ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ФІНАНСОВОЇ БЕЗПЕКИ УКРАЇНИ (адміністративно-правовий аспект) Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, проблеми, ступінь її наукової розробки, науково-теоретична основа, зв’язок роботи з науковими програмами, планами, визначено об’єкт та предмет дослідження, його основна мета, завдання, теоретична та методологічна основа дослідження, сформульовано основні положення, що складають наукову новизну, теоретичне і практичне значення досягнутих у ході дослідження результатів. Наведено відомості про апробацію та публікації результатів дослідження, визначено структуру та обсяг дисертації.

Розділ 1 «Теоретико-правові засади забезпечення фінансової безпеки України» включає три підрозділи, в яких досліджено правову природу та зміст явища державної фінансової безпеки, принципи її забезпеченні, правові передумови становлення та розвитку інституту державної фінансової безпеки.

У підрозділі 1.1. «Поняття та зміст фінансової безпеки, як складової національної безпеки України» досліджено існуючі підходи до змістовного наповнення поняття «фінансова безпека», встановлено і доведено існування декількох різновидів фінансової безпеки в залежності від рівня, на якому вона забезпечується. Базуючись на викладеному, зроблено пропозицію при розгляді фінансової безпеки як загальнодержавного явища визначати її як «державну фінансову безпеку». Також визначено місце фінансової безпеки серед складових національної безпеки України, яка стоїть поряд з економічною безпекою, а не є складовою частиною останньої.

Вперше, з адміністративно-правової точки зору, дано визначення державної фінансової безпеки як стану захищеності фінансових інтересів особи, суспільства та держави від внутрішніх та зовнішніх загроз, який забезпечується державними органами відповідно до основних напрямків державної політики у сфері забезпечення національної безпеки держави. Проведено дослідження існуючих загроз фінансовій безпеці і запропоновано їх авторську класифікацію.

Доведена необхідність виокремлення адміністративних та нормативно-правових загроз, оскільки вони мають різне походження, а отже, можуть здійснювати незалежний один від одного негативний вплив на фінансову безпеку України.

У підрозділі 1.2. «Принципи забезпечення фінансової безпеки України» досліджено принципи забезпечення фінансової безпеки України та зроблено висновок про відсутність належної їх системи, що слід розглядати як пряму загрозу фінансовій безпеці України. Встановлено, що при науковій розробці принципів забезпечення фінансової безпеки України слід врахувати існуючі принципи забезпечення національної безпеки України. Досліджено питання співвідношення принципів забезпечення фінансової безпеки України та основних напрямків фінансової політики України, в результаті чого зроблено висновок про вплив основних напрямків фінансової політики України на формування принципів забезпечення фінансової безпеки.

В процесі подальшого дослідження виявлена необхідність проведення класифікації принципів, на яких має базуватися фінансова безпека України за певними критеріями. Зокрема, принципи забезпечення фінансової безпеки України слід розподілити на: загально-правові, спеціальні та конкретно-галузеві (специфічні).

Під загально-правовими принципами забезпечення фінансової безпеки України пропонуємо розуміти правові принципи, які властиві будь-якому виду діяльності, що здійснюється у будь-якій сфері суспільних відносин. Це такі принципи, як: пріоритет прав і свобод людини і громадянина, що означає перевагу у дотриманні прав і свобод як людей взагалі, так і осіб, пов’язаних із нашою державою постійним політико-правовим зв’язком, над державними інтересами; верховенства права, тобто Конституція має найвищу юридичну силу, а всі закони та інші нормативно-правові акти приймаються на її основі та повинні відповідати їй.

Під спеціальними принципами фінансової безпеки України пропонуємо розуміти такі, що властиві виключно діяльності, яка здійснюється у фінансовій сфері. Це такі принципи, як: державне регулювання діяльності у фінансовій сфері України; оптимальне поєднання адміністративних та економічних методів впливу на фінансову сферу держави; збалансованість фінансових інтересів усіх суб’єктів у державі, що виявляється в оптимальному поєднанні пріоритетності задоволення фінансових інтересів громадян України, іноземців, осіб без громадянства та юридичних осіб (резидентів та нерезидентів), різноманітних галузей економіки; ефективність нормативно-правового регулювання фінансової сфери України; своєчасність і адекватність заходів захисту національних фінансових інтересів реальним та потенційним загрозам – передбачає застосування виправданих у конкретній ситуації засобів захисту національних фінансових інтересів протягом прийнятного часового проміжку; чітке розмежування повноважень та взаємодія органів державної влади у забезпеченні державної фінансової безпеки – означає, що повноваження державних органів при здійсненні ними своїх функцій чітко розмежовуються та закріплюються у спеціальних законах, положеннях та нормативних актах про взаємодію; використання в інтересах України міждержавних систем та механізмів глобальної фінансової безпеки; всебічна нормативно-правова урегульованість суспільних відносин, що виникають під час задоволення фінансових інтересів будь-якими суб’єктами та пов’язаних із ними суспільних відносин.

Під конкретно-галузевими (специфічними) принципами забезпечення фінансової безпеки України пропонуємо розуміти такі, що властиві основним сферам фінансової діяльності. Отже, вказана група принципів матиме внутрішню класифікацію, а саме: бюджетна, податкова, кредитно-банківська та сфера валютного регулювання.

У підрозділі 1.3. «Історія становлення та розвитку інституту фінансової безпеки в Україні» досліджено правові передумови, на яких базується становлення та розвиток інституту фінансової безпеки України. Встановлено, що інститут державної фінансової безпеки складається з двох основних складових частин. Перша – це норми права, які регулюють відносини фізичних та юридичних осіб між собою, а також між вказаними суб’єктами і державними органами у фінансовій сфері України. Друга – це норми, які регулюють діяльність державних органів щодо здійснення ними владного впливу у фінансовій сфері України.

Встановлено, що витоки зародження інституту державної фінансової безпеки в Україні були закладені ще до проголошення незалежності у 1991 році, з прийняттям таки нормативних актів, як: «Декларація про державний суверенітет України» від 16 липня 1990 року, Закон Української РСР «Про економічну самостійність Української РСР» від 3 серпня 1990 року та Концепція переходу Української РСР до ринкової економіки.

Зважаючи на проведене дослідження, запропоновано поетапний розподіл становлення і розвитку інституту фінансової безпеки в Україні:

а) від моменту здобуття незалежності – прийняття «Акту проголошення незалежності України» від 24 серпня 1991 р. до Послання Президента України до Верховної Ради України «Україна: поступ у XXI століття Стратегія економічної та соціальної політики на 2000 - 2004 рр.» від 23 лютого 2000 року (етап зародження);

б) від Послання Президента України до Верховної Ради України «Україна: поступ у XXI століття Стратегія економічної та соціальної політики на 2000 - 2004 рр.» від 23 лютого 2000 року до схвалення «Стратегії економічного та соціального розвитку України «Шляхом європейської інтеграції» на 2004-2015 роки» Указ Президента України від 28 квітня 2004 року (етап становлення);

в) від прийняття «Стратегії економічного та соціального розвитку України «Шляхом європейської інтеграції» на 2004-2015 роки» Указ Президента України від 28 квітня 2004 року до теперішнього часу (етап розвитку).

Проаналізовано нормативно-правові акти, які є основою інституту державної фінансової безпеки в Україні, та визначено їх основні прогалини і недоліки. Вказано, що для належного забезпечення державної фінансової безпеки, слід прискорити розробку та прийняття відповідних нормативно-правових актів.

Розділ 2 «Адміністративно-правові засади забезпечення фінансової безпеки України» складається з трьох підрозділів, у яких досліджено адміністративно-правові засади формування, реалізації та контролю за реалізацією державної фінансової політики в Україні.

У підрозділі 2.1. «Система та структура органів державного управління у сфері фінансової безпеки України» наведено власну систематизацію суб’єктів забезпечення державної фінансової безпеки в залежності від виконуваних функцій у зазначеній сфері.

Так, до першої групи слід відносити органи загальної компетенції – представницькі органи і органи виконавчої влади всіх рівнів, які здійснюють функції щодо забезпечення державної фінансової безпеки поряд з своїми основними функціями у межах відповідної території: Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади, Верховна Рада АР Крим та Рада Міністрів АР Крим, місцеві державні адміністрації; органи місцевого самоврядування. Якщо говорити про центральні органи виконавчої влади то їх потрібно розмежовувати на такі, які здійснюють функції із забезпечення фінансової безпеки держави у зв’язку з виконанням своїх основних функцій (Міністерство енергетики та вугільної промисловості України, Міністерство аграрної політики та продовольства України, Міністерство інфраструктури України тощо) та такі, що спеціально створені для здійснення фінансової діяльності та виконують функції із забезпечення державної фінансової безпеки (Міністерство фінансів України, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, Антимонопольний комітет України, органи Державної казначейської служби, Державна фінансова інспекція, органи Державної податкової служби, органи Державної митної служби, НБУ, його територіальні відділення, Державна пробірна служба, Державна служба фінансового моніторингу, Рахункова палата України, органи управління державних цільових фондів тощо).

До другої групи можна віднести судові органи, правоохоронні органи (Міністерство внутрішніх справ, СБУ, суди, органи прокуратури) та органи, створені для допомоги їм у виконанні функцій у сфері забезпечення національної безпеки (Національне центральне бюро Інтерполу, Національне бюро розслідувань тощо).

До окремої групи суб’єктів забезпечення державної фінансової безпеки слід відносити державні органи з виключними повноваженнями у сфері забезпечення національної безпеки. До них належать: Рада національної безпеки і оборони України – координаційний орган з питань національної безпеки і оборони при Президентові України.

1) Крім того, запропоновано доповнити статтю 4 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» пунктом наступного змісту: «здійснює контроль щодо стану захищеності фінансових інтересів особи, суспільства та держави від внутрішніх та зовнішніх загроз, який забезпечується державними органами відповідно до основних напрямків державної політики у сфері забезпечення національної безпеки держави».

У підрозділі 2.2. «Здійснення державної політики у сфері фінансової безпеки України» під здійсненням державної фінансової політики запропоновано розуміти діяльність державних органів, що спрямована на досягнення тактичних цілей, які являються складовими частинами стратегічної цілі – забезпечення державної фінансової безпеки, а також на забезпечення вирішення конкретних завдань і застосування відповідних засобів адміністративно-правого впливу на суспільні відносини, що виникають під час задоволення фінансових інтересів.

Встановлено, що здійснення державної фінансової політики фактично покладено на відповідні державні органи, до яких насамперед належать: Кабінет Міністрів України, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, Міністерство фінансів України та інші центральні органи виконавчої влади, їх територіальні підрозділи, а також третю ланку у системі органів виконавчої влади – місцеві державні адміністрації.

Визначена доцільність закріплення окремого повноваження Кабінету Міністрів України щодо реалізації державної фінансової політики. Це дозволить більш ефективно та цілеспрямовано впливати на розвиток фінансової сфери як основи для задоволення своїх фінансових інтересів суб’єктами різних рівнів, що має позитивно відзначитися на рівні розвитку держави, а отже, на рівні добробуту її громадян.

Аналізуючи функціональні повноваження Міністерства фінансів України ми дійшли висновку, що велика кількість функцій, які закріплені у Положенні «Про Міністерство фінансів України» затвердженому Указом Президента України від 8 квітня 2011 року №446 є неадекватно сформованими сучасним вимогам. Для вирішення вказаної прогалини запропоновано викласти пп. 48 п. 4 Положення наступного змісту: «здійснює заходи (у тому числі фінансові операції) щодо забезпечення виконання фінансових та інших зобов'язань держави, що випливають із членства України у міжнародних фінансових організаціях згідно з угодами про вступ України до Міжнародного валютного фонду, Міжнародного банку реконструкції та розвитку, Міжнародної фінансової корпорації, Міжнародної асоціації розвитку та Багатостороннього агентства по гарантіях інвестицій, із членства в Європейському банку реконструкції та розвитку, із рамкових угод між Україною та Північним інвестиційним банком, між Україною та Європейським інвестиційним банком за умови забезпечення належного рівня фінансової безпеки України».

Досліджуючи повноваження Міністерства економічного розвитку і торгівлі України встановлено, що процес адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу з питань державної фінансової безпеки, не знайшов свого відображення.

Для врегулювання вказаної прогалини в Положенні «Про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України» затвердженому Указом Президента України від 31 травня 2011 року № 634/2011 запропоновано закріпити наступне формулювання ще однієї функції: Міністерство економічного розвитку і торгівлі України здійснює в межах своїх повноважень заходи щодо адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу з питань забезпечення державної фінансової безпеки та розвитку фінансової системи України.

У підрозділі 2.3. «Координація та контроль діяльності центральних органів виконавчої влади щодо забезпечення фінансової безпеки України» досліджено питання координації та контролю, які здійснюються органами державної влади у процесі реалізації державної фінансової політики України. Запропоновано визначити державний контроль за здійсненням державної фінансової політики як цілеспрямовану діяльність компетентних державних органів, що полягає у систематичній перевірці виконання встановлених завдань, планів і адміністративних рішень, прийнятих у рамках державної фінансової політики України.

Визначено, що основними складовими предмета контролю у фінансовій сфері вважаємо діяльність суб'єктів адміністративних правовідносин щодо: встановлення конституційних прав і свобод учасників адміністративних правовідносин у фінансовій сфері; забезпечення конституційних прав і свобод суб'єктів та об'єктів адміністративно-правового впливу в фінансовій сфері; дотримання законності та дисципліни учасниками адміністративних правовідносин в фінансовій сфері. Тоді як, суб'єктами контролю адміністративно-правового впливу в фінансовій сфері необхідно розглядати відповідні контролюючі органи, на які покладено обов'язок здійснювати контрольні дії щодо об'єкта та предмета контролю в зазначеній сфері.

Значну увагу приділено дослідженню повноважень Ради національної безпеки і оборони України в контексті здійснення контрольної функції. Виявлено, що законодавчий акт, який регулює діяльність РНБО України, містить певний ряд недоліків, які перешкоджають ефективному виконанню покладених на неї функцій взагалі та функцій у сфері забезпечення державної фінансової безпеки зокрема.

Запропоновано модель подальшої розбудови системи державних органів, які фактично здійснюють формування, реалізацію та контроль за реалізацією державної фінансової політики. Зокрема, обґрунтовано необхідність посилення контрольних функцій Державної фінансової інспекції у сфері забезпечення фінансової безпеки України, шляхом надання їй відповідних повноважень.

Досліджуючи контрольні повноваження Верховної Ради України, дійшли до висновку про доцільність закріплення у Конституції України повноваження парламенту щодо можливості висловити недовіру окремим членам Кабінету Міністрів України у разі не належного виконання ними своїх посадових обов’язків, внаслідок чого виникли загрози національній безпеці України.

У підрозділі 2.4. «Зарубіжний досвід забезпечення фінансової безпеки держави» визначено, що державна політика, яка проводиться в Україні максимально налаштована на Європейську інтеграцію, а відтак і зближення всіх сфер суспільного життя. Фінансова безпека України за таких умов виходить на передове місце серед актуальних питань.

Встановлено, що моделі, які можна запропонувати за результатами вивчення досвіду країн Європейського Союзу, не тільки теоретично, але в деяких випадках і практично можуть бути дієвими в Україну. Впровадження досвіду країн Європейського Союзу в умовах трансформації світової системи економіки сьогодні є найбільш актуальним питанням співробітництво в рамках системи України - ЄС. Ґрунтуючись на досвіді європейських країн, в тому числі і держав - нових членів Європейського союзу, в Україні повинна формуватися нова ідеологія безпеки, стрижнем якої є досягнення сталого розвитку економіки шляхом виконання певних завдань і отримання конкретних результатів на основі ефективного використання ресурсів і дотримання вимог законодавства та нормативно-правових документів.

Наголошується, що впровадження «кращих» моделей має бути ретельно прораховано і своєчасно. Як показує аналіз досвіду нових країн-членів ЄС, дуже важливо уникнути механічного копіювання практики інших країн, що може призвести до зниження можливостей національних структур безпеки.

На основі зарубіжного досвіду виявлено, що забезпечення державної фінансової безпеки - це гарантія незалежності країни, умова стабільності й ефективності життєдіяльності суспільства, досягнення успіху. Тому, забезпечення фінансової безпеки належить до числа найважливіших національних пріоритетів більшості країн світу яка лежить на державних органах, а аналіз і подальша адаптація успішного досвіду такого забезпечення представляють собою одні з найбільш ефективних механізмів досягнення стабільності та ефективності національної економіки.

Розділ 3 «Вдосконалення організаційно-правового забезпечення фінансової безпеки України» складається з двох підрозділів, у яких досліджено питання реформування адміністративно-правового регулювання фінансової сфери України та питання вдосконалення адміністративної відповідальності за правопорушення у фінансовій сфері України

У підрозділ 3.1. «Вдосконалення державного регулювання у фінансовій сфері України» розглядаються питання змісту державного регулювання фінансової сфері та пропонується визначити державне регулювання у фінансовій сфері як здійснення уповноваженими (незалежними) державними органами, у межах чинного законодавства, адміністративно-правового впливу на суспільні відносини, що виникають під час задоволення фінансових інтересів буд-якими суб’єктами у державі, який виявляється у формі встановлення альтернативних варіантів (правил) поведінки учасників даних відносин із метою всебічного врахування їхніх інтересів та забезпечення державної фінансової безпеки.

Визначено, що вдосконалення державного фінансового регулювання повинно здійснюватися за двома основними напрямами: перший – вдосконалення організаційної структури та функціонального наповнення органів державного фінансового регулювання; другий – вдосконалення нормативно-правової бази державного фінансового регулювання.

Підкреслюється, що обидва напрями однаково важливі для забезпечення державної фінансової безпеки, оскільки по суті покликані збалансувати інтереси суспільства та держави.

Доведено необхідність розробки і прийняття Кабінетом Міністрів України спільно з Національним Банком України, Міністерством фінансів України та Міністерством економічного розвитку і торгівлі «Концепції забезпечення фінансової безпеки України», яка б враховувала орієнтацію зовнішньої політики на інтеграцію в європейські структури і специфіку функціонування фінансової системи України.

Визначено, що вказана концепція, у разі її розроблення та прийняття на найвищому законодавчому рівні, повинна стати запорукою чіткого послідовного та системного вдосконалення державного фінансового регулювання України і таким чином забезпечення фінансової безпеки України.

У підрозділі 3.2. «Адміністративна відповідальність як засіб забезпечення фінансової безпеки України» досліджуються питання класифікації адміністративних правопорушень у фінансовій сфері за які передбачена адміністративна відповідальність. В результаті чого окремо виділяється адміністративна відповідальність у фінансовій сфері, під якою пропонується розуміти реакцію з боку держави, що виникає внаслідок вчинення певними суб’єктами адміністративних правопорушень у фінансовій сфері та виявляється у вигляді цілеспрямованого застосування частини заходів адміністративного примусу – адміністративних стягнень.

Встановлено, що до осіб, які можуть бути притягнуті до адміністративної відповідальності за адміністративні правопорушення у фінансовій сфері, відносяться:

1) фізичні особи – суб’єкти суспільних відносин з приводу задоволення фінансових інтересів та пов’язаних з ними суспільних відносин, що скоїли правопорушення у відповідній сфері та відповідають встановленим законодавством вимогам;

2) посадові особи, що в силу своїх службових (посадових) обов’язків мають можливість впливати на процес задоволення фінансових інтересів фізичними та юридичними особами.

Встановлено необхідність виокремлення в окрему главу в чинному КУпАП адміністративної відповідальності у фінансовій сфері, оскільки глава 12 «Адміністративні правопорушення в галузі торгівлі, громадського харчування, сфері послуг, в галузі фінансів і підприємницькій діяльності» не відповідає сучасним вимогам щодо систематизації різних видів адміністративної відповідальності у межах одного кодифікованого акта.

Розроблено конкретні пропозиції щодо вдосконалення адміністративної відповідальності у фінансовій сфері.