Государственное регулирование логистики поставок инвестиционный товаров

Краткое описание

ВВЕДЕНИЕ...4

Глава 1. КОНЦЕПЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СФЕРЫ ТОВАРНОГО ОБРАЩЕНИЯ В РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКЕ

1.1. Формы государственного участия в управлении экономическими макросистемами...12

1.2. Адаптация методов государственного регулирования к условиям реформирования российской экономики...37

1.3. Методологические основы формирования государственной политики в сфере распределения товаров и услуг...59

1.4. Особенности прокьюремента в сфере государственных закупок...84

Глава 2. ОРГАНИЗАЦИЯ ПОСТАВОК ИНВЕСТИЦИОННЫХ ТОВАРОВ В РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКЕ

2.1. Сущностные характеристики инвестиционного товара...106

2.2. Границы централизации и децентрализации в формировании потоков инвестиционных товаров ...126

2.3. Организационно-экономическое обеспечение потоков инвестиционных товаров...150

Глава 3. МОДЕЛИРОВАНИЕ ПРОЦЕССОВ ОБРАЩЕНИЯ ИНВЕСТИЦИОННЫХ ТОВАРОВ

3.1. Интегрированные балансовые системы в планировании и регулировании товарных поставок для государственных нужд...173

3.2. Матрица межпродуктового баланса как основа стандартной информационной системы регулирования товарных потоков...201

3.3. Методологические принципы разработки балансовых заданий по поставкам инвестиционных товаров...232

3

Глава 4. ЛОГИСТИЧЕСКИЕ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПОСТАВОК

4.1. Использование методологии логистического менеджмента в организации прокьюремента...251

4.2. Формирование функциональной логистической макросистемы...280

4.3. Обеспечивающие логистические стратегии поставок инвестиционных товаров для государственных нужд...304

ЗАКЛЮЧЕНИЕ...330

БИБЛИОГРАФИЯ...350

Введение

4 ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования. Перевод на рыцочные основы функционирования системы материально-технического обеспечения государственных нужд потребовал поиска адекватных решений, в том числе с использованием зарубежного опыта. Общая идея, определяющая характер преобразований, сделала акцент на две составляющие системы: государственный заказ плюс конкурсные основы его размещения среди потенциальных исполнителей, и этим она обнаружила свою адаптивность к условиям развития смешанной экономики в нашей стране с элементами государственного регулирования и рыночного саморегулирования. Идея способствовала становлению новой системы экономических отношений государственной власти и бизнеса, основанной на принципах гласности, прозрачности, открытости, равноправия партнеров, взаимовыгодности и состязательности, что должно было дать заметный эффект при расходовании бюджетных средств в интересах развития общества.

Принятая в разработку в середине 1990-х годов, идея выразилась в создании механизма государственных закупок. Правовую основу этого механизма обеспечивали законы общего применения, прежде всего закон «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (1991 год), а также специальные нормативно-правовые акты. В середине 1990-х годов был принят целый пакет федеральных законов, который установил правила проведения государственных закупок, приуроченные к условиям перехода от одной формы хозяйствования к другой1. Первым законодательным актом, касающимся кардинального изменения системы государственных

1 Имеются в виду федеральные законы «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ, «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ, «О государственном материальном резерве» от 29 декабря 1994 г. № 79-ФЗ и «О государственном оборонном заказе» от 27 декабря 1995 г. № 213-ФЗ.

5

закупок при формировании необходимой для этого конкурентной среды, явился указ Президента РФ «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» от 8 апреля 1997 г. № 305, который утвердил «Положение об организации закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд».

В соответствии с этими, основополагающими, и другими законодательными актами механизм государственных закупок сегодня выстраивается так, что роль государства становится в нем превалирующей. Это обусловливается тем, что государственные закупки осуществляются для решения общенациональных задач, где значима приоритетность удовлетворения важнейших потребностей общества посредством выполнения государством ор-ганизаторско-хозяйственных функций. Одной из таких функций является обеспечение поставок товаров, работ, услуг для государственных нужд, разграничиваемых по двум уровням потребностей: федеральный и региональный (субъектов РФ).

Связность понятий обнаруживается в том, что государственные нужды интерпретируются как потребности для выполнения всех функций государства, включая и организаторско-хозяйственные. Эти потребности определяются в установленном законом порядке и обеспечиваются за счет средств бюджета и внебюджетных фондов.

При всем конструктивизме самой идеи создания механизма государственных закупок для реализации государственного заказа, адекватного принципам смешанной экономики, в процессе ее осуществления выявился ряд серьезных проблем. По опыту Санкт-Петербурга, наиболее актуальными среди них являются:

- отсутствие стимула к сокращению затрат бюджетных средств;

- формирование стоимости заказа не от потребности, а исходя из . имеющихся лимитов финансирования; . .

- непрозрачность процедур государственного заказа;

- наличие предпосылок для возникновения коррупции в организации госзаказа;

- формальный характер проведения процедур размещения заказа, возможность дискриминации участников, фальсификации результатов;

- отсутствие четко установленных сроков рассмотрения документов, единого понятийного аппарата, типовой документации;

- отсутствие надлежащего контроля за системой организации государственного заказа;

- отсутствие действенного механизма привлечения к ответственности главного распорядителя за нарушение законодательства о госзаказе;

- отсутствие государственного планирования процедур государственного заказа;

- противоречивость и неполнота действующего законодательства. Типичность названных проблем доказывается масштабами развития

государственного заказа в экономике города. В последние годы в бюджете Санкт-Петербурга доля расходов на приобретение товаров, оплату работ и услуг для государственных нужд города составляет порядка 60%, город приобретает для своих нужд почти 10% валового регионального продукта. В 2000 году государственный заказ Санкт-Петербурга составлял 20,8 млрд. руб., в 2001 году - 24,4 млрд. руб., в 2002 году -37 млрд. руб., а к исходу 2003 года достиг почти 55 млрд. руб.

В связи с неуклонным ростом объемов государственного заказа в общем перечне проблем его формирования, размещения и исполнения обращают на себя внимание две, нуждающиеся, на наш взгляд, в приоритетной научной проработке: первая относится к практике обоснования размера (цены, стоимости) заказа не от потребности, а исходя из лимитов финансирования, а вторая - связывается с отсутствием государственного планирования проце-. дур реализации, государственного заказа. Обе они являются, по-видимому,

7

рецидивом необоснованного отказа от некоторых преимуществ централизации управления, допущенного в период проведения рыночной реформы.

Оценивая необходимость проработки этих проблем, следует заметить, что в общеэкономической теории понятие государственных нужд соотносится с понятием общественного блага, которым, как известно, обозначаются товары и услуги, подлежащие распределению по особым, отличным от сугубо рыночных, законам - это товары и услуги общего пользования. Однако в свете необходимой активизации инвестиционных процессов в российской экономике к этой категории допустимо, на наш взгляд, присовокупить и так называемые инвестиционные товары - в данном случае речь идет о номенклатуре товаров, которые должны привлекаться для реализации общественно-значимых инвестиционных программ федерального и регионального уровней. Логистический процесс товародвижения в данном случае должен быть согласован (а в части финансового покрытия и информационного сопровождения и встроен) в действующий механизм бюджетного федерализма, предусматривающий финансовое обеспечение целевых программ. В рамках этого механизма формой финансового обеспечения программ, наряду с дотациями, целевой помощью могут, на наш взгляд, стать государственные товарные инвестиции, осуществляемые посредством государственных закупок инвестиционных товаров. Сама же логистика закупок может быть использована для реализации государственных заказов на производство инвестиционных товаров на конкурсной основе при выполнении общественно-значимых инвестиционных программ. Учитывая этапность работ по реализации государственных заказов, при разработке соответствующего научно-методического обес-* печения следует предусмотреть, что на этапах формирования и размещения

государственных заказов должны быть задействованы управленческие средства информационной составляющей логистики закупок, а при исполнении -средства материальной и финансовой составляющих.

8

Исходя из этих посылок формулируется цель данного исследования -разработка научно-методологического обеспечения системы государственной логистики, действующей при использовании .инструментов государственного регулирования и рыночного саморегулирования процессов обращения инвестиционных товаров посредством организации государственных закупок.

Объектом исследования является система государственных закупок, встроенная в систему государственного заказа и структурированная в соответствии с нормами финансирования расходов за счет бюджетных и внебюджетных источников средств. Предмет исследования составляют организационно-экономические отношения, возникающие в логистическом процессе формирования, размещения и исполнения государственного заказа.

В рамках обозначенной цели к научной проработке принят следующий комплекс задач теоретического и практического характера:

- исследовать особенности регулирования рынка государственных закупок в системе государственного заказа на производство и поставку товаров, работ, услуг в экономике России и зарубежных стран;

- обосновать предметно-функциональную область логистики и ее основных ресурсных составляющих - информационной, финансовой и материальной - в обеспечении формирования, размещения и исполнения государственного заказа;

- изучить формы реализации государственного заказа, доказать необходимость и целесообразность осуществления товарных инвестиций в поддержку логистических процессов организации товародвижения и движения

1 финансовых средств в обеспечение государственных нужд;

- уточнить экономическую сущность инвестиционного товара как объекта государственных закупок в системе государственного заказа, финансируемого за счет федерального бюджета и бюджетов субъектов федерации РФ;

9

- разработать рекомендации по обоснованию поставок инвестиционных

/Як

товаров с применением программно-целевого подхода в рамках индикативного планирования;

- предложить методы аналитической поддержки решений по достижению ресурсной сбалансированности поставок инвестиционных товаров для государственных нужд;

- регламентировать постановку логистического менеджмента стратегической направленности в организации государственного прокьюремента -проведении закупочной компании с применением конкурсных торгов.

- обосновать содержание логистической стратегии обеспечения поставок инвестиционных товаров для реализации целевых приоритетов государственной социально-экономической политики.

Теоретической основой исследования явились фундаментальные труды в области государственного регулирования, макро- и микрологистики, экономики межотраслевых хозяйственных связей. Методология исследования построена с применением системного подхода, приемов типологизации, методов формализованного описания управленческих процедур.

В разработке научно-методических решений использован опыт организации государственного прокьюремента в США, странах Западной и Восточной Европы. При обосновании практических рекомендаций учтены требования общего и специального законодательства, регулирующего процессы закупки и поставки товаров, работ и услуг для государственных нужд.

Новизна результатов исследования определяется научными положениями диссертации, в содержании которых:

ф - раскрыта роль государства в управлении логистическими процессами

как субъекта регулирования, обладающего собственностью и организатор-ско-хозяйственными функциями для проведения инвестиционной политики в направлении обеспечения приоритетов социально-экономического развития; определено назначение государственных закупок в системе макро- и микро-

10

экономического регулирования поставок инвестиционных товаров для государственных нужд как формы реализации государственного заказа через федеральные и региональные целевые программы;

- введено обобщенное понятие государственной логистики как экономического метода осуществления функции государственных закупок в регулировании пропорций товарного обмена посредством государственного заказа; обоснована предметно-функциональная специфика государственной логистики в управлении обеспечением государственных нужд; определены содержательные особенности логистического процесса товародвижения, обусловленные требованием его согласования с действующим механизмом бюджетного финансирования федеральных и региональных целевых программ;

- выявлены предпосылки организации государственной логистики, сопряженные с наличием конкурентного рынка государственных закупок; определены задачи государственной логистики закупок инвестиционных товаров, решаемые на этапах формирования, размещения и исполнения государственного заказа; установлены особенности управления логистическими потоками с учетом тенденции перехода от использования единичного товара к созданию инвестиционного товара-группы, товара-объекта и товара-программы;

- разработана концепция программно-целевого планирования государственных закупок с применением программной и ресурсно-целевой матриц в качестве аналитико-информационных средств государственной логистики, предназначенных для обоснования программных мероприятий, источников ресурсного обеспечения программ и их увязки с целями развития на этапе формирования государственного заказа; подготовлены методические рекомендации по выполнению балансовых расчетов в обосновании плана закупок инвестиционных товаров для удовлетворения государственных нужд;

11

- установлены схемы движения финансовых и товарных потоков при финансировании целевых программ в форме товарных инвестиций; определены организационно-экономические регламенты управления логистическими потоками на этапе размещения государственного заказа при реализации принципов прокьюремента в процедурах конкурсных торгов закупочной кампании; предложены методы обоснования балансовых заданий по поставкам инвестиционных товаров на основе построения квадратных матриц распределения материальных ресурсов;

- вынесено предложение о создании уполномоченного федерального органа исполнительной власти (УФОИВ) для выполнения функций заказчика-координатора в решении задач государственной логистики на этапах формирования, размещения и исполнения государственного заказа; определены принципы делегирования полномочий в управлении поставками инвестиционных товаров для государственных нужд и построения сети территориальных структур-представительств УФОИВ в федеральных округах РФ;

- установлены стратегические приоритеты государственного логистического менеджмента в организации поставок инвестиционных товаров для государственных нужд; разработана схема формирования стратегии отложенных поставок в обеспечение целевых программ общесистемного и локального характера с заменой физических запасов инвестиционных товаров информацией о возможности их приобретения или производства.

Практическая значимость полученных результатов предопределяется их ориентацией на развитие государственного логистического менеджмента в организации поставок инвестиционных товаров для государственных нужд на основе программного планирования.

Материалы исследования представлены четырьмя главами текста диссертации, сопровождены введением и заключением; использованная литература оформлена библиографическим списком.

12

Глава 1. КОНЦЕПЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СФЕРЫ ТОВАРНОГО ОБРАЩЕНИЯ В РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКЕ

1.1. Формы государственного участия в управлении экономическими макросистемами

В любой современной экономике рыночного типа существует достаточно много социально-экономических проблем, неподвластных рынку и требующих государственного вмешательства. По мнению ученых и специалистов, «понятия «рыночная экономика» или «рыночная система» абстрактны, они представляют упрощенную картину действительности, в которой многие ее стороны отсутствуют» /48, с. 32/. Ни сегодня, ни когда-либо в прошлом нет и не было ни одной страны в мире, экономика которой функционировала бы только при помощи рыночного механизма. Наряду с рыночным механизмом всегда использовался и используется еще в большей степени механизм государственного регулирования экономики.

Современная отечественная мысль не без помощи и участия зарубежных авторитетов, по существу, подменила понятие экономической системы понятием «рыночная система», или просто «рынок», и хотя прямых заявлений, отождествляющих эти два понятия, нет, многие в своих научных изысканиях и рекомендациях исходят из такого отождествления.

Рынок — это не экономическая система в целом, а лишь один из механизмов координации поведения экономических субъектов. Этот механизм никогда, даже во времена А. Смита, не был единственным, он использовался вместе с механизмом государственного регулирования. Менялась и меняется только пропорция между ними. При этом оба механизма опираются на традиции, обычаи данного общества. И если использовать принятую в настоящее время терминологию, то можно с полным основанием заявить, что никаких иных экономических систем, кроме смешанных, не существует.

Чем больше ученые-экономисты прошлого сосредоточивали усилия на анализе рыночного механизма, сводя к этому содержание всей экономической науки,

13

I тем меньше их выводы и рекомендации оказывались пригодными для практиче-

ского использования. Как бы интересны ни были разработки неоклассической школы, все это были поиски в рамках чистой теории, 'очень далекой от реальной экономической действительности. Лишь Мировой экономический кризис и последовавшая за ним Великая депрессия (1929—1933 гг.) обозначили отрыв западной экономической теории от действительности. Оставив глубокий след в общественном сознании, они способствовали формированию представления о том, что система рыночной экономики ведет к нарушению стабильности, структурным перекосам, безработице.

Развитие экономической теории начало осуществляться в значительной мере под лозунгом: нужна теория, более близкая к реальной экономической действительности. Появление марксизма, исторической школы в XIX в., и особенно ин-ституционализма и кейнсианства в XX в. было своеобразной реакцией на абстрактный характер экономической теории. И если говорить о персональном вкладе ученых в развитие экономической науки, то нельзя не согласиться с П. Самуэльсо-ном, который в один ряд с А. Смитом поставил только К. Маркса и Дж. Кейнса. Названные ученые сделали прорыв за границы исследования чисто рыночного механизма и посмотрели на экономику более широко, увидев, что последняя развивается не только под воздействием «невидимой руки рынка». Стало очевидно, что экономика — это не саморегулирующаяся рыночная система: в механизме ее регулирования все более ощутимым становится присутствие «видимой руки». Под «видимой рукой» подразумевается процесс сознательного регулирования поведения экономических субъектов,, прежде всего, осуществляемый государством в лице его соответствующих управленческих органов. Государство при этом рассматривается как

т

субъект экономической системы, обладающий определенной собственностью и хозяйственными функциями для проведения экономической политики, направленной на достижение целей общественного развития.

Анализ экономики, опирающейся главным образом на рыночный механизм, показывает, что в такой форме она органически неспособна к самоограни-

14

чению потребления, и данный механизм становится все более непригодным в качестве регулятора экономической жизни. В рамках этих воззрений Дж. Кейнс и его последователи считают, что одной из функций государства является слежение за состоянием параметров рынка. Любое неравновесное воздействие должно быть зарегистрировано и на базе встроенных стабилизаторов направлено на траекторию равновесного сбалансированного роста.

В вопросах государственного регулирования экономики кейнсианство неоднородно. Оно распадается на три основных течения: левое (либеральное), консервативное и неоклассическое.

Левое кейнсианство ищет выход из противоречий современной экономики путем увеличения расходов государства на общественные цели: жилищное строительство, здравоохранение, социальное страхование, дорожное строительство и т. д., а также создание условий для роста доходов фермеров, мелких предпринимателей и заработной платы работающих.

Консервативное направление кейнсианства делает ставку на государственное регулирование экономики главным образом путем максимизации прибылей и сохранения консервативной структуры экономики.

Неоклассическая школа и ее представители полагают, что путем эффективной кредитно-денежной и фискальной политики можно осуществить интеграцию микро- и макровмешательства государства в определение уровня доходов различных слоев населения, координацию инвестиционной политики, стимулирование прогрессивных отраслевых структур и т.д.

Различные экономические системы предполагают разную степень государственного вмешательства. По этому критерию выделяют: модель Рей-гана-Тэтчер, скандинавскую, западноевропейскую, восточно-азиатскую и ряд других. При всех отличиях общее между ними кроется в признании того, что сознательная координация экономического поведения осуществляется, прежде всего, путем государственного регулирования, но не сводится только к нему. В этом механизме, наряду с государством, огромную роль играют и другие элементы, в частно-

15

Ш сти, по терминологии Дж. Гэлбрейта, техноструктура. Многие из этих элементов

имеют негосударственный характер и представляют различные образования, возникающие как на стороне работодателей, так и на стороне наемных работников.

Соотношение структурных элементов в координационном механизме экономики меняется в направлении нарастания удельного веса сознательного регулирования. И хотя этот процесс, как и другие экономические процессы, осуществляется не в непрерывной, а в волнообразной форме, существуют факторы, которые данную тенденцию продолжают усиливать. На эти факторы исследователи начинают обращать все более пристальное внимание, выделяя в качестве главных следующие: реальные перспективы истощения невозобновляемых ресурсов земли; возрастающая угроза экологических бедствий; неравномерность распределения мировых ресурсов и сложность демографических проблем, - и разрабатывают адекватные формы регулирования, поскольку в большей своей части они относятся к компетенции государства.

Оценивая общее состояние теории и практики решения этой проблемы, можно констатировать, что государственное регулирование относится к сфере принятия экономических решений. Это двуединый подход к управлению, который охватывает регулирование экономики (на макроэкономическом уровне) и регулирование предпринимательской деятельности (на микроэкономическом уровне). Механизм взаимодействия макроэкономического и микроэкономического регулирования проявляется в отношениях государства с объединениями предпринимателей, профсоюзами, отдельными фирмами. В целом государственное регулирование понимается как «определенный тип взаимодействия между двумя субъектами, один из которых (государственный или местный орган, уполномоченная им организация) находится в позиции субъекта регулирования, а второй (предприятие, организация, объединение, определенный процесс) - в позиции объекта регулирования» /136, с. 26-27/.

16

• Государственное регулирование экономики и регулирование предпри-

нимательской деятельности имеют единые глобальные цели: обеспечение экономических условий для роста благосостояния общества и предотвращение перераспределения национального богатства в пользу монополистов. Такие глобальные или общие цели конкретизируются по каждому направлению в зависимости от того, на что они направлены и какими мерами и способами достигаются.

Государственное регулирование экономики представляет собой систему мер, осуществляемых уполномоченными на то государственными органами в целях стабилизации экономики и обеспечения устойчивых темпов экономического роста. Оно стало объективной реальностью в связи с необходимостью обеспечения условий существования и развития экономической системы.

Любой социально-экономический строй существует в определенных государственных границах под управлением центральных и местных властей, обеспечивающих соблюдение правил, определяющих характер и механизм действия системы. Государство юридически и организационно влияет на мотивацию деятельности экономических субъектов, юридически оформляет отношения собственности и распределения и таким образом участвует в управлении экономикой. Государственное регулирование становится необходимым там и в той мере, в какой рыночный механизм не справляется с решением конкретных проблем. Говорят, оно строится на основе принципа «необходимости»: только в тех сферах, где рыночные регуляторы в силу различных причин неэффективны, допустимо и целесообразно государственное регулирование.

Практика государственного регулирования оказывает воздействие на основные макроэкономические показатели — производство, потребление, инвестиции, цены, импорт и экспорт. Однако главные макроэкономические пропорции — соотношение между спросом и предложением — устанав-

17

ливаются через рыночный механизм. Это означает, что достижение макроэкономических показателей возможно только в результате регулирования хозяйственной деятельности фирм — государственного и рыночного.

Содержание государственного регулирования определяется выбором форм и методов, с помощью которых решаются задачи государства и его структур, позволяющие достигать намеченных целей.

Цели государственного регулирования экономики находят выражение в системе приоритетов, которые устанавливаются на каждый конкретный период времени. Требование состоит в том, чтобы цели соответствовали существующим законам и отвечали общественным интересам. Для их достижения должны быть обеспечены соответствующие финансовые ресурсы, активизированы адекватные им меры и инструменты. Считается, что государственное регулирование экономики представляет собой систему мер законодательного, исполнительного, контролирующего характера, осуществляемых правомочными государственными учреждениями с целью адаптации экономической системы и отдельных ее субъектов к изменяющимся экономическим условиям.

Государственное регулирование на макроэкономическом уровне нацеливается на обеспечение: экономической и социальной стабильности; умеренного и устойчивого экономического роста, рациональной -отраслевой и региональной структуры экономики; высокого уровня занятости; стабилизации цен и финансового положения; устойчивости денег; внешнеэкономического равновесия; устойчивого активного сальдо платежного баланса. Исходя из реальной ситуации, складывающейся в российской экономике, эта совокупность целей дополняется ориентирами на достижение справедливого образования и распределения доходов и собственности; охрану и улучшение окружающей среды.

В своем содержании государственное макроэкономическое регулирование реализует определенные принципы, выполняет функции и оперирует

Список литературы