ПРОКУРОР В АДМІНІСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦІЙНИХ ПРОВАДЖЕННЯХ: ПИТАННЯ ТЕОРІЇ ТА ПРАКТИКИ Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв'язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, апробація результатів і публікації.

Розділ 1. «Загальнотеоретичні та історико-правові засади участі прокурора в адміністративно-юрисдикційних провадженнях» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Адміністративно-юрисдикційні провадження як сфера об’єктивізації участі прокурора» на підставі аналізу існуючих в адміністративно-правовій доктрині в різні історичні періоди концепцій, в т.ч. і новітніх, щодо розуміння адміністративного процесу зроблено висновок про дискусійність доктринальних положень стосовно його визначення, сутності, змісту та їх неузгодженість із нормативною дефініцією. Обґрунтовується доцільність розгляду його саме у «широкому» розумінні, в якості складової якого виокремлюється адміністративно-юрисдикційний процес із низкою специфічних ознак, який, у свою чергу, незважаючи на розмаїття варіантів доктринальних визначень, формується із адміністративно-юрисдикційних проваджень. З метою усунення термінологічної плутанини, з’ясування реального потенціалу відповідних проваджень у роботі подається їх співвідношення із адміністративно-юрисдикційним процесом (як частини і цілого), із адміністративно-юрисдикційною процедурою (як особливого і загального, як динаміки і статики). Адміністративно-юрисдикційні провадження пропонується розглядати як сферу об’єктивізації участі прокурора, що дозволило запропонувати авторське їх визначення та виокремити ознаки відповідних проваджень, а саме: участь прокурора; наявність адміністративно-правового конфлікту; обов’язкова участь органа публічної адміністрації (посадової особи); детальна нормативна регламентація; змагальність та активність сторін; як результат – прийняття адміністративного акту. Аналіз існуючих різновидів адміністративно-юрисдикційних проваджень у поєднанні із специфікою участі в них прокурора дав змогу виокремити найпоширеніші: адміністративно-деліктне (провадження в справах про адміністративні правопорушення), адміністративне судочинство (адміністративно-судове провадження), дисциплінарне, провадження за скаргами осіб (як фізичних, так і юридичних).

У підрозділі 1.2. «Історіографія дослідження засад участі прокурора в адміністративно-юрисдикційних провадженнях у вітчизняній адміністративно-правовій доктрині та закріплення їх у законодавстві» аналізуються наукові джерела різних історичних періодів, автори яких тою чи іншою мірі приділяють увагу відповідному питанню. У роботі відзначається відсутність комплексних робіт, безпосередньо присвячених цій проблематиці, які б враховували положення сучасної правової, зокрема, адміністративно-правової доктрини, законодавства, правозастосування, реформаційні процеси в діяльності прокуратури. Існуючі роботи присвячені переважно прокурорському нагляду, окремим питанням участі прокурора в адміністративному процесі, при цьому останні в контексті активізації реформаційних державотворчих та правотворчих процесів дещо змістовно застаріли. Автором виділяється певна етапність доктринального дослідження цього питання, т.з. «полярність» уваги вчених до нього: від фрагментарної характеристики участі прокурора в адміністративно-деліктному провадженні, провадженні за зверненням громадян (роботи В. Манохіна, О. Якуби, Ц. Ямпольської, Ю. Козлова, В. Власова та ін.), певних елементів адміністративно-процесуального статусу прокурора (роботи О. Бандурки, М. Тищенка, Ю. Битяка та ін.) до більш-менш поглибленого аналізу засад його участі в адміністративному судочинстві (роботи О. Анпілогова, Я. Рябченко, М. Руденко, В. Бевзенка та ін.), в провадженні за зверненнями громадян (роботи М. Берідзе), в адміністративному процесі в цілому (роботи О. Агєєва та ін.). Автором виокремлюються етапи доктринального дослідження цього питання, визначається специфіка кожного з них, тенденція до спеціалізації наукового пошуку тематичного змісту, яку варто зберегти і надалі задля формування наукового базису для сучасного вітчизняного нормотворення у відповідній сфері відносин.

Дисертантом проаналізовано положення нормативно-правових актів різних історичних періодів, які визначають засади участі прокурора в адміністративно-юрисдикційних провадженнях, що дозволило зробити висновок про стійку тенденцію до фрагментарного, інколи суперечливого та розпорошеного (за джерелами фіксації, їх юридичною силою) врегулювання цього питання, що зумовлює проблеми у правозастосуванні та не дозволяє прокуророві максимально реалізувати свій потенціал у провадженнях. Автором умовно виокремлюється три етапи ґенези нормативного закріплення засад такої участі прокурора та специфіка кожного із них.

У підрозділі 1.3. «Прокурор як учасник адміністративно-юрисдикційних проваджень, принципи, мета, завдання, функції його участі» на підставі аналізу доктринальних джерел обґрунтовується доцільність розмежування понять «суб’єкт провадження» і «учасник провадження», в т.ч. і щодо прокурора, їх співвідношення як більш широкого, загального, змістовного (того, хто «претендує» на участь) і вужчого, конкретизованого (того, хто реально бере участь). Дисертантом акцентується увага на тому, що прокурор традиційно серед лідируючих учасників відповідних проваджень не виокремлюється, оскільки представляє та охороняє права та законні інтереси різних осіб, держави, виконує представницьку та охоронну функції (в роботі вони досліджуються), завдяки чому набуває специфічного адміністративно-процесуального статусу, який, у свою чергу, в роботі пропонується розглядати у вузькому (сукупність прав, обов’язків, відповідальності) та широкому розумінні (додаються законні інтереси, свободи та гарантії) з його аналізом та обґрунтуванням специфіки прояву в окремих різновидах адміністративно-юрисдикційних проваджень.

У роботі розкрито принципи участі прокурора у відповідних провадженнях як основоположні засади, ідеї, положення, що визначають сутність такої участі. Їх перелік досліджується на підставі своєрідного поєднання принципів адміністративно-юрисдикційних проваджень, організації та діяльності прокуратури. До їх числа віднесено такі: верховенство права, законність, правову рівність, публічність, самостійність, відкритість, державну мову, економність, охорону інтересів особи і держави, відповідальність прокурора за дії (рішення), єдність і централізацію, деполітизованість, незалежність тощо. Пропонується їх поділ на загальні та спеціальні. Обґрунтовується зв’язок специфіки участі прокурора з метою такої участі (представництво і захист прав, свобод та законних інтересів особи і держави) та завданнями (створення умов для дотримання законності суб’єктами публічної адміністрації під час відповідних проваджень для представництва і захисту прав, свобод та законних інтересів осіб та держави).

Розділ 2. «Участь прокурора в окремих адміністративно-юрисдикційних провадженнях» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Участь прокурора в провадженні у справах про адміністративні правопорушення» зазначається, що положення чинного законодавства, яке визначає засади адміністративно-деліктного провадження, істотно застаріли, вимагають вдосконалення з урахуванням досягнень правової доктрини, результатів нормотворення, потреб правозастосування, реалій сучасного періоду. Це повною мірою стосується і нормативних засад участі прокурора у відповідному провадженні, які відрізняються фрагментарністю змісту, розпорошеністю фіксації, зокрема: взагалі відсутня вказівка про прокурора у гл. 21 КпАП України серед його учасників, дещо обмеженим є і перелік його прав та обов’язків (ст. 250); узагальненими виглядають засади участі його на окремих стадіях провадження (гл. 18-33); спостерігається неузгодженість положень КпАП України та окремих законодавчих актів тощо. Дисертантом аналізуються наявні наукові джерела, на підставі чого формулюється висновок про віднесення прокурора до групи т. з. «осіб, що сприяють провадженню» (роботи В. Колпакова, О. Миколенка, М. Тищенка, С. Мосьондза та ін.), однак опрацювання емпіричних даних (в т. ч. по Запорізькій області за 2004-2011 рр.) підтверджує істотну його активність, розмаїття зовнішніх форм її прояву (як особи, що порушує відповідне провадження, особи, що здійснює нагляд за законністю під час провадження, як представника особи або держави в провадженні). Опрацювання положень чинного законодавства, практики його застосування, врахування досвіду власної практичної роботи в органах прокуратури дозволило виділити низку проблемних питань, пов’язаних з участю прокурорів у відповідному провадженні (зокрема, щодо документального оформлення представництва, легалізації статусу учасника провадження, потреби розширення переліку прав та конкретизації обов’язків прокурора, врегулювання питання форми повідомлення прокурора про складання протоколу про вчинення адміністративного корупційного правопорушення (довільної чи за зразком), вимоги щодо долучення копій протоколу до такого повідомлення, відповідальності за його ненадсилання, щодо вимог до дій суду та відповідальності прокурора за його відсутності в суді під час розгляду справи, в якій його участь є обов’язковою, щодо форми і змісту висновку прокурора, долучення його до матеріалів справи, пошуку оптимальної моделі вирішення питання щодо адміністративного затримання особи в особливих випадках, виявлення і опротестування незаконних постанов суду тощо. Дисертантом формулюються конкретні пропозиції щодо внесення змін та доповнень до чинного законодавства.

Підрозділ 2.2. «Участь прокурора в дисциплінарних провадженнях» присвячено характеристиці дисциплінарного провадження як різновиду адміністративно-юрисдикційного провадження з аналізом наявних доктринальних (роботи С. Стеценка, О. Кузьменко, В. Теремецького, Н. Вапнярчук та ін.), нормативних джерел, його відмінностям від аналогів з особливим акцентом на нормативному (зокрема, наявність дисциплінарних статутів (в т.ч. і прокуратури), їх змістовного наповнення, узгодження із положеннями решти чинного законодавства тощо) та процедурному аспектах (строків, стадій, особливостей розгляду та застосування стягнень, різновидів останніх). Засади участі в дисциплінарному провадженні в роботі пропонується розглядати стосовно: а) прокурора як особи, щодо якої порушено дисциплінарне провадження; б) прокурора як особи, що порушує дисциплінарне провадження; в) прокурора як особи, що здійснює представництво та захист прав та законних інтересів інших осіб у провадженні. Це дозволяє виявити особливості такої участі, недоліки нормативної регламентації їх засад (наявність прогалин, суперечливість змісту, неузгодженість із положеннями інших нормативно-правових актів) та запропонувати можливі шляхи їх усунення.

Підрозділ 2.3. «Участь прокурора в адміністративному судочинстві» присвячений аналізу засад участі прокурора у відповідному провадженні. У роботі зазначається, що саме в цьому різновиді провадження засади участі прокурора достатньо детально регламентовані й сконцентровані (насамперед, у КАС України). Автором підтримується точка зору вчених (Р. Куйбіда, В. Тимощук, А. Школик, А. Комзюк та ін.) стосовно того, що прокурор в адміністративному судочинстві може брати участь не лише з власної ініціативи, а й може залучатися судом у випадках, якщо законний представник особи діє всупереч її інтересам, за умови, що прокурор уповноважений законом діяти в інтересах такої особи. Прокурор в адміністративному судочинстві може виступати як представник відповідних органів, що є стороною або третьою особою в справі, або як законний представник сторони чи третьої особи. Дисертантом наголошується на специфіці представництва прокурора в провадженні, відмінності його від процесуального представництва, яке здійснюється законними представниками, адвокатами, іншими фахівцями в галузі права; така специфіка обумовлена, перш за все, обов’язком прокурора виконувати представницьку функцію. На підставі аналізу різноманітних джерел, узагальнень прокурорської практики стосовно відповідного різновиду провадження в роботі виокремлюються підстави представництва прокурора: а) неспроможність особи з будь-яких причин самостійно захистити свої права або реалізувати процесуальні повноваження; б) одночасне порушення прав невизначеного кола осіб, захист яких, а також захист інтересів держави, що порушуються чи можуть бути порушені внаслідок протиправних діянь фізичних чи юридичних осіб. Автором пропонується серед форм участі прокурора виділити такі: звернення до суду з адміністративним позовом; участь в розгляді справи за його позовом; вступ за власної ініціативи в справу, провадження в якій відкрито за позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду; подання апеляційної, касаційної скарги, заяви про перегляд судового рішення ВСУ, перегляд за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави. Врахування власного практичного досвіду роботи, емпіричних матеріалів дозволило дисертантові виокремити низку проблемних питань участі прокурора в адміністративному судочинстві й сформувати можливі напрямки їх вирішення.

У підрозділі 2.4. «Участь прокурора в провадженнях за скаргами осіб» звертається увага на те, що провадження саме за скаргами, на відміну від решти різновидів звернення, є адміністративно-юрисдикційним. Відповідна позиція є домінуючою у вітчизняній адміністративно-правовій доктрині (роботи С. Стеценка, О. Кузьменко, В. Колпакова, Е. Демського та ін.), її дотримується і дисертант. У назві провадження пропонується використовувати узагальнюючий термін «особи» задля врахування, поряд із скаргами громадян, активність яких є традиційною (про що свідчать історичні джерела, аналіз статистичних показників, акумульованих прокуратурою Запорізької області, ГПУ), скарг і юридичних осіб (колективних суб’єктів), що має місце на практиці. Участь прокурора у відповідному провадженні традиційно є активною (про це зазначається і в наукових джерелах, в т.ч. й вузькотематичного змісту – роботи М. Берідзе), правові засади участі регламентовані в численних нормативно-правових актах (Конституція України, Закони України «Про прокуратуру», «Про звернення громадян», накази, інструкції ГПУ України тощо), на аналізі положень яких зупиняється дисертант. Увага звертається на офіційне тлумачення ст. 55 Конституції України в рішенні КСУ щодо гарантування можливості оскарження особою в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта публічної адміністрації, завдяки чому виникли певні «ускладнення» на практиці, в т.ч. й в аспекті забезпечення ефективного нагляду прокуратури за дотриманням законності. Участь прокурора в провадженні за зверненням осіб пропонується розглядати в таких напрямках: а) розгляду прокурором скарги про порушення прав фізичних та юридичних осіб, крім скарг, розгляд яких віднесено до компетенції суду; б) розгляду прокурором скарг на дії чи рішення іншого співробітника прокуратури в порядку підлеглості. Аналіз нормативних, наукових джерел та узагальнень прокурорської практики дозволив виявити проблемні аспекти участі прокурора у відповідному провадженні й запропонувати варіанти їх вирішення.

Розділ 3. «Шляхи вдосконалення нормативних засад участі прокурора в адміністративно-юрисдикційних провадженнях» складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1. «Зарубіжний досвід нормативного визначення засад участі прокурора в адміністративно-юрисдикційних провадженнях та можливості його запозичення для України» обґрунтовується доцільність комплексного підходу до вирішення відповідного питання з акцентом на врахуванні зарубіжного досвіду організаційних моделей існування прокуратури (аналізуються чотири групи держав з особливостями місця і ролі, організаційно-правових форм функціонування прокуратури), моделей захисту прокурором прав, свобод та законних інтересів осіб у публічно-владній сфері (представництва, активної участі в адміністративних провадженнях, нагляду за законністю, змішаного варіанту), результатів нормотворення щодо визначення засад участі прокурора в адміністративно-юрисдикційних провадженнях. Дисертантом аналізується досвід Російської Федерації, Федеративної Республіки Німеччина, Республіки Білорусь, Киргизької Республіки, Республіки Молдова, Республіки Казахстан, Литовської Республіки, Швейцарської Конфедерації, Грецької Республіки та деяких інших держав, відзначається специфіка участі прокурора в різних видах адміністративно-юрисдикційних проваджень, нормативного закріплення засад такої участі в законодавстві різних держав, обумовлена історичними передумовами, належністю до певної правової сім’ї, регіональними вимогами, потребами практики. На підставі чого формулюється висновок про недоцільність штучного запозичення досвіду будь-якої або кількох держав, потребу виваженого підходу з акцентом на апробованих часом і практикою досягненнях й можливості їх запозичення та одночасному уникненні негативного досвіду з обов’язковим урахуванням реальних вимог часу, особливостей вітчизняного нормотворення та правозастосування. Дисертантом звертається увага на варіативність підходів у різних державах до розуміння адміністративно-юрисдикційних проваджень, їх різновидів (від існування варіантів, аналогічних вітчизняним, і до виокремлення абсолютно інших інститутів), що є найбільш характерним для адміністративно-деліктного провадження, особливості нормативного закріплення засад участі прокурора в них (зокрема, джерела закріплення, змістовне наповнення, способи фіксування, практика застосування тощо) й обґрунтовуються можливі шляхи запозичення зарубіжного досвіду у відповідній сфері для врегулювання питання, що досліджуються, в Україні з огляду на прийнятність досвіду окремих країн для конкретних різновидів адміністративно-юрисдикційних проваджень.

У підрозділі 3.2. «Основні перспективи розвитку вітчизняного законодавства щодо участі прокурора в адміністративно-юрисдикційних провадженнях» формулюються конкретні пропозиції щодо розробки перспективного законодавства (Адміністративно-процедурного кодексу України, Дисциплінарного кодексу України тощо), внесення змін та доповнень до діючого законодавства (зокрема, КпАП України, КАС України, законів України «Про звернення громадян», «Про державну службу», «Про прокуратуру» тощо). Дисертантом обґрунтовується доцільність комплексного підходу до вирішення відповідних питань, який передбачав би узгодження положень законодавства про прокуратуру та участь прокурора в адміністративно-юрисдикційних провадженнях із адміністративно-процесуальним законодавством. Аналізуються наявні зразки перспективної нормотворчості з відповідної проблематики й окреслюються основні напрямки їх подальшого використання та вдосконалення засад ефективної участі прокурора в адміністративно-юрисдикційних провадженнях.