ГРИЦЕНКО Володимир Григорович АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ПРОБЛЕМИ ОПТИМІЗАЦІЇ ПРАВООХОРОННОЇ СИСТЕМИ УКРАЇНИ

summary

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв’язок з науковими програмами, планами та темами, мета і задачі, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, апробація результатів дисертації, публікації.
Розділ 1 «Методологічні засади правоохоронної системи України» присвячено розкриттю загальнотеоретичних основ правоохоронної системи.
У підрозділі 1.1 «Поняття та структура правоохоронної системи України як об’єкту адміністративно-правового регулювання» здійснено системний аналіз сутності та значення правоохоронної системи України, досліджено поняття правоохоронної системи, розкрито її загальнотеоретичну сутність.
У зв’язку з наявними науковими дискусіями щодо класифікації органів правоохоронної системи, запропоновано здійснити такий їх поділ:
І. Суди, які є правоохоронними органами за функціональною ознакою, а не за правовою природою.
ІІ. Органи публічної адміністрації, для яких правоохоронна функція становить основу їх компетенції:
1. прокуратура;
2. органи внутрішніх справ;
3. податкова міліція;
4. Управління державної охорони;
5. Служба безпеки України;
6. митні органи;
7. органи охорони державного кордону;
8. розвідувальні органи;
9. Військова служба правопорядку у Збройних Силах України;
10. національна гвардія України – створена на базі Внутрішніх військ Міністерства внутрішніх справ України.
ІІІ. Правоохоронні органи України, для яких правоохоронна функція становить частину їх компетенції: адвокатура; нотаріат; громадські організації, які здійснюють діяльність у правоохоронній сфері; державні та приватні охоронні структури.
Обгрунтовано, що для ефективного функціонування правоохоронних органів, виконання правоохоронних функцій, що покладені на них законом, забезпечення та дотримання посадовими особами цих органів законності, сприяння реалізації прав, свобод та законних інтересів людини та громадянина, обов’язковою умовою є узгоджена, чітка правова регламентація їх діяльності.
У підрозділі 1.2 «Історико-правовий генезис становлення і розвитку правоохоронної системи України» здійснено змістовний аналіз періодизації формування та функціонування правоохоронної системи України.
Зауважено, що історичні корені правоохоронна система бере із часів стародавнього світу (V-XV століття). Зазначено, що виникнення та подальший її розвиток пов'язаний із об’єктивною необхідністю становлення в державі певних гарантій, а також можливостей охороняти та відстоювати свої права. При цьому значний вплив в становленні правоохоронної системи у країнах Західної Європи здійснили форми організації та принципи побудови правоохоронної системи у Стародавньому Римі та Греції і сприяли подальшому розвитку та становленню її в українській державі.
Важливим у становленні правоохоронної системи IX-XIII століть в Київській Русі як засобу та способу охорони порушених прав стало розширення повноважень судової влади. В цей період не було чіткого розуміння такого правового поняття як правоохоронна система, в основному розвивалися окремі її складові елементи.
Період до 1864 р. у становленні правоохоронної системи України є значущим, незважаючи на те, що розвитку України як незалежної держави на той час не було, але стрімко розвивалися такі органи правоохоронної системи як прокуратура та адвокатура.
Період до 1917 р. в історії правоохоронної системи України став досить тяжким через кризу українського суспільства. Передумовою для проведення реформи стали важкі наслідки після війни, коли державний апарат перебував у поганому стані. Започатковувалися засади у функціонуванні правоохоронної системи, які з давніх часів існували у європейських державах, зокрема такі важливі принципи як законність та гласність.
Зазначено, що правоохоронна система в період із 1945-1990 роки характеризувалася стрімкими змінами та проведенням судово-правоохоронних реформ, які залежали від державно-правових явищ, а саме суспільного, політичного та економічного стану в державі. Поступово відбувалася перебудова в правоохоронній системі, змінювався комплекс повноважень, адміністрування та організація діяльності правоохоронних органів, що призвело до подальших реорганізацій у правоохоронній системі України. У період з 1991-2005 роки Україна починає формуватися як самостійна держава зі своєю економічною та політично-правовою системами. Відбувається процес інтенсивної розбудови правоохоронної системи. Період з 2005-по нинішній час характеризувався багатоаспектністю та модернізацією основних ланок правоохоронної системи. Визначено, що, починаючи з 2014 року, відбувається формування правоохоронних органів на новій ідеологічній (національній) основі, що відповідає потребам сучасного суспільства.
У підрозділі 1.3 «Мета та принципи функціонування правоохоронної системи України» обгрунтовано, що правоохоронна система визначається тим, наскільки ефективно та послідовно вона захищає ті соціальні цінності, які проголошуються Конституцією та втілюються у правовій системі. Діяльність, яку здійснюють правоохоронні органи є системною і має спільну мету, яка вказує на основоположні цінності й орієнтир їхнього буття. Усі вчинки та дії відповідної структури повинні відповідати загальній меті, інакше вони будуть розцінюватися як такі, що не відповідають закону і порушують загальні тенденції функціонування цілої системи. Зауважено, що правоохоронна система обов’язково повинна будуватися на принципах, відповідно до яких визначаються усі аспекти правоохоронної діяльності, деталізуються найбільш характерні правила поведінки кожного суб’єкта у правоохоронній системі. Тому в сукупності мета й принципи є чіткими мірами контролю правоохоронної системи, що становить неабиякий науковий інтерес.
Аргументовано, що стратегічною метою функціонування правоохоронної системи, є створення умов для ефективної державної політики, яка направлена на забезпечення та запобігання внутрішніх та зовнішніх загроз національної безпеки, боротьби зі злочинністю, завдяки чому правоохоронна система України має перетворитись на дієвий механізм держави з забезпеченні внутрішньої безпеки.
Зазначено, що виконання принципів правоохоронної системи в практичній діяльності дозволяє використовувати найбільш сприятливі варіанти структур правоохоронних органів та узгоджено розподіляти повноваження суб’єктів діяльності. Принципи використовуються фронтально, взаємоузгоджено. Ефективна правоохоронна система демократичного та правового суспільства потребує, щоб права людини були реально захищені безпосередньо через дотримання всіх принципів органів правоохоронної системи. Лише на підставі реального застосування та втілення на практиці зазначених принципів, правоохоронні органи можуть ефективно здійснювати свою головну правоохоронну функцію.
У підрозділі 1.4 «Завдання та функції правоохоронної системи України» здійснено загальнотеоретичну характеристику завдань та функцій правоохоронної системи України. Обгрунтовано, що правоохоронні органи повинні застосовувати на практиці форми прямих зв’язків, враховуючи ступінь важливості та складності завдань, що перед ними ставлять. Автором виділено головні та допоміжні функції правоохоронної системи. До головних належать ті, що безпосередньо пов’язані з боротьбою зі злочинністю і правопорушеннями та передбачають юридичну відповідальність. Допоміжні функції правоохоронної системи України – це конкретна робота, змістом якої є сприяння ефективному здійс¬ненню вищенаведених головних функцій.
Проаналізовано та охарактеризовано завдання правоохоронної системи. Під останніми запропоновано розуміти складові елементи мети (цілі), що спрямовані на гарантування безпеки та захисту прав, свобод та інтересів особи, громадянина, держави та суспільства в цілому, збереження суверенітету, територіальної цілісності держави та конституційного ладу і створення умов для швидкого поновлення порушених прав.
Розділ 2 «Адміністративно-правовий статус правоохоронних органів як суб’єктів правоохоронної системи» присвячено розкриттю сутності та особливостей діяльності правоохоронних органів, загальнотеоретичній характеристиці їх адміністративно-правового статусу.
У підрозділі 2.1 «Поняття правоохоронних органів та правоохоронної діяльності» комплексно та системно розглянуто значення правоохоронних органів і правоохоронної діяльності. Автором на основі грунтовного аналізу усіх основних наукових праць у даній сфері, розроблено індивідуальний підхід до розкриття цих понять. Відмічено, що аспекти понятійного апарату у сфері правоохоронної діяльності, в тому числі досліджувані поняття, в контексті адаптації законодавства України до законодавства країн Європейського Союзу потребують виокремлення нових важливих рис і особливостей, що вплинуть на формування принципово нової правоохоронної системи у нашій державі.
Зауважено, що здійснення правоохоронними органами правоохоронної діяльності потребує термінологічної визначеності в частині покладення на ці уповноважені суб’єкти правоохоронних та правозахисних функцій, створення правових механізмів взаємодії із кожною окремою людиною цих органів, підвищення їх професійної підготовки, створення правових можливостей для реального та ефективного досягнення мети правоохоронної діяльності – охорону прав людини і громадянина, забезпечення інтересів суспільства і держави, підтримання правопорядку. Тому на законодавчому рівні запропоновано закріпити чітке визначення правоохоронного органу не лише шляхом встановлення переліку таких органів (хоча і він потрібен більш розширений), а й вказівкою на загальні ознаки такого органу.
На основі аналізу положень чинного законодавства та практики його реалізації запропоновано на законодавчому рівні визначити поняття «правоохоронна діяльність» як врегульованої нормами адміністративного права, юрисдикційної активної діяльності (активна поведінка) спеціально уповноважених суб’єктів (правоохоронних органів), яка спрямована на охорону прав і свобод людини та громадянина, інтересів суспільства та держави, забезпечення підтримання правопорядку, нагляду за додержанням законності, припинення порушень, запобігання їх вчиненню та відновлення неправомірно порушених прав із застосуванням засобів переконання, примусу та стимулювання.
У підрозділі 2.2 «Завдання та функції правоохоронних органів» виокремлено завдання правоохоронних органів, до яких запропоновано віднести: 1) охорона прав і свобод громадянина, забезпечення його особистої безпеки. Особиста безпека трактується як стан захищеності їх прав і свобод від будь-яких посягань ззовні; 2) забезпечення відновлення порушених прав, охорона і забезпечення громадського порядку; 3) забезпечення охорони національної безпеки, підвищення авторитету правоохоронної діяльності; 4) попередження і припинення злочинів; 5) протидія корупції і боротьба з організованою злочинністю; 6) охорона стратегічно важливих об’єктів.
Наведено авторський підхід щодо поділу функцій правоохоронних органів: 1) регулятивна функція; 2) охоронна функція; 3) превентивна функція; 4) стимулюючо-виховна функція; 6) контрольно-наглядова функція. Автором визначено сутність та зміст кожної, обґрунтовано роль і значення для забезпечення правопорядку у суспільстві.
Резюмовано, що оскільки будь-які соціальні явища здатні впливати на інші через своє кінцеве призначення, завдання і функції здійснюють активний та цілеспрямований вплив на практичну реалізацію правоохоронними органами в межах своєї юрисдикційної діяльності.
У підрозділі 2.3 «Компетенція правоохоронних органів» аргументовано, що в сучасних умовах реформування української системи права, коли відбувається посилення стимулюючо-виховної та превентивної функцій правоохоронних органів, суттєво зростає значення останніх як суб’єктів забезпечення та захисту прав і свобод. При цьому таке забезпечення здійснюється в межах компетенції, якою наділяються правоохоронні органи в цілісній системі правового регулювання. Адаптація законодавства України до законодавства країн Європейського Союзу – одна з пріоритетних сфер реформування. В тому числі, вона визначає розширення компетенції правоохоронних органів у частині забезпечення конституційних прав людини та громадянина, а також звуження її компетенції в частині охорони державних інтересів.
Наголошено про особливий характер діяльності, що стосується правоохоронних органів, який передбачає спеціальну правосуб’єктність, що застосовується для визначення правого статусу такого органу та фактично означає встановлення обсягу компетенції, що йому належить. Юрисдикційні, неюрисдикційні, дискреційні повноваження правоохоронних органів визначають їх компетенцію, яка у досліджуваній сфері закріплена на різних рівнях правового регулювання, що перешкоджає виконанню ефективного комплексу завдань і функцій правоохоронних органів. Зважаючи на зазначене, запропоновано прийняти концепцію реформування правоохоронних органів, в якій чітко визначити мету, завдання, функції, принципи діяльності та компетенцію конкретного правоохоронного органу.
У підрозділі 2.4 «Юридичні гарантії діяльності правоохоронних органів» здійснено ґрунтовний аналіз наукових розробок щодо розуміння фахівцями юридичних гарантій діяльності правоохоронних органів.
Наголошено, що реформування діяльності правоохоронних органів має супроводжуватися аналізом конституційних та інституційних гарантій їх забезпечення, оцінюванням ефективності впровадження нових правових форм функціонування. При цьому в окресленій сфері необхідно здійснити низку заходів: реформувати законодавство, змінити суспільну правосвідомість, поліпшити матеріально-технічне й фінансове забезпечення правоохоронних органів, підвищити їх професійний рівень тощо.
Юридичні гарантії діяльності правоохоронних органів визначено як сукупність певних нормативно визначених засобів реалізації уповноваженими правоохоронними органами прав та свобод людини і громадянина з метою утвердження законності і правопорядку, охорони громадського порядку, підвищення авторитетності взаємодії держави і суспільства, практичної реалізації прав і свобод, вдосконалення нормативно-правового регулювання в цій частині, а в необхідних випадках – забезпечення не тільки реалізації.
Зроблено висновок, що умовою формування та функціонування, реалізації особистих прав особи є застосування уповноваженими правоохоронними органами заходів переконання, а у випадку порушення норм права – заходів примусу з метою припинення такого порушення та запобігання вчинення його в майбутньому. В Україні впродовж останніх років відбувається поступове нівелювання тих гарантій, які пропонує суспільство та держава для повноцінного забезпечення реалізації прав і свобод.
У підрозділі 2.5 «Поняття та види юридичної відповідальності посадових і службових осіб правоохоронних органів» зосереджено увагу на тому, що одним із ключових питань, які підпадають під перманентне реформування, є притягнення посадових та службових осіб до відповідальності за вчинені ними порушення. Така відповідальність є розпорошеною в межах правового регулювання, адже державі невигідно прописати такі нормативні положення, оскільки порушення тих чи інших прав громадян ставить представників державного апарату у незручне становище на міжнародній та національній аренах.
Визначено поняття юридичної відповідальності посадових і службових осіб правоохоронних органів як вид соціальної, публічно-правової відповідальності, елемент деліктоздатності, за яким на посадових, службових осіб правоохоронного органу покладається обов’язок зазнати певних обмежень у зв’язку з порушенням, недотриманням нормативних приписів в частині забезпечення прав і свобод людини і громадянина, охорони інтересів суспільства і держави, забезпечення національної безпеки.
У підрозділі 2.6 «Шляхи оптимізації діяльності системи правоохоронних органів в Україні» зазначено, що на сучасному етапі необхідною є адаптація законодавства України до законодавства країн Європейського Союзу, зокрема, в частині здійснення поліцейської реформи. Законодавче закріплення статусу та повноважень правоохоронних органів в Україні дозволить інституційно та функціонально змінити соціальне призначення таких органів і головне – організацію вчинення ними дій із охорони громадського порядку, забезпечення основоположних прав людини та громадянина.
На основі аналізу норм як вітчизняного, так і зарубіжного законодавства, а також поглядів науковців різних галузей права до шляхів оптимізації діяльності системи правоохоронних органів віднесено:
1) розмежування понять «правоохоронні органи», «правозахисні органи» і «органи кримінальної юстиції»;
2) виділення в системі правоохоронних органів окремої групи органів охорони правопорядку;
3) система, конкретні завдання правоохоронних органів, їх чисельність, повноваження їх посадових і службових осіб (в тому числі і щодо застосування примусових заходів) мають визначатися виключно законом;
4) визнання нотаріусів, адвокатів такими, що виконують правоохоронні функції (квазіправоохоронні органи);
5) визначення місця суду в системі правоохоронних органів як провідного в частині забезпечення основоположних прав людини і громадянина;
6) повернення до розробки Концепції правоохоронної діяльності та Концепції розвитку правоохоронних органів в Україні;
7) реформування правоохоронної діяльності міліції і прокуратури;
8) всебічне запровадження в правоохоронних органах самоврядних засад;
9) децентралізація, деполітизація, прозорість і підзвітність громадянському суспільству;
10) розширення і внутрішня спеціалізація системи правоохоронних органів.
Аргументовано, що підтримка задоволення потреб, прав, свобод та інтересів громадян має бути пріоритетним завданням правоохоронної діяльності держави.