ОРГАНИ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ ЯК СУБ’ЄКТИ БЮДЖЕТНИХ ПРАВОВІДНОСИН В УКРАЇНІ: ПРОБЛЕМИ ЗАКОНОДАВСТВА, ТЕОРІЇ ТА ПРАКТИКИ Автореферат

У підрозділі 1.1 «Поняття, особливості та класифікація бюджетних правовідносин: теоретико-прикладний аспект» вказується, що бюджетні правовідносини за своєю суттю є економічними, яскраво вираженими відносинами підпорядкованості.

Бюджетні правовідносини дисертантом визначаються як урегульовані нормами права суспільні відносини економічного й матеріального характеру, що виникають, змінюються, припиняються у сфері бюджетної діяльності органів публічної влади та спрямовані на задоволення публічного інтересу.

Критично проаналізована позиція науковців, які називають бюджетні правовідносини такими, що тривають протягом року. Авторське бачення ґрунтується на тому, що відносини, наприклад, у сфері звітності про виконання бюджетів тривають понад рік. Річна тривалість притаманна не всім бюджетним правовідносинам, а лише тим, що виникають, змінюються та припиняються на основі щорічного акта про бюджет. З огляду на зазначене вище, бюджетні правовідносини поділено на такі, що тривають у межах бюджетного року (підставою їх виникнення, зміни та припинення є акт (закон чи рішення) про відповідний бюджет), наприклад, міжбюджетні відносини, і ті, що тривають у межах бюджетного циклу (наприклад, відносини щодо складання проектів бюджетів, розгляду проекту та прийняття закону про Державний бюджет України чи рішень про місцеві бюджети, внесення змін до актів про бюджет, звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього, здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства, аудиту та оцінки ефективності управління бюджетними коштами).

У фінансово-правовій науці з урахуванням класифікації фінансових правовідносин традиційно виділяється множинність критеріїв і видів бюджетних правовідносин. Так, за основними функціями права: охоронні та регулятивні; за характером бюджетно-правових норм: матеріальні й процесуальні; за об’єктом бюджетних правовідносин: майнові та немайнові. Залежно від підстав виникнення, пропонується виділяти бюджетні правовідносини «в чистому вигляді» (матеріальні бюджетні правовідносини), підставою для виникнення яких є відповідна правова норма, і такі відносини, існування яких неможливе без виникнення супроводжувальних правовідносин, або ж коли виникнення бюджетних правовідносин є породженням інших фінансово-правових правовідносин (наприклад, бюджетно-кредитні відносини, пов’язані з бюджетними запозиченнями).

Держава, адміністративно-територіальні одиниці, органи публічної влади виступають стороною всіх доходних бюджетних правовідносин, тобто тих відносин, які виникають з приводу формування доходної частини державного та місцевих бюджетів. Так само, як органи державної влади беруть участь у формуванні доходної частини місцевих бюджетів, органи місцевого самоврядування беруть участь у відносинах з приводу формування доходної частини державного бюджету (як мінімум – у межах міжбюджетних відносин). Також органи публічної влади задіяні у процесі виконання бюджетів шляхом, наприклад, здійснення видатків. Зважаючи на це, бюджетні правовідносини за сферою виникнення поділено автором на відносини у сфері доходів та у сфері видатків.

Нормами бюджетного права найчастіше регулюються відносини між: державою, органами державної влади та органами місцевого самоврядування – з приводу розподілу коштів державного бюджету, надання міжбюджетних трансфертів; органами державної влади, органами місцевого самоврядування та органами казначейства – з приводу казначейського обслуговування бюджетів тощо (у разі застосування банківської чи змішаної системи виконання бюджетів до цієї групи додаються ще уповноважені банківські установи); органами місцевого самоврядування – з приводу надання (отримання) міжбюджетних трансфертів з (до) місцевих бюджетів; органами представницької влади (Верховною Радою України, місцевими радами) та органами виконавчої влади (Кабінетом Міністрів України, місцевими державними адміністраціями) – щодо складання, прийняття та виконання відповідних бюджетів; органами фінансового контролю (Державною казначейською службою України, Міністерством фінансів України, Рахунковою палатою), органами державної та місцевої влади – з приводу здійснення бюджетного контролю (контролю за порушенням бюджетного законодавства) та застосування заходів фінансової (бюджетної) відповідальності; органами державної влади, органами місцевого самоврядування та іншими суб’єктами – з приводу бюджетних запозичень.

У підрозділі 1.2 «Конституція, публічна влада і бюджет – міжгалузева тріада» йдеться про те, що ключовою категорією, яка поєднує бюджет і конституцію, є влада. Без влади немає ані конституції, ані бюджету.

Розглядаються органи публічної влади як колективні суб’єкти, котрі водночас є юридичними особами. Окреслено відмінності юридичних осіб публічного права та юридичних осіб приватного права.

Відповідно до ч. 1 ст. 5 Конституції України носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу двома шляхами: 1) безпосередньо; 2) через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (тобто через владні органи). Отже, Український народ і є джерелом влади, але він виступає переважно пасивним і дуже рідко – активним суб'єктом правовідносин, оскільки реальне здійснення влади делегується певним органам, окремим особам. Орган публічної влади є «реалізатором» влади.

Визначено, що до принципів діяльності, організації та функціонування органів публічної влади як суб’єктів бюджетних правовідносин належать загальноправові та спеціальні принципи, які випливають із відповідних законів та бюджетного законодавства.

У підрозділі 1.3 «Особливості об’єктного складу бюджетних правовідносин» об’єктами останніх визначені: 1) публічні грошові фонди (йдеться про бюджети як грошові фонди та інші публічні грошові фонди, зокрема фонди соціального страхування, кошти яких не включаються до Державного бюджету України, але тісно з ним пов’язані, оскільки можуть з нього частково отримувати та перераховувати до нього кошти); 2) речі, що мають певну цінність, у вигляді майна, предметів, товарів, оскільки бюджетним законодавством передбачена можливість закупівлі товарів, здійснення робіт і отримання послуг, які фінансуються за рахунок бюджетних коштів; 3) грошові кошти, що надходять до бюджетів за рахунок обов’язкових платежів, розподіляються між розпорядниками бюджетних коштів і використовуються на чітко визначені цілі. Цей об’єкт досить швидко трансформується в інші об’єкти – у бюджетні (публічні) доходи та бюджетні (публічні) видатки; 4) бюджетне регулювання (як процес) та міжбюджетні трансферти (як матеріальна субстанція), хоча останні також можна віднести до доходів (для бюджету-отримувача), а в деяких випадках – до видатків (для бюджету-надавача); 5) нематеріальні об’єкти: акти про бюджет (закони про державний бюджет, рішення про місцеві бюджети), звіти про виконання бюджетів (включаючи різноманітну інформацію про виконання бюджетів), звіти про виконання кошторисів бюджетних установ; 6) інші об’єкти, на які спрямовується поведінка учасників (суб’єктів) бюджетних правовідносин.

Залежно від виду бюджетних правовідносин, стадій бюджетного процесу виокремлюються різні види бюджетних коштів (зі збереженням єдності їх правових режимів) як об’єктів бюджетних правовідносин: 1) бюджетні кошти на стадіях складання проектів бюджетів, а також розгляду та прийняття закону про Державний бюджет України, рішень про місцеві бюджети. На цих етапах (стадіях) йдеться лише про цифрове вираження певних сум коштів, що мають надійти до бюджету у майбутньому та будуть витрачені на певні заходи; 2) бюджетні кошти на стадії виконання бюджету за доходами набувають реальної форми, при цьому інколи відбувається зміна форми власності, оскільки приватні кошти, зокрема платників податків, переходять до державної чи комунальної власності і лише тоді стають бюджетними коштами. Однак ті, хто практично наповнює бюджет, не здійснює певного подальшого контролю, оскільки громадський контроль у бюджетному процесі в Україні (так само, як і участь громадськості у бюджетному процесі) – це лише формальні, юридично незначущі дії; 3) бюджетні кошти на стадії виконання бюджету за видатками та практичного розподілу цих коштів характеризуються тим, що вони (кошти) «залишають» бюджет, оскільки передаються розпорядникам бюджетних коштів; здійснюється також контроль за тим, що відбувається з цими коштами у подальшому; 4) бюджетні кошти у міжбюджетних відносинах характеризуються тим, що з одного бюджету переходять до іншого, але залишаються у межах бюджетної системи.

Обґрунтовано, що об’єкти бюджетної діяльності охоплюються об’єктами бюджетних правовідносин.

Розділ 2 «Поняття та сутність суб’єктів бюджетних правовідносин» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 «Правова характеристика суб’єктів бюджетних правовідносин у науці фінансового права» акцентовано на тому, що в державі існує певна система (сукупність, організаційна єдність) органів публічної влади – суб’єктів бюджетних правовідносин, які мають спільну мету та певні спільні завдання своєї діяльності. Суб’єкти бюджетних правовідносин становлять цілісну (нерозривну) систему відповідних органів і посадових осіб, які поєднані між собою низкою взаємокореспондуючих прав та обов’язків.

Держава не може існувати та діяти як суб’єкт бюджетних правовідносин без тих органів, які вона уповноважує на реалізацію своїх бюджетних прав. Всі органи публічної влади можуть бути суб’єктами бюджетних правовідносин – уповноважених і зобов’язаних державою бути такими. Наприклад, органи публічної влади завжди є зобов’язаними державою органами, які відповідають за розроблення та виконання бюджету. Водночас ці суб’єкти є бюджетними установами, уповноваженими отримувати бюджетні асигнування. Названі суб’єкти – це перусім зобов’язані особи, а вже потім – уповноважені. У цьому контексті досліджується інститут представництва в бюджетних правовідносинах.

У галузі регулювання бюджетних відносин до відання органів державної влади належить: 1) встановлення структури і загальних принципів організації та функціонування бюджетної системи держави. Так, Верховна Рада України, прийнявши БК України, визначила структуру бюджетної системи (ст. 5 БК України), основні принципи бюджетної системи (ст. 95 Конституції України, ст. 7 БК України); 2) визначення джерел формування та розмежування доходів між різними рівнями бюджетної системи (ст.ст. 29, 63–69 БК України, щорічні закони про державний бюджет); 3) розмежування видатків між рівнями бюджетної системи (ст. 30, 82–91 БК України, щорічні закони про держбюджет); 4) визначення видів видатків на здійснення повноважень (наприклад, у ст. 82 БК України визначено видатки на здійснення повноважень, що виконуються за рахунок коштів державного бюджету та місцевих бюджетів); 5) визначення загальних правових основ бюджетного процесу (ст.ст. 19–28, 32–62, 75–80 БК України); 6) визначення правових основ здійснення запозичень (ст.ст. 15–17, 73, 74 БК України; постанова Кабінету Міністрів України від 16 лютого 2011 р. № 110, якою затверджено Порядок здійснення місцевих запозичень; щорічні закони та рішення про відповідні бюджети); 7) визначення правових основ формування, забезпечення погашення, обслуговування, управління публічним боргом (пп. 20, 35 ст. 2, ст. 18 БК України, Закон України «Про державний внутрішній борг України» від 1 вересня 1991 р., щорічні закони та рішення про відповідні бюджети, якими встановлюється граничний обсяг внутрішнього та зовнішнього державного боргу, боргу АРК чи місцевого самоврядування); 8) визначення правових основ міжбюджетних відносин, порядку надання та отримання міжбюджетних трансфертів (розділ IV БК України); 9) затвердження бюджетної класифікації (ст. 8–12 БК України); 10) визначення правових основ контролю за дотриманням бюджетного законодавства та відповідальності за порушення бюджетного законодавства (розділ V БК України визначає повноваження різних органів з контролю за дотриманням бюджетного законодавства, а також регулює питання щодо відповідальності різних органів публічної влади за вчинення бюджетних правопорушень).

У підрозділі 2.2 «Публічний інтерес у бюджетних правовідносинах» визначено, що публічний інтерес органів публічної влади в бюджетних правовідносинах є охоронюваним законом інтересом, а також головною підставою виникнення юридично значущих дій у галузі бюджету на загальнодержавному та місцевому рівнях.

Обґрунтовано, що основним критерієм для встановлення меж задоволення інтересів держави України, що займають вище місце в ієрархії інтересів, є бюджетні інтереси її адміністративно-територіальних одиниць та місцевого самоврядування, які не повинні обмежуватися без належного обґрунтування.

У бюджетних правовідносинах реалізація публічного інтересу має певні обмеження. Йдеться про обмеженість його реалізації шляхом народного волевиявлення, передбаченого ст. 69 Конституції України. Отже, народ (незважаючи на те, що він відповідно до ст. 5 Конституції України, є носієм суверенітету та єдиним джерелом влади в державі) нездатний реально реалізовувати публічний інтерес у бюджетних правовідносинах, тому його реалізація покладається на органи публічної влади.

Підрозділ 2.3 «Органи державної влади й управління як суб’єкти бюджетних правовідносин» присвячений дослідженню найбільшої групи суб’єктів бюджетних відносин – колективних суб’єктів, тобто органів державної влади й управління.

Визначено, що у бюджетних правовідносинах Верховна Рада України виступає особливо активним суб’єктом на стадіях розгляду та прийняття закону про Державний бюджет України, внесення змін до нього, розгляду звіту про його виконання, а також під час контролю за дотриманням бюджетного законодавства. Комітети Верховної Ради України (зокрема, з питань бюджету та з питань фінансів і банківської діяльності) здійснюють постійний парламентський контроль за станом і рухом державних фінансів.

Рахункова палата як суб’єкт бюджетних правовідносин виконує переважно контрольну функцію.

Кабінет Міністрів України як суб’єкт бюджетних правовідносин найбільше виявляє себе за допомогою структурних одиниць та підрозділів. При цьому саме Уряд України як вищий орган виконавчої влади відповідає за бюджетну політику держави.

Міністерство фінансів України забезпечує реалізацію єдиної державної фінансової, бюджетної, податкової, митної політики, політики у сфері державного внутрішнього фінансового контролю, випуску та проведення лотерей, розроблення та виробництва голографічних захисних елементів; у бюджетних правовідносинах на практиці виступає представником та реалізатором інтересів держави-казни.

На стадії виконання бюджетів за видатками розглядаються проблеми участі органів Державної казначейської служби України як відповідача у справах щодо відшкодування податку на додану вартість.

Органи Державної фінансової інспекції України як суб’єкти бюджетних правовідносин беруть участь у відносинах контрольного та охоронного спрямування.

Виконання бюджету за доходами (як складова окремої стадії бюджетного процесу) дає підстави стверджувати, що органи державної податкової служби та державної митної служби в Україні є суб’єктами бюджетних правовідносин.

Органи судової влади є учасниками бюджетного процесу лише як розпорядники бюджетних коштів, оскільки вони фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України.

Місцеві державні адміністрації також є суб’єктами бюджетних правовідносин, які утворюються і діють відповідно до Закону «Про місцеві державні адміністрації».

Фінансово-кредитні установи виступають суб’єктами бюджетних правовідносин за умови функціонування банківської або змішаної системи виконання бюджетів.

Автор обстоює позицію, відповідно до якої слід розмежовувати бюджетні установи, створені органами публічної влади з метою здійснення бюджетної діяльності держави, та бюджетні установи, створені для реалізації завдань і функцій держави у сфері охорони здоров’я, освіти та науки, культури, соціального захисту тощо. Останні, зрозуміло, не є носіями публічної влади – вони надають лише публічні послуги.

У підрозділі 2.4 «Органи місцевого самоврядування як суб’єкти бюджетних правовідносин» наголошується на тому, що такі органи є активними учасниками зазначених відносин, хоча у галузі їх регулювання вони залучаються дещо опосередковано.

У фінансово-правовій науці останнім часом особливої ваги набувають питання про муніципальні фінансові правовідносини, муніципальну фінансову діяльність. Підкреслюється, що ці правовідносини так чи інакше зачіпають бюджетну сферу, зводяться саме до бюджетних правовідносин або є передумовою їх виникнення. Отже, коли йдеться про фінансову діяльність органів місцевого самоврядування, про фінансові правовідносини за участі таких органів, слід звертати увагу передусім на бюджетну діяльність.

Для зручності розгляду цього питання запропоновано використовувати поняття «фінансово-бюджетні відносини», які об’єднують бюджетні правовідносини та інші фінансово-правові відносини, що тісно з ними пов’язані. Теоретико-прикладне значення зазначеного поняття проявляється при дослідженні питання фінансової основи місцевого самоврядування.

Визначено, що фінансово-економічна основа місцевого самоврядування – це сукупність правових норм, що регулюють певне коло суспільних відносин, пов’язаних із формуванням і використанням об’єктів комунальної (муніципальної) власності, місцевих бюджетів та інших місцевих фінансів в інтересах населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці; фінансово-правова основа місцевого самоврядування – це сукупність відносин у галузі бюджету і податків, яка врегульовується нормами конституційного та фінансового права з метою створення механізму формування та витрачання фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення виконання завдань і функцій органів місцевого самоврядування, а також вирішення питань місцевого значення;

Порушені питання, пов’язані з фінансовою незалежністю, самостійністю та автономією органів місцевого самоврядування. Аргументовано, що фінансова незалежність органів місцевого самоврядування полягає в закріпленні за місцевими бюджетами відповідних ресурсів, при цьому місцеві бюджети мають бути відокремлені від державного; фінансова самостійність полягає в можливості самостійно (без втручання в цей процес органів державної влади, без будь-якого політичного впливу чи тиску) вирішувати всілякі фінансові питання (наприклад, приймати акти про бюджет, своїми рішеннями запроваджувати відповідні місцеві податки та збори). Фінансова ж автономія – це узагальнювальне поняття, яким охоплюється фінансова самостійність і незалежність.