ПРИНЦИПИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв'язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, наводиться апробація результатів і публікації.

Розділ 1. «Історико-теоретичні аспекти принципів адміністративного права» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Адміністративне право як сфера об'єктивізації принципів» досліджується поняття адміністративного права, його галузеві ознаки, зокрема, предмет, метод, система, джерела та принципи. Становлення уявлень про предмет адміністративного права характеризується їх трансформацією від обмеження його відносинами, що виникають у процесі владної діяльності суб'єктів управління, до розуміння адміністративного права в якості домінуючої галузі права, яка регулює переважну більшість суспільних відносин у державі, у сфері публічного адміністрування. Змінюються й уявлення про методи адміністративного права – від панування імперативного до впровадження й поширення диспозитивного методу, що свідчить про поступовий, незворотний перехід до т.зв. змішаної природи методу адміністративного права. Констатується, що розширення сфери застосування диспозитивного методу, методів координації та реординації істотно впливає на визначення та систему принципів адміністративного права – як базису галузі – як щодо кожного з них, так і всієї їх системи. Адміністративне право як мобільна, поліструктурна галузь характеризується і специфікою принципів. У роботі обґрунтовується взаємозв'язок особливостей галузі адміністративного права і її базису – принципів, зосереджується увага на сучасних реформаційних процесах галузі, які безпосередньо пов'язані й з переглядом змісту, призначення, системи її принципів.

Підрозділ 1.2. «Поняття, класифікація принципів адміністративного права» присвячений дослідженню доктринальних положень про принципи права в цілому й особливості принципів адміністративного права. У підрозділі досліджуються джерела різних історичних періодів розвитку інституту принципів адміністративного права: уявлення про їх поняття, види, класифікацію та систему. Пропонується й подальше їх дослідження на рівні окремого інституту адміністративного права. На основі аналізу розмаїття дефініцій принципів права, в т.ч. принципів доктрини адміністративного права, врахування значення, яке надається цьому поняттю в європейських країнах пропонується авторське визначення поняття «принципи адміністративного права», яке охоплює всі відносини, які характеризують предмет сучасного адміністративного права. При цьому звертається увага на особливість відповідного визначення із акцентом на його імперативність, безумовність та універсальність. Дисертантом наводиться авторський варіант ознак принципів адміністративного права, а врахування існуючих їх класифікацій, критичний їх аналіз дозволив запропонувати розгляд їх як системи із поділом на принципи адміністративного права, принципи його підгалузей та інститутів, що сприяє реальному з'ясуванню ресурсу як кожного окремого принципу, так і всієї їх системи. У роботі звертається увага на модифікацію принципів адміністративного права в сучасних умовах державотворення та правотворчих процесів, появу нових принципів, запозичення європейських аналогів, окреслюються тенденції подальших змін їх системи.

У підрозділі 1.3. «Історіографія дослідження принципів адміністративного права у вітчизняній адміністративно-правовій доктрині» аналізуються доктринальні джерела різних історичних періодів, виділяється умовно п'ять етапів розвитку адміністративного права, у межах яких проходило становлення й інституту його принципів. Перший етап – принципи поліцейського права – період дії поліцейського права, під час якого формувалися принципи, на підставі яких регулювалися суспільні відносини забезпечення громадського порядку, забезпечення та охорони майнових та особистих благ. Він характеризується фрагментарним науковим дослідженням принципів галузі (роботи М.М. Шпилевського, І.Т. Тарасова, В.М. Гессена, В.В. Івановського, В.Д. Дерожинського, А.І. Єлістратова, Т.К. Сухоплюєва та ін.). Другий – принципи адміністративного права радянського періоду – із декларуванням лише принципів радянського (державного) управління й відсутністю фундаментальних наукових робіт, присвячених безпосередньо принципам адміністративного права. Окремі аспекти проблеми досліджували А.Я. Вишинський, А.П. Корєнєв, А.Є. Луньов, В.А. Юсупов тощо. Третій – принципи адміністративного права перехідного періоду – період формування вітчизняної (оновленої) доктрини адміністративного права, відхід від суто управлінських принципів (1990-1996 рр.) з появою наукових робіт із поверховим аналізом принципів галузі (роботи В.Б. Авер'янова, В.К. Колпакова тощо). Четвертий – принципи адміністративного права «активного реформаційного» періоду (1996-2000 рр.), – для якого характерна поява наукових праць із переліками принципів адміністративного права, виокремлення нових їх видів, аналізом ресурсу деяких із них (роботи В.Б. Авер'янова, Ю.П. Битяка, В.М. Гаращука, О.В. Дьяченка, О.Т. Зима, В.В. Зуй, В.К. Колпакова та ін.). П’ятий – принципи новітнього адміністративного права (XXI ст.), – який характеризується оновленням переліку принципів вітчизняного адміністративного права та науковим їх дослідженням з урахуванням позитивного зарубіжного досвіду законодавчого врегулювання, зокрема, європейських принципів адміністративного права та визнанням пріоритетності принципу верховенства права (праці В.Б. Авер'янова, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпакова, Д.М. Лук'янця, А.А. Пухтецької та ін.). Автором формулюється висновок про появу тенденції щодо посилення спеціалізації наукових досліджень відповідних питань, що сприяє з'ясуванню потенціалу всіх принципів адміністративного права загалом та кожного із них окремо, яку варто зберегти й надалі для формування базису нормотворчого процесу, для розвитку галузі.

Розділ 2. «Характеристика принципів адміністративного права» складається з п'яти підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Принципи публічного управління» виокремлюється складова предмета адміністративного права – публічне адміністрування, яка трансформувалася із відносин державного управління та завжди була і залишається основною складовою предмета адміністративного права. Її принципи теж трансформувалися: від основних принципів радянського державного управління, для яких були притаманні стабільність та незмінюваність класифікацій цих принципів (принципи демократичного централізму, участі трудящих, плановість та ін.), до принципів публічного управління (верховенство права, законність, належне урядування тощо). Автором простежується змінність доктринальних положень як щодо назви відповідної групи принципів, їх різновидів, черговості дослідження, ролі, так і щодо значення, змісту із аналізом конкретних джерел та поглядів вчених-адміністративістів. У підрозділі аналізується система принципів публічного управління в їх історичному розвитку, доктринальні джерела, чинна та перспективна законодавча база, звертається увага на відсутність у вітчизняній адміністративно-правовій літературі дефініцій «принципи публічного управління (принципи діяльності суб'єктів публічної адміністрації)» та «принципи дії правових актів публічної адміністрації», пропонуються їх авторські дефініції. У підрозділі аналізується зміст принципів публічного управління, пропонується їх перелік: верховенства права, законності, гласності, відповідальності, які є загальними принципами адміністративного права і мають певну специфіку у сфері публічного управління, отже, одночасно можуть бути і підгалузевими. Для позначення актів, якими оформлюються управлінські рішення в процесі здійснення управління уповноваженими органами, обґрунтовується доцільність вживання терміну «правовий акт публічної адміністрації», досліджуються принципи процедури прийняття адміністративних актів.

У підрозділі 2.2. «Принципи діяльності органів виконавчої влади, їх посадових осіб» на підставі аналізу вітчизняних нормативно-правових актів, де закріплюється правовий статус відповідних органів, який і є критерієм виділення цієї групи принципів адміністративного права, з урахуванням європейських принципів адміністративного права та принципів Європейського адміністративного простору, а також визначених у Концепції адміністративної реформи заходів, які ґрунтуються на вироблених світовою практикою принципових засадах функціонування виконавчої влади у демократичній, соціальній, правовій державі, пропонується дефініція поняття «принципи діяльності органів виконавчої влади, їх посадових осіб»: це імперативні, закріплені в законодавчих актах держави вимоги до обсягу та порядку здійснення державно-владних (контрольних, адміністративних, розпорядчих) повноважень суб'єктами публічного управління державними та місцевими (територіальними) справами, включаючи повноваження з підзаконного (у виняткових, визначених законом випадках – законодавчого) регулювання (адміністративної нормотворчості), зовнішньополітичного представництва та здійснення адміністративного контролю. Враховуючи важливість суспільних відносин, що регулюються відповідними нормами, принципи діяльності органів виконавчої влади та їх посадових осіб мають закріплюватись лише в законодавчих актах, а в підзаконних нормативно-правових актах мають фіксуватися положення щодо забезпечення реалізації цих принципів. Зроблено акцент на відсутності єдиної тенденції у вітчизняному законодавстві щодо закріплення цих принципів, яка має полягати у використанні певної термінології для їх назви, виокремленні їх видів у певній логічній послідовності їх розташування, а також деталізації в окремих статтях.

У підрозділі 2.3. «Принципи публічної служби» зазначається, що термін «публічна служба» у вітчизняній адміністративно-правовій літературі є порівняно новим, хоча ще зустрічається чимало джерел, в яких використовуються терміни «державна служба» та «служба в органах місцевого самоврядування». Питання принципів публічної служби досліджувались у працях Л.Р. Білої, Ю.П. Битяка, С.В. Ківалова, Т.О. Коломоєць, А.М. Школика, Р.С. Мельника, Ю.Н. Старилова, Є.С. Чернонога, С.Г. Стеценка та ін. Публічна служба як складова предмета адміністративного права зазнала істотної трансформації від інституту адміністративного права до його підгалузі і сьогодні поєднує інститути (державної служби, муніципальної служби, дипломатичної служби, мілітаризованої служби та ін.). Дисертантом аналізується існуюча джерельна база, в т.ч. й новітня дисертаційна, однак констатується відсутність сучасних комплексних спеціальних розробок. Ця прогалина має бути усунена. Враховуючи недостатню розробленість питання визначення «принципів публічної служби», пропонується його авторський варіант: це основні засадничі вимоги, що пред'являються до осіб, які мають намір зайняти посаду публічного службовця, та до публічних службовців під час виконання ними повноважень, покладених на них спеціальними законодавчими актами. Недоліком сучасного законодавчого закріплення принципів публічної служби є лише перерахування окремих принципів у різних нормативно-правових актах без їх деталізації, невідповідність закріплених у законодавчих актах принципів європейським стандартам. Аналіз спеціальних законів, які регулюють публічно-службові відносини, дозволив автору виділити окремі групи законодавчо встановлених вимог до різновидів публічної служби та запропонувати ряд авторських визначень базових понять у галузі службового права: принципів доступу до публічної служби, принципів проходження публічної служби, принципів доступу до державної служби, принципів проходження державної служби, принципів доступу до муніципальної служби, принципів проходження муніципальної служби.

У підрозділі 2.4. «Принципи адміністративного судочинства» досліджуються принципи, пов'язані з реалізацією юрисдикції адміністративних судів, розглядом публічно-правових спорів у порядку адміністративного судочинства, аналізується дискусійне в адміністративно-правовій доктрині питання щодо співвідношення понять «принципи адміністративного процесу» (у широкому розумінні, в т.ч. і щодо адміністративного судочинства, із акцентом на роботи О.М. Бандурки, М.М. Тищенка, В.Г. Перепелюка, О.В. Кузьменко, Є.Ф. Демського та ін.) та «принципи адміністративного судочинства» (з оновленням адміністративно-процесуального законодавства в цілому і його судочинної складової із акцентом на роботи В.Б. Авер'янова, Т.О. Коломоєць, Р.О. Куйбіди, Д.М. Лук'янця, О.В. Кузьменко, Н.В. Александрової, Є.В. Курінного, С.В. Потапенко, А.М. Школика, Я.С. Рябченко та ін.). Автором підтримується думка щодо виокремлення в якості складової предмета адміністративного права адміністративного судочинства та аналізуються його принципи, закріплені у КАС України. Обґрунтовується доцільність виділення «принципів організації адміністративного судочинства» та «принципів здійснення адміністративного судочинства» й пропонується авторське визначення останнього. Зазначається, що після приведення у відповідність до міжнародних стандартів усіх вітчизняних процесуальних кодексів у Законі України «Про судоустрій та статус суддів» мають залишитись лише «судоустрійні принципи (принципи організації судочинства)», а процесуальні кодексі вже мають фіксувати принципи здійснення відповідного судочинства. Акцентується увага на недоліках законодавчого врегулювання принципів адміністративного судочинства та шляхах їх усунення.

У підрозділі 2.5. «Принципи адміністративно-деліктного права» аналізуються принципи адміністративно-деліктного права як однієї з найбільш старіших та обсягових підгалузей адміністративного права. Наголошується на трансформації, якої зазнала вказана підгалузь адміністративного права (від одного з основних інститутів до підгалузі, що стало можливим за рахунок істотного збільшення її змісту та розширення сфери впливу). В умовах реформування адміністративного права і, зокрема, його деліктної складової неабиякого значення набуває закріплення системи її принципів у відповідному кодифікованому акті. Сьогодні адміністративно-деліктне право і законодавство як зовнішня форма його виразу «переживає» новий етап свого розвитку, оскільки не відповідає визнаним європейським правовим стандартам і потребують кардинальних змін. Зосереджується увага на дослідженні принципів адміністративно-деліктного провадження, адміністративної відповідальності, адміністративно-деліктного права, аналізуються різні варіанти їх переліків, зміст кожного. Пропонується авторське визначення поняття «принципи притягнення до адміністративної відповідальності». Дотримуючись поділу принципів адміністративно-деліктного права на загальні принципи адміністративного права та спеціальні принципи адміністративно-деліктного права як його підгалузі, до перших автор відносить принципи верховенства права, законності, публічності, гласності, а до спеціальних – принципи об'єктивності, здійснення провадження національною мовою, безпосередності провадження, дотримання змагальності сторін, простоти та швидкості (оперативності) провадження, дотримання права на захист законних інтересів громадян; рівності осіб, які беруть участь у провадженні.

Розділ 3. «Перспективи вдосконалення принципів адміністративного права: доктринальний та законодавчий аспекти» присвячений дослідженню недоліків законодавчого врегулювання принципів адміністративного права, доктринального їх дослідження, виокремленню перспектив та шляхів вдосконалення доктрини адміністративного права та адміністративного законодавства в цій частині. Автором виділяються перспективні напрями подальшого розвитку принципів адміністративного права. Перший напрям – вдосконалення доктринальних положень щодо принципів адміністративного права та розгляд їх саме в якості інституту галузі. Другий – запровадження нових інститутів адміністративного права із відповідними принципами, модифікація його традиційних складових елементів, а відповідно й принципів. Зміна ідеології, змісту, призначення адміністративного права, моделі взаємовідносин «орган публічної адміністрації – приватна особа» із зміщенням акценту на права, свободи, інтереси останньої («людиноцентристська») передбачає запровадження нових інститутів, модифікацію його традиційних складових елементів («переростання» інститутів у підгалузі – службове право, адміністративно-деліктне право, адміністративно-процедурне право тощо), а це впливає і на систему принципів адміністративного права, її розширення, перегляд зв'язків. Третій напрям – зосередження спільних зусиль вчених-юристів, нормотворців, юристів-практиків, активне залучення громадськості до вирішення питань узгодження положень доктрини, нормативних положень, правозастосовної практики щодо використання ресурсу принципів адміністративного права. Четвертий – врахування євроінтеграційних прагнень України, відповідна адаптація вітчизняного законодавства, виважене та обґрунтоване врахування позитивного міжнародного, зарубіжного досвіду в цій доктринальній та законодавчій сфері. П’ятий – закріплення дефініцій принципів адміністративного права та принципів усіх складових предмета адміністративного права у відповідних кодифікованих актах. Специфіка адміністративного законодавства не дозволяє здійснити повну його кодифікацію із закріпленням поняття принципів адміністративного права, їх переліку, змісту кожного в одному кодифікованому акті. Тому на сьогодні оптимальним варіантом для України є поступова кодифікація відповідних складових предмета адміністративного права – КАС України, Кодекс України про адміністративні проступки, Службовий кодекс України та ін. із фіксацією принципів. Шостий напрям – остаточне визначення на доктринальному рівні понятійного ряду принципів адміністративного права, який має узгоджуватись із нормативними дефініціями, із переліком принципів, їх ознаками, особливостями розташування, в т.ч. черговістю, значимістю; розгляд їх в якості системи.