органи самоорганізації населення. Установлено неоднозначність у чинному законодавстві та підходах науковців щодо правового статусу органів самоорганізації населення. Вважаємо, що ці інститути не можуть трактуватись як ОМС, а законодавче визначення їх за допомогою терміну “представницький орган” не дає підстав розглядати як повноправних елементів системи представницьких ОМС.

У другому розділі – “Організаційно-правова основа формування та функціонування представницьких органів місцевого самоврядування” охарактеризовано представницькі ОМС як систему, виявлено особливості формування місцевих рад в Україні, проаналізовано співвідношення компетенції та повноважень, їх реалізація представницькими ОМС.

В Україні станом на 20.01.2009 р. нараховується 12 111 місцевих рад, за кількістю яких вона перебуває на третьому місці після Франції та Німеччини. Акцентовано, що у чинному законодавстві дотепер не визначено рівні представницьких органів та їх системи, попри неодноразове підняття науковцями та практиками цього питання. Як наслідок виникають питання стосовно статусу представницьких органів (ВР АРК, районних у місті рад, селищних рад у селищах міського типу, районних та обласних рад), їх класифікації та координації дій. Районні у містах ради можна вважати особливими представницькими ОМС, статус та обсяг повноважень яких є похідними, оскільки вони утворюються шляхом прийняття рішення відповідною міською радою або територіальною громадою та представляють інтереси лише її частини.

Правовий статус ОМС здебільшого трактується як сукупність їх прав і обов’язків. На наше переконання, перелік його складових є ширшим, зокрема імідж, формування та діяльність, припинення повноважень, відповідальність, взаємодія з іншими суб’єктами, регламентованість яких недостатня.

Проаналізовано та розмежовано такі важливі поняття, як “компетенція” і “повноваження” ОМС, оскільки у чинному законодавстві не сформульовано їх відмінності. Законодавчо повноваження представницьких ОМС базового рівня містять і їх компетенцію. Чимало науковців, які студіювали питання функціонування ОМС, по різному даючи визначення цих понять, не завжди погоджуються із законодавцем. Під “компетенцією” вони розуміють предмет відання та повноваження, проте найчастіше тлумачать її як сукупність необхідних прав та обов’язків щодо предмету відання; вирізняють фактичну компетентність у тих чи інших питаннях та офіційну компетентність органів і посадових осіб. Виходячи зі змісту місцевого самоврядування, предметом компетенції ОМС є “сфери місцевого життя”, “суспільні відносини”, вирішення “питань місцевого значення”, визначення сутності яких, як і самого їх переліку, законодавство не дає, що підтверджує небажання держави втратити важелі управління соціальними процесами на базовому рівні, чітко розмежовуючи компетенцію органів публічної влади. Можливо тому не приймаються зміни до Конституції щодо місцевого самоврядування і не легалізується, залишаючись і надалі проектом, Концепція реформування публічної адміністрації в Україні.

Під терміном “повноваження ОМС”, детальніше відображеного у чинному законодавстві України, законодавець розуміє закріплені нормативно-правовими актами права і обов’язки, які визначають межі самостійного вирішення питань місцевого значення, а також створення умов для надання послуг щодо задоволення потреб населення та здійснення контролю за дотриманням чинного законодавства. Наявність владних повноважень ОМС підтверджується тим, що вони на підставі та у спосіб, передбачений чинним законодавством приймають рішення, виконання яких є обов’язковим на території їх юрисдикції.

Акцентовано, що загальнодержавні інтереси не завжди можуть збігатись з інтересами окремої територіальної громади. Тому, представницькі ОМС, зважаючи на це, не можуть здійснювати повноваження лише в інтересах територіальної громади, порушуючи приписи чинного законодавства у сфері місцевого самоврядування. Відтак, поділяючи думку В. І. Борденюка, стверджуємо, що ОМС є державно-владними структурами, компетенція яких, як і органів держави, походить від держави та здійснюючи яку, представляють не лише територіальні громади, але і державу. Визнаючи взаємозв’язок між “компетенцією” та “повноваженнями” представницьких ОМС, що співвідносяться як загальне і часткове, зроблено висновок про те, що їх компетенція становить собою складнішу правову категорію, яка визначена Конституцією і законами України та містить у собі предмет відання та повноваження, характеризується внутрішньою єдністю та узгодженістю.

У науковій літературі виявлено різні класифікації повноважень місцевих рад, зокрема за суб’єктами їх реалізації, галузевими ознаками, напрямами діяльності ради, предметом регулювання. Встановлено відсутність законодавчого закріплення критерію класифікації та запропоновано виокремити такі групи повноважень щодо: організації роботи місцевої ради та її депутатів; забезпечення реалізації форм волевиявлення громадян та активізації їх участі в управлінні та плануванні розвитку територіальної громади; формування та функціонування органів ради, а також діяльності посадових осіб; безпосереднього вирішення інших питань, що належать до відання місцевого самоврядування. Таке структурування уможливлює не лише систематизацію повноважень представницьких ОМС, але ефективнішу їх регламентацію та реалізацію.

Аналізуючи здійснення повноважень представницькими ОМС на прикладі Львівської міської ради, з’ясовано, що значна їх частина потребує застосування окрім профільного закону, додаткових актів, внесення коректив, інша – детальнішого регламентування в актах локального рівня. Так Ухвалою № 157 від 21 вересня 2006 р. зі змінами, внесеними Ухвалою № 280 від 19 жовтня 2006 р., затверджено Положення про постійні комісії Львівської міської ради. Пунктом 1.8 згаданого положення передбачено, що головою постійної комісії не може бути депутат – керівник виконавчого органу Львівської міської ради. Отже, з одного боку, відбулося порушення чинного законодавства, яке не опротестовано прокуратурою, оскільки такі додаткові обмеження щодо голови постійної комісії не передбачені Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні”, а з іншого – рада убезпечила від поєднання контролюючої та виконавчої функцій з метою якіснішої їх реалізації.

Встановлено, що на рівні обласних рад за наявності визначеного у законі переліку повноважень, кількість постійних комісій є відмінною (7 – 22), що не кореспондується ані з кількістю населення, ані з наявними проблемами. Наявні постійні комісії, до складу яких належить лише двоє депутатів, що є порушенням закону і недостатнім для фахового вирішення питань та реалізації повноважень ради у відповідних сферах. Пропонуємо посилити організаційні механізми діяльності представницьких ОМС через розроблення вмотивованих показників та реалізацію принципу самостійності в межах повноважень, визначених законодавством, ретельнішою регламентацією актів локальної нормотворчості.

Здійснено порівняльний аналіз повноважень органів публічної влади вторинного рівня в особі районних та обласних рад і місцевих державних адміністрацій, який підтвердив дублювання повноважень цих суб’єктів влади дотепер. У зв’язку з цим наголошено на необхідності формування структури представницьких ОМС на основі відновлення виконавчих органів при районних та обласних радах, ліквідації районних державних адміністрацій та суттєвого зменшення повноважень обласних державних адміністрацій.

У третьому розділі – “Основні напрями вдосконалення формування та функціонування представницьких органів місцевого самоврядування з використанням досвіду зарубіжних країн” – з’ясовано особливості формування та функціонування місцевих рад як представницьких ОМС в Україні та за кордоном у порівняльному аспекті, розроблено методику формування їх загального складу, запропоновано моделі з виведенням залежностей; напрацьовано рекомендації.

Зміни виборчого законодавства України 2004 р. торкнулися не лише технології формування в частині введення пропорційної системи до районних у містах, міських, районних і обласних рад, але й основних процесуальних моментів щодо визначення загального складу місцевих рад. У науковій літературі цей показник наводиться як доконаний факт, що закріплений у чинному законодавстві держав. Періодичність і спосіб утворення місцевих рад визначена у конституціях унітарних держав, процедура їх формування – у спеціальних законах про вибори. У федеративних державах ці питання належать до компетенції суб’єктів федерації.

Констатуємо, що побудова оптимальної моделі місцевих рад за допомогою методів наукового прогнозування на основі вивчення теоретико-методологічної основи їх формування шляхом узагальнення та систематизації вітчизняного і зарубіжного досвіду, опрацювання теоретичних основ, аналізу відповідних змін у виборчому законодавстві, дотепер не проводилися. У цьому контексті запропоновано використовувати математичне моделювання із застосуванням статистичних методів, що є важливою складовою організаційно-функціонального аналізу. Такі прогнози дозволяють формувати реальний, обґрунтований склад депутатського корпусу і уточнювати його по мірі зміни чисельності населення в адміністративно-територіальній одиниці.

У різних державах світу побудова оптимальної моделі публічної влади на місцях вирізняється певними особливостями формування представницьких органів: проведенням виборів на двох – трьох рівнях адміністративно-територіального устрою, з різною каденцією (1 – 8 років), за різними виборчими системами в залежності від адміністративно-територіального рівня або кількості населення, на вищих рівнях із представників муніципальних органів нижчих адміністративно-територіальних рівнів (ради графств США), уведенням обмежень для кандидатів у депутати, з періодичною ротацією визначеної частини депутатського корпусу (Франція, Англія), суміщенням посад у представницькому органі та муніципальному апараті управління (Великобританія), із квотуванням місць для представників окремих категорій населення (Індія), введенням / призначенням спеціалістів до складу представницьких органів місцевої влади (Великобританія); призначенням в окремих випадках членів представницьких органів (Таїланд); із можливою відсутністю його як постійно діючого представницького органу влади (кантонах і округах Франції, департаментах Болівії, Коста-Ріки, Гондурасу). За чисельністю муніципальні ради зарубіжних держав невеликі, здебільшого це число непарне і найменша кількість депутатів становить 5 осіб. Винятком є муніципальні ради міст зі спеціальним статусом. Мінімальна кількість депутатів для місцевих рад України – 12, максимальна – 150.

У державах-учасницях СНД кількісний склад місцевого представницького ОМС може залежати від кількості мешканців або виборців адміністративно-територіальних утворень, або ж від адміністративно-політичного статусу відповідного територіального утворення; визначатися центральними органами державного управління (ЦВК, ВРУ), статутами територіальних утворень (Росія); складати від 5 – 7 до 50-ти осіб, за винятком міст зі спеціальним статусом.

Виявлено методики оцінювання ефективності діяльності ОМС з використанням інфраструктурного та людино-орієнтованого підходів. Оцінка ефективності діяльності ОМС залежить від багатьох чинників, зокрема кількісного та якісного складу ради. Проведено детальні порівняльні дослідження формування загального складу місцевих рад в Україні та зарубіжних державах-членах ЄС (Італії, Польщі, Франції), які належать до континентальної правової моделі, мають близькі показники щодо чисельності населення та площі. З’ясовано, що загальна кількість депутатського корпусу рад розмежовується за адміністративно-територіальними рівнями та залежить від кількості населення адміністративно-територіальної одиниці, що сприяє не лише пропорційному розподілу завдань та повноважень між самими радами, але й обґрунтуванню рівномірного навантаження на депутата ради відповідного рівня.

Оскільки практика зарубіжних країн підтверджує значну питому вагу малочисельних громад, то дослідження здійснено щодо місцевих рад адміністративно-територіальних утворень базового рівня, які налічують до 100 тис. осіб і з більшою кількістю населення, а також – вторинних рівнів. Визначено, що в адміністративно-територіальних одиницях з однаковою кількістю населення, кількість депутатів місцевих рад збільшується у розрізі країн (у порядку зростання): Польща, Італія, Франція і Україна; найширший спектр кількісного складу депутатського корпусу властивий для України, а також відсутність принципу еластичності між кількісним складом рад та населенням відповідної адміністративно-територіальної одиниці, чіткого “кроку навантаження” на депутата. Розроблено методику формування загального складу представницьких ОМС, запропоновано відповідні моделі, виведено залежності.

Охарактеризовано результати трансформаційних процесів у сфері місцевого самоврядування Республіки Польща у частині представницьких органів та статусу депутата. Проведений аналіз цих змін показує (рис.), що загальна кількість радних у радах / сеймиках зменшилась у 1,5 – 2,0 рази і відповідно зріс коефіцієнт навантаження на радного, який на рівні воєводств є найвищим (67 тис. осіб).