КУЛИКОВ НИКИТА АЛЕКСАНДРОВИЧ МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ (НА ОПЫТЕ Г. МОСКВЫ)

summary

Во введении автором обосновывается актуальность темы

диссертационной работы, определяется степень её научной разработанности,

указывается на цель и основные задачи исследования, ее методологическую

основу, теоретическую и эмпирическую базы, формулируются основные

положения, выносимые на защиту, дается характеристика новизны и

практической значимости полученных результатов, отмечается их апробация.

Первая глава – «Теоретико-исторические основы взаимодействия

органов исполнительной власти с органами местного самоуправления»,

включающая в себя два параграфа, посвящена рассмотрению основных

теоретических и исторических вопросов взаимодействия органов

исполнительной власти с органами местного самоуправления. В данной главе

исследуются как теоретические основы взаимоотношения органов

12

государственной власти с органами местного самоуправления, так и

некоторые исторические примеры такого взаимодействия.

В первом параграфе – «Теоретические основы взаимодействия

органов исполнительной власти с органами местного самоуправления» -

рассматриваются основные теории возникновения местного самоуправления,

причины появления данного вида власти в России, его развитие. Отмечается,

основополагающая роль органов государственной власти в формировании

самого института местного самоуправления.

С правовой точки зрения власть - это конституционно-правовой институт,

то есть система правовых норм, регулирующих данное социальное явление.

В юридическую науку с теми или иными уточнениями вошло

следующее определение власти данное немецким ученым М. Вебером:

«власть – это возможность проводить собственную волю даже вопреки

сопротивлению»3.

Государственная власть, как отмечает В.А. Черепанов, по своей

природе едина. Но единство ее обеспечивается не единством структуры

органов власти, не демократическим централизмом, а единством её

учредительной природы. «…Она имеет две формы своего проявления:

федеративную и региональную. Обе эти формы действуют на территории

субъекта Российской Федерации одновременно, причем не обособленно и

раздельно, а дополняя друг друга, образуют в своем взаимодействии

единство всей системы государственной власти в стране».4

Этот подход основывается на анализе первых слов Конституции

Российской Федерации: «Мы, многонациональный народ Российской

Федерации…» Народное начало наиболее исчерпывающим образом

закреплено в положениях ст. 3 Конституции Российской Федерации о

суверенитете народа как единственного источника власти. Поэтому каждый

субъект Федерации обладает собственной учредительной властью.

3 См.: Weber M. Economy and society. N.Y., Vol.1, 1968г., стр.53.

4 Черепанов В.А. Федеративная реформа в России. М., 2007. С.154

13

Полагаем, что данный подход с некоторыми оговорками можно

перенести и на сферу организации местного самоуправления в каждом

субъекте Российской Федерации независимо от того, что в правовой науке

существует целый ряд различных теорий о правовой природе местного

самоуправления.

В данной работе местное самоуправление будет рассматриваться:

- как особый политико-правовой институт, в рамках которого

осуществляются общественные отношения, связанные с территориальной

организацией населения для решения вопросов местного значения;

- как специфическая форма публичной власти.

Изучение опыта организации и развития местного самоуправления,

веками накопленного в России необходимо для укрепления института

местного самоуправления и реализации основной цели местного

самоуправления - улучшения качества жизни населения.

Во втором параграфе – «Исторические основы взаимодействия

органов исполнительной власти с органами местного самоуправления» -

автором прослеживается, как в разные исторические периоды и смены

политических режимов происходила эволюция взаимодействия органов

местного самоуправления с органами исполнительной власти в субъектах

Российской Федерации и, в частности, в городе Москве.

Местное самоуправление в России имеет давнюю историю, однако

анализ научной литературы показывает, что многие авторы все еще не

пришли к единому мнению насчет того, когда же все-таки на Руси появились

первые элементы местного самоуправления и стала прослеживаться четкое

разделение прав и обязанностей между последним и государственной

властью.

Например, Н.В. Постовой утверждает, что данный институт

существовал еще в догосударственный период, ведя отсчет от общинного

местного самоуправления и включает в его понятие все возможные формы

14

самоорганизации населения: общественное, производственное, сословное и

корпоративное самоуправление5.

В.И. Васильев, О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев, напротив, считают, что

местное самоуправление зародилось в России в период становления

государственности на Руси6.

Представляется, что первая точка зрения более полно отражает вопрос

становления местного самоуправления, так как община как прототип

современных институтов местного самоуправления существовала на

протяжении практически всей истории общества и государства, являлась

органом управления в местных территориальных рамках.

Один из наиболее значимых в Российской истории этапов

реформирования начался во времена правления Петра I посредством

Городской реформой 1699 года которая сопровождались резким усилением

центральной власти. Элементы данных реформ являлись, по сути,

предшественниками возникших впоследствии органов самоуправления, их

зачатками или менее развитыми формами.

Следует отметить, что преобразование органов государственного

управления в городе Москве началось раньше общероссийской губернской

реформы.

Следующий этап совершенствования бюрократической вертикали

Российской Империи был связан с «разукрупнением» губерний в 1775 году.

Указом «учреждения для управления губерниями» были введены два

понятия: «государев наместник или генерал губернатор» - «для управления…

губернии и наместничества» и «правитель наместничества или губернатор»,

т.е. представитель верховной власти и управляющий губернскими делами.7 С

того времени термин «генерал-губернатор» стал употребляться для

5 См.: Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М.: Юристъ, 1995. С. 97.

6 См.: Васильев В.И. Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие. М., 1999. С. 68;

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М.: Юристъ, 1997. С.

60.

7 Учреждения для управления губерний. 7 ноября 1775 г. Ст. 1-2 // Российское законодательство X-XX в. М.,

1987. Т. 5 С.81-90

15

обозначения должностного лица, которому вверялось управление одной или

несколькими губерниями.

Главное отличие управления городом Москвой от иных губернских

городов того времени заключалось в том, что генерал-губернатору

подчинялась также служба гражданского губернатора и вице-губернатора, на

которые были возложены исключительно исполнительные функции.

В целом самоуправление в России в XVIII в. носило, сословный характер,

а органы самоуправления не обладали достаточной самостоятельностью и

являлись придатком правительственной администрации.

Характер и направленность процессов организации местного

самоуправления коренным образом изменились после революции в октябре

1917г. – вся существовавшая система органов местного самоуправления была

ликвидирована и заменена новой.

Реально в основу организации местной власти до конца 1980-х годов был

положен принцип единства системы Советов как органов государственной

власти. Одним из организационно-правовых выражений демократического

централизма являлось двойное подчинение исполнительных органов

местных Советов: исполнительных комитетов, отделов и управлений.

В то же время, несмотря на декларацию широких прав местных

Советов во всех конституциях этого периода, они так и не стали

полноценными органами местного самоуправления: они не обладали ни

финансовой, ни организационной самостоятельностью.

Во второй главе – «Взаимодействие органов исполнительной

власти РФ с органами местного самоуправления в современных

условиях» автором рассматривается правовое регулирование и основные

формы такого взаимодействия. Проводится сравнительный анализ

взаимодействия органов исполнительной власти с органами местного

самоуправления на примере некоторых субъектов РФ, в числе которых

автором особо выделяется Москва, которая рассматривается в трех

16

ипостасях: городское поселение, город федерального значения и субъект

Федерации.

В первом параграфе – «Правовое регулирование взаимодействия

органов исполнительной власти с органами местного самоуправления» -

обращается внимание на то, какие нормативно-правовые акты используются

в данном направлении в настоящее время. Проводится сравнительная

характеристика федерального законодательства с законодательством

некоторых субъектов РФ. Рассматриваются их основные проблемы.

В правой науке существует ряд моделей взаимоотношений

государственной власти и местного самоуправления.

Административная модель. При ней органы местного самоуправления

прямо подчинены органам государственной власти (вплоть до того, что и

формирование местных органов осуществляется либо непосредственно

государственными органами, либо при их активном участии). В этом

варианте местная власть встроена в систему государственной власти и

является ее продолжением. Последовательная реализация данной модели

приводит к фактической отмене местного самоуправления и замене его

системой местного государственного управления.

Децентрализованная модель. При ней органы местного

самоуправления полностью отделены от системы государственной власти,

формируются исключительно местными сообществами и решают

исключительно вопросы местного значения. Местная власть в этом варианте

является самостоятельной в тех пределах, в каких это допускает государство,

и связано в своей деятельности лишь рядом общих принципов, закрепленных

в законодательных актах государства.

Дуалистическая модель. При ней местная власть контролируется

государством в той степени, в какой она участвует в решении

государственных задач. Вне этой сферы и в рамках компетенции,

определенной государством, местное самоуправление является

самостоятельным. При таком варианте соотношения государственной власти

17

и местного самоуправления последнее можно рассматривать как обладающее

дуалистической природой: с одной стороны, оно является продолжением

государства, с другой – общественным институтом.

В юридической литературе существует мнение, что третья модель

наиболее четко определяет ситуацию, которая сложилась вокруг местного

самоуправления в Российской Федерации8.

В широком смысле под государственной властью понимается

осуществление на определенной территории управления и контроля в

обществе, основанное на принуждении. Представляется, что и местное

самоуправление вполне вписывается в это определение. У него наличествует

территория – муниципальное образование, население, органы и ряд

должностных лиц местного самоуправления наделены правом принимать

нормативные акты.

Однако конституционное провозглашение местного самоуправления

самостоятельным, независимым и ответственным за решение вопросов

местного значения в связи с существующим дуализмом (едиными сферами

муниципальной и государственной деятельности) создает конфликтную

ситуацию «сталкивающихся» компетенций, что не способствует

качественному обеспечению интересов населения.

Основной задачей Федерального Закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации» является разграничение полномочий между органами

государственной власти и органами местного самоуправления.

Во втором параграфе – «Основные формы взаимодействия органов

исполнительной власти с органами местного самоуправления» - автором

анализируются такие вопросы взаимодействия, как осуществление органами

местного самоуправления делегирования полномочий органов

государственной власти субъектов Российской Федерации, финансирование

8 Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: правовая теория и социальная практика //

Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. С. 41.

2004 г.

18

местного самоуправления при осуществлении таких полномочий, его права и

обязанности.

Передача полномочий с уровня государственной власти на уровень

местного самоуправления согласно с Федеральным законом от 06.10.2003 г.

№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации» 9возможно только посредством закона субъекта

Федерации. Несмотря на допускаемое Конституцией Российской Федерации

договорно-правового регулирования отношений в системе публичной власти

(ч.3 ст.11 и др.), институт договоров в публичном праве не получил никакого

развития.

В настоящее время значительное количество государственных

полномочий передано органам местного самоуправления именно законами

субъектов Российской Федерации. Анализ регионального законодательства

выявляет три основных способа наделения органов местного самоуправления

отдельными государственными полномочиями: законом субъекта о местном

самоуправлении, законом субъекта о порядке наделения органов местного

самоуправления такими полномочиями и отдельными законами о порядке

передачи отдельных полномочий.

Действующее законодательство определяет несколько основных

условий, выполнение которых необходимо и обязательно при осуществлении

делегирования отдельных государственных полномочий органам местного

самоуправления: во-первых, исходные нормы о наделении органов местного

самоуправления государственными полномочиями могут содержаться в

федеральном законодательстве; во-вторых, само наделение должно быть

осуществлено исключительно законом (федеральный закон либо закон

субъекта РФ); в-третьих, закон должен содержать норму, согласно которой

передача полномочий сопровождается выделением необходимых для их

осуществления материальных и финансовых средств; в-четвертых,

9 Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822.

19

государство обязано осуществлять контроль за реализацией переданных

органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

На практике субъекты Российской Федерации чаще всего передают

органам местного самоуправления полномочия в сфере:

- государственной регистрации актов гражданского состояния;

- лицензирования розничной продажи алкогольной продукции;

- лицензирования деятельности по заготовке, переработке и

реализации лома цветных и черных металлов;

- лицензирования образовательной деятельности муниципальных

образовательных учреждений;

- назначения и выплаты компенсационных выплат;

- ведения государственного градостроительного кадастра и

мониторинга объектов градостроительной деятельности;

- медико-социальной экспертизы;

- установления значений отдельных корректирующих коэффициентов

для расчета единого налога на вмененный доход для определенных видов

деятельности;

- порядка пользования отдельными природными ресурсами;

- формирования и организации деятельности административных

комиссий на территориях субъектов Российской Федерации и т.д.

Конституционную норму об обязательном государственном

финансировании отдельных государственных полномочий, переданных

органам местного самоуправления, развивает п. 5 ст. 19 Федерального закона

от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации». Если полномочие передается

федеральным законом, его финансирование осуществляется за счет

субвенций из федерального бюджета, если законом субъекта Российской

Федерации - за счет субвенций из бюджета субъекта. Порядок

предоставления таких субвенций установлен ст. 63 вышеуказанного

Федерального закона, а также Бюджетным кодексом Российской Федерации.

20

В соответствии с ч. 3 ст. 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации

расходные обязательства муниципального образования, возникшие в

результате принятия муниципальных правовых актов, исполняются за счет и

в пределах субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации,

предоставляемых местным бюджетам в порядке, предусмотренном статьей

140 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Соответственно, и органы исполнительной власти не лишены

некоторых полномочий в области местного самоуправления. К основным

полномочиям органов государственной власти в области местного

самоуправления законодательно следует отнести10:

- определение общих принципов организации местного

самоуправления в Российской Федерации.

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности

граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного

самоуправления по решению вопросов местного значения.

- осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных

полномочий в отношении муниципальных образований и органов местного

самоуправления.

Полномочиями органов государственной власти субъектов

Российской Федерации в области местного самоуправления являются11:

- правовое регулирование вопросов организации местного

самоуправления в субъектах Российской Федерации.

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности

органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их

должностных лиц в области местного самоуправления.

- осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных

полномочий органами государственной власти субъектов Российской

10 Статья 5 Федерального Закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации». Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822.

11 Статья 6 Федерального Закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации». Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822.

21

Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного

самоуправления.

В третьем параграфе – «Проблемы совершенствования

организационно-правовых форм взаимодействия органов

исполнительной власти с органами местного самоуправления» -

рассматриваются проблемы совершенствования организационно-правовых

форм взаимодействия органов исполнительной власти с органами местного

самоуправления в РФ и даются конкретные рекомендации, с учетом анализа

общих проблем, присущих этой форме народовластия.

В данном параграфе исследуются основные факторы, сдерживающие

развитие местного самоуправления, в числе которых: нехватка финансовых

ресурсов, неразвитость «гражданского общества» и политической культуры,

невысокий уровень квалификации многих депутатов и муниципальных

служащих, а так же неполнота правового регулирования системы местного

самоуправления в Российской Федерации.

Противоречивость и несогласованность норм предметного

законодательства порождает тот факт, что в последнее время на органы

местного самоуправления возлагается избыточное число государственных

полномочий как федерального, так и регионального уровней власти, которые

нередко имеют весьма косвенное отношение к обеспечению условий жизни

местного населения и отодвигают решение вопросов местного значения на

второй план.

Также не редки случаи, когда органам местного самоуправления

передаются такие государственные полномочия, которые в принципе им

передаваться не должны.

Достаточно часто в практике возникают случаи наделения органов

местного самоуправления необеспеченными государственными

полномочиями, а также несвоевременного либо неполного их

финансирования.

22

Соответственно, следует упорядочить практику наделения органов

местного самоуправления отдельными государственными полномочиями,

существенно ограничить их перечень, особенно в отношении полномочий,

передаваемых органами государственной власти субъектов Российской

Федерации.

Единственным выходом из данной ситуации может быть принятие

соответствующего федерального закона об общих принципах наделения

органов местного самоуправления отдельными государственными

полномочиями Российской Федерации, который бы, в отличие от

Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах

организации местного самоуправления в Российской Федерации», более

полно и более детально регламентировал бы все аспекты данных

правоотношений. Принятие такого закона способствовало бы унификации

всех соответствующих нормативно-правовых актов субъектов Российской

Федерации, ранее принятых по данному вопросу.

Соответствующие изменения нельзя заставить работать в полном

объеме без корректировки бюджетного законодательства Российской

Федерации. В частности, возможность расширения полномочий субъектов

Федерации по адаптации системы местного самоуправления и ее налогово-

бюджетной базы к специфическим условиям каждого региона и расширения

прав органов местного самоуправления в области налогового

администрирования.

В заключение диссертации подводятся итоги исследования,

обобщаются сделанные выводы и предложения.

Основные положения диссертационного исследования опубликованы

в следующих работах автора:

В изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и

науки Российской Федерации:

23

1. Куликов Н.А. Исполнительная власть и административная

реформа // Труды Института государства и права РАН – 2006 - № 2 – (0,6

п.л.).

2. Куликов Н.А. Местное самоуправление в Москве и в европейских

столицах // Труды Института государства и права РАН – 2008 - № 3 – (0,6

п.л.).