Нижникова В.В. Адміністративно-процесуальний статус суб\'єктів провадження в справах про порушення митних правил

summary

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв’язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача в їх одержанні, апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 “Провадження в справах про порушення митних правил як різновид адміністративного провадження”, який складається з трьох підрозділів, присвячено аналізу поняття провадження у справах про порушення митних правил, з’ясуванню змісту даного різновиду провадження у справах про адміністративні правопорушення, встановленню його особливостей.

У підрозділі 1.1. “Поняття провадження в справах про порушення митних правил та його місце в структурі адміністративного процесу” здійснено аналіз питання еволюції розуміння терміну “провадження у справах про порушення митних правил” як у науковій сфері, так і в національному законодавстві, уточнено місце досліджуваного провадження в структурі адміністративного процесу.

Потреба у дослідженні провадження, що опосередковує застосування заходів адміністративного примусу за порушення митних правил, обумовлена, необхідністю, по-перше, проведення сучасних науково-теоретичних досліджень в сфері митно-правового регулювання суспільних відносин; по-друге, якнайповнішого урегулювання адміністративно-юрисдикційної діяльності митних органів для створення системи процесуального законодавства, яке було б спрямоване на реалізацію конституційного положення про пріоритетність захисту прав і свобод громадян; по-третє, необхідністю поліпшення організації і функціонування митної служби України, виключаючи неприпустиму сваволю і суб’єктивізм їх посадових осіб при притягненні до адміністративної відповідальності за порушення митних правил в силу недостатньої процесуальної регламентації їх дій.

Дослідження генезису поняття провадження у справах про порушення митних правил, здійснене на підставі розмежування, порівняння та його критичної оцінки, дозволило запропонувати авторське визначення даного провадження, а також в подальшому сформулювати рекомендації, спрямовані на удосконалення законодавства з цього питання, на посилення гарантій прав особи в процесі притягнення до адміністративної відповідальності, на зміцнення режиму законності в даній сфері державної діяльності.

У роботі наголошується на тому, що провадження в справах про порушення митних правил – самостійне процесуальне явище, яке має специфічні риси, ознаки та особливості, якими воно відрізняється від інших адміністративних проваджень. Акцентується увага на тому, що місце провадження в справах про порушення митних правил в ієрархічній системі адміністративного процесу в загальному вигляді можна зобразити таким      чином: “адміністративний процес” – “адміністративне провадження” – “провадження в справах про адміністративні правопорушення” – “провадження в справах про порушення митних правил”.

Підрозділ 1.2. “Зміст та особливості провадження в справах про порушення митних правил” присвячено з’ясуванню питання щодо особливостей правової природи провадження в справах про порушення митних правил, що являє собою один з суттєвих моментів, який дозволяє охарактеризувати дане провадження як самостійний різновид адміністративного провадження з одного боку та в якості сукупності специфічних процесуальних дій – з іншого. Аналізуючи норми чинного митного законодавства та галузевих підзаконних нормативних актів Держмитслужби України, можемо вести мову про специфічність процесуальної діяльності митних органів та їх посадових осіб при здійсненні провадження в справах про порушення митних правил.

Дисертант відзначає фрагментарність досліджень, пов’язаних з провадженнями, які здійснюють митні органи та, зокрема, провадженням у справах про порушення митних правил. Для з’ясування його змісту здійснено аналіз основних існуючих в юридичній літературі поглядів з досліджуваного питання та визначено ті основні ознаки, які науковці вважають суттєвими для характеристики змісту адміністративного провадження.

Для визначення особливостей провадження в справах про порушення митних правил проаналізовано окремі принципи процесуальної діяльності, які визначають специфічні риси досліджуваного адміністративного провадження та мають значення для підвищення ефективності правоохоронної діяльності митних органів. До таких принципів належать: принципи об’єктивної істини, забезпечення права на захист, відповідальності посадових осіб за дії та прийняті рішення, використання національної мови громадянина. Запропонована для розгляду система принципів не має вичерпного характеру і може бути доповнена іншими принципами. Крім того, автором розглянуто дію презумпції невинуватості у даному провадженні.

У підрозділі 1.3. “Удосконалення правового регулювання провадження у справах про порушення митних правил” проведений аналіз статей чинного Митного кодексу України, які визначають порядок здійснення провадження у справах про порушення митних правил та практики юрисдикційної діяльності митних органів.

Автор звертає увагу на те, що більшість процесуальних норм, що регламентують здійснення провадження в справах про порушення митних правил, міститься в галузевому кодифікованому акті. Митний кодекс України нормативно визначає порядок притягнення до адміністративної відповідальності за митні правопорушення, одночасно визначаючи як загальні засади здійснення провадження, так і його особливості.

З’ясовано, що у галузевому кодексі існують і такі правові норми, що в процесі кодифікації митного законодавства були включені до нього частково, або ж взагалі залишилися поза його межами. Ситуація, що  склалася, применшує ефективність діяльності митних органів в процесі реалізації ними правоохоронної функції, ускладнює реалізацію суб’єктами провадження своїх процесуальних прав та обов’язків, що в сукупності з високим рівнем вимог до якості правового регулювання аналізованих суспільних відносин обумовлює потребу у формулюванні пропозицій, спрямованих на удосконалення стану правового унормування провадження в справах про порушення митних правил.

У результаті проведеного аналізу сформульовано низку пропозицій щодо внесення змін та доповнень конкретних статей ХІХ розділу Митного кодексу України, що встановлюють порядок здійснення провадження в справах про порушення митних правил.

Розділ 2 “Теоретичні засади детермінації суб’єктів провадження у справах про порушення митних правил” складається з двох підрозділів, у яких використання системно-структурного методу дозволило здійснити загальнотеоретичний аналіз суб’єктів провадження в справах про порушення митних правил, сформулювати систему цих суб’єктів та створити їх авторську класифікацію.

У підрозділі 2.1. “Загальна характеристика суб’єктів провадження у справах про порушення митних правил ” звертається увага на відсутність одностайності у поглядах адміністративістів щодо осіб, які беруть участь у провадженні в справах про адміністративні правопорушення, а відтак і щодо суб’єктів провадження в справах про порушення митних правил. Разом з тим, питання поняття та правової природи суб’єктів провадження належить до найбільш важливих та актуальних. Його розуміння впливає на підходи до дослідження предмета, методу та механізму правового регулювання, чіткого визначення адресатів правових норм, обсягу їхніх прав та обов’язків, межі дії норм права. Саме з урахуванням цих позицій і була складена характеристика суб’єктів досліджуваного адміністративного провадження.

У результаті проведеного дослідження встановлено, що значна кількість і різні масштаби компетенції різних суб’єктів адміністративного провадження значною мірою ускладнюють процес розуміння природи провадження у справах про порушення митних правил, суттєво впливають на методологію дослідження правового статусу учасників адміністративних проваджень. Однак загальнотеоретичні дослідження, присвячені суб’єктам адміністративного права, сприяють обґрунтуванню та формулюванню пропозицій для правотворчої і правозастосовної діяльності у галузі митної справи.

Комплексний аналіз суб’єктів досліджуваного адміністративного провадження підтвердив позицію щодо того, що їхній правовий статус є категорією комплексною й у широкому розумінні охоплює такі складові, як права та обов’язки (повноваження – для владних суб’єктів), а також гарантії й умови, без існування яких неможлива практична реалізація суб’єктами провадження своїх суб’єктивних прав і обов’язків. Саме вони, разом з юридичною відповідальністю, є тим визначальним фактором, що має пріоритетне значення для встановлення правового статусу. Це ті структурні елементи, що визначають основний зміст досліджуваного правового явища у вузькому значенні. Доповнення загального правового статусу знаходить своє відображення у наданні кожному суб’єкту провадження прав і обов’язків, що не є загальними для всіх суб’єктів права, які можна визначити як специфічні. Сукупність специфічних прав, обов’язків, що належать окремим суб’єктам провадження у справах про порушення митних правил, має суттєве значення для характеристики їхнього правового статусу і є його невід’ємною складовою.

Підрозділ 2.2. “Класифікація суб’єктів провадження у справах про порушення митних правил: проблемні питання” присвячено дослідженню проблем систематизації суб’єктів провадження у справах про порушення митних правил та створенню їх класифікації.

В процесі проведеного  дослідження встановлено, що питання, пов’язані саме з кількісним та якісним складом осіб, які беруть участь у провадженні у справах про порушення митних правил, їхнім правовим статусом остаточно ще не урегульовані як у юридичній літературі, так і в чинному законодавстві.

Для більш поглибленого дослідження адміністративно-процесуального статусу осіб, які беруть участь у провадженні в справах про порушення митних правил, здійснено їх класифікаційний розподіл. Класифікація дала можливість змістовніше проаналізувати завдання та функції цих осіб та детальніше вивчити їхні процесуальні можливості, допомогла систематизувати набуті знання. Запропоновано таку класифікацію осіб, які беруть участь у провадженні в справах про порушення митних правил:

– за ознакою державно-владних повноважень: суб’єкти, які мають державно-владні повноваження, та суб’єкти, які не мають таких повноважень. До першої групи належать посадові особи митних органів, які здійснюють свою процесуальну діяльність на різних стадіях провадження у справах про порушення митних правил, суд (суддя) та прокурор. До другої групи належать усі інші суб’єкти адміністративного провадження;

– за способом розв’язання справи про порушення митних правил: колегіальний орган (суд) та посадові особи, що мають повноваження щодо вирішення адміністративної справи одноособово від імені держави;

– за обсягом повноважень: посадові особи, до повноважень яких належить здійснення первинних процесуальних дій (щодо виявлення порушення митних правил, складання протоколу тощо); посадові особи, уповноважені на здійснення митного розслідування; посадові особи, уповноважені на вирішення адміністративної справи по суті;

– залежно від міри зацікавленості у результатах справи учасники поділяються на тих осіб, які мають особисту зацікавленість у результатах справи, та тих, хто не має особистої зацікавленості у результатах справи. Найбільш типовим представником першої групи є особа, яка притягається до відповідальності за порушення митних правил. Другої – свідки, експерти, поняті тощо;

– серед суб’єктів адміністративної відповідальності доцільно виокремлювати суб’єктів загальної адміністративної відповідальності, щодо яких здійснюється провадження у справах про порушення митних правил, які, в свою чергу, поділяються на громадян України, іноземних громадян та осіб без громадянства та спеціальних суб’єктів адміністративної відповідальності, які, крім загальних ознак, наділені ознаками спеціальними – зокрема ознаками посадової особи.

Серед суб’єктів провадження в справах про порушення митних правил необхідно розрізняти так званих лідируючих суб’єктів – державні органи та їх посадові особи, які мають державно-владні повноваження та уповноважені на прийняття рішень у справі, та власне учасників провадження – осіб, які не мають владних повноважень, мають різний ступінь зацікавленості у справі та зобов’язані сприяти провадженню в силу свого службового чи громадського обов’язку.

Запропонована класифікація має, насамперед, теоретичне значення і використовувалася з метою більш детального та змістовного дослідження процесуальних прав та обов’язків суб’єктів провадження у справах про порушення митних правил.

У розділі 3 “Адміністративно-процесуальний статус суб’єктів провадження у справах про порушення митних правил та шляхи його удосконалення”  вперше створено системну характеристику адміністративно-процесуального статусу усіх суб’єктів провадження в справах про порушення митних правил.

У підрозділі 3.1. “Характеристика адміністративно-процесуального статусу лідируючих суб’єктів провадження” досліджується та категорія учасників, які наділені відповідними державно-владними повноваженнями, що надають їм можливість активно впливати на хід та результати досліджуваного різновиду адміністративного провадження.

Дисертантом аргументовано доводиться, що тільки через процесуальну діяльність лідируючих суб’єктів можуть бути виконані завдання провадження, а значить буде досягнута його мета – розв’язання конкретної адміністративної справи шляхом прийняття відповідного юридично значущого рішення. Саме на цих суб’єктах лежить відповідальність за законність та обґрунтованість дій та рішень усіх інших учасників провадження.

У результаті проведеного  дослідження доведено, що передумовою законності та обґрунтованості рішень, які приймаються суб’єктами юрисдикційної діяльності, є їх відповідність таким вимогам (критеріям): наявність компетенції, достатньої для розв’язання питань адміністративно-деліктного характеру; незалежність при розгляді та вирішенні адміністративних справ; відсутність упередженості при прийнятті рішень; відкритість діяльності; забезпечення пріоритетності реалізації прав і свобод громадян; відповідний рівень професійної підготовки, достатній для успішного виконання своїх службових завдань та функцій; дотримання професійної етики; персональна  відповідальність за виконання посадових повноважень і дотримання службової дисципліни. Визначено, що відповідність викладеним вимогам дозволить лідируючим суб’єктам максимально ефективно використовувати надані їм повноваження для кваліфікованого здійснення провадження у справах про порушення митних правил та прийняття об’єктивних рішень при суворому додержанні принципу законності.

Аналіз матеріальних та процесуальних норм митного та адміністративного законодавства, що регламентують провадження у справах про порушення митних правил, дозволив серед кола лідируючих суб’єктів провадження виокремити:

– посадових осіб, уповноважених складати протоколи про порушення митних правил;

– посадових осіб митних органів, які здійснюють провадження у справі про порушення митних правил;

– органи, уповноважені розглядати справи про порушення митних правил.

Обґрунтовано, що усі зазначені суб’єкти здійснюють провадження у справах про порушення митних правил, проте свої владні повноваження вони реалізують на різних його стадіях. З огляду на неоднорідність лідируючих суб’єктів провадження та на той факт, що вони мають різні за характером та змістом владні повноваження, які реалізуються на всіх стадіях досліджуваного різновиду адміністративного провадження, аналіз їх адміністративно-процесуального статусу досліджено в динаміці, тобто в порядку розгортання стадій провадження в справах про порушення митних органів.

У підрозділі 3.2. “Процесуальні права та обов’язки учасників, які мають особисту зацікавленість у результатах справи” наголошується на тому, що серед цієї категорії учасників особливу увагу необхідно звернути на процесуальні права та обов’язки особи, яка притягається до відповідальності за порушення митних правил, адже саме її діяння є фактичною підставою для порушення провадження у справах про порушення митних правил. Навколо цієї особи й концентрується процесуальна діяльність усіх інших суб’єктів досліджуваного різновиду адміністративно-юрисдикційного провадження.

Уточнення процесуального статусу учасників, що мають особистий інтерес у справі, дозволило виокремити серед них учасників, які відстоюють у справі власне особистий інтерес (особа, яка притягається до відповідальності), та учасників, які представляють чи захищають чийсь інтерес та права (законні представники, захисник). Також серед категорії учасників провадження, які відстоюють у справі особистий інтерес, дисертант пропонує виокремлювати суб’єктів загальної адміністративної відповідальності, які, в свою чергу, поділяються на а) громадян України, б) іноземців, в) осіб без громадянства та суб’єктів спеціальної адміністративної відповідальності, які, крім загальних ознак (вік та осудність), володіють ознаками спеціальними, зокрема ознаками посадової особи.

Дослідження адміністративно-процесуального статусу особи, яка притягається до відповідальності за порушення митних правил, проведено з урахуванням позиції, що митні органи як органи виконавчої влади свою діяльність здійснюють з метою реалізації конституційних положень, відповідно до яких людина, її честь та гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю, а тому їх діяльність, в тому числі й адміністративно-юрисдикційна, повинна бути спрямована на утвердження та забезпечення прав, свобод та законних інтересів осіб.

У результаті проведеного дослідження встановлено, що основний напрямок діяльності особи, яка притягається до відповідальності, виражається  у захисті нею своїх прав та інтересів. Тому у її правовому статусі головними та невід’ємними елементами є надані їй права, законні інтереси, обов’язки та їх процесуальні гарантії. Також саме цим і обумовлюється її позиція активного захисту, що дозволяє використовувати надані цій особі законодавством процесуальні права для того, щоб відстояти свою позицію при притягненні до адміністративної відповідальності.

Результатом аналізу адміністративно-процесуального статусу учасників, які мають особисту зацікавленість у результатах справи, є констатація факту, що у чинній редакції галузевого кодифікованого акту більш детально та змістовно унормовано адміністративно-процесуальний статус групи осіб, які беруть участь у досліджуваному провадженні. Разом з тим, Митний кодекс України та законодавство про адміністративну відповідальність містить ряд прогалин та колізій, усунення яких значною мірою сприятиме забезпеченню законності при притягненні осіб, винних у скоєнні порушень митних правил, до адміністративної відповідальності, підвищенню ефективності захисту ними своїх прав та законних інтересів у адміністративно-деліктних відносинах за участю митних органів.

1.     Підрозділ 3.3. “Учасники провадження, які не мають особистої зацікавленості у результатах справи” присвячено дослідженню правового статусу тих учасників провадження, які залучаються до адміністративного провадження в силу тих чи інших причин, як правило, не за своєю власною ініціативою. Їх участь обумовлена завданням сприяння здійсненню провадження в силу свого службового чи громадського обов’язку.

2.     Обґрунтовано позицію, що особи, які включені у самостійну групу суб’єктів провадження, своїми знаннями й досвідом роботи в певній сфері допомагають лідируючим суб’єктам провадження здійснювати покладені на них функції, а також реалізувати наявні в них та інших учасників провадження свої процесуальні права й обов’язки. До цієї групи учасників провадження дисертантом запропоновано зарахувати експерта, спеціаліста, перекладача свідка, понятого та прокурора. Саме в цій послідовності у роботі й проаналізовано адміністративно-процесуальний статус осіб, які належать до цієї групи суб’єктів провадження у справах про порушення митних правил.

Встановлено, що в процесі своєї діяльності ці учасники провадження реалізують належні їм процесуальні права та обов’язки, що дозволяє їм сприяти вирішенню завдань провадження в справах про порушення митних правил, підвищувати рівень законності та правопорядку у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин.

У підрозділі 3.4. “Шляхи вдосконалення адміністративно-процесуального статусу суб’єктів провадження” набув подальшого розвитку аналіз проблем, пов’язаних з реалізацією суб’єктами провадження в справах про порушення митних правил своїх адміністративно-процесуальних прав та обов’язків, внесені  конкретні пропозиції та рекомендації щодо удосконалення правового регулювання досліджуваного адміністративного провадження та адміністративно-процесуального статусу його суб’єктів.

У роботі констатується, що той стан правової регламентації, який має місце, викликає певні складнощі при здійсненні посадовими особами митних органів провадження у справах про порушення митних правил, призводить до порушення процесуальних прав інших суб’єктів провадження, обмежує їх правові можливості.

Аналіз правових норм, які визначають адміністративно-процесуальний статус осіб, що беруть участь у провадженні в справах про порушення митних правил, дозволив дійти висновку, що формування правової держави неможливе без максимального забезпечення захисту прав і свобод громадян, надійного правового захисту усіх суб’єктів провадження в справах про порушення митних правил. Від цього залежить ефективність діяльності митних органів, що спрямована на реалізацію механізму забезпечення захисту прав і свобод громадян, законних інтересів кожної особи, держави і суспільства в цілому, встановлення і підтримання сталого правопорядку у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин.