Адміністративно-правові засади діяльності персоналу міліції громадської безпеки

Краткое описание

ЗМІСТ

Вступ ....................................................................................................... 3
Розділ 1. Правові основи діяльності персоналу міліції громадської безпеки .......................................................................................
11
1.1. Становлення та розвиток служби в міліції громадської безпеки у межах формування державної служби ...................
11
1.2. Поняття та категорії персоналу міліції громадської безпеки ........................................................................................
26
1.3. Особливості проходження служби персоналом міліції громадської безпеки ...................................................................
41
Розділ 2. Особливості адміністративної діяльності персоналу міліції громадської безпеки ...................................................................
67
2.1. Сутність адміністративної діяльності персоналу міліції громадської безпеки ...................................................................
67
2.2 Форми адміністративної діяльності персоналу міліції громадської безпеки ...................................................................
85
2.3. Методи адміністративної діяльності персоналу міліції громадської безпеки ...................................................................
101
2.4. Юридичні гарантії законності в адміністративній діяльності персоналу міліції громадської безпеки .................
124
Висновки ........................................................................................................ 158
Список використаних джерел ....................................................................... 175
Додатки………………………………………………………………………. 193

ВСТУП

Актуальність теми. Глибинні перетворення, які здійснюються в Україні на шляху становлення правової держави, стосуються усіх ланок суспільства і потребують удосконалення діяльності усіх органів державної влади, в тому числі органів внутрішніх справ та міліції громадської безпеки як їх структурної складової із спрямованістю її діяльності переважно на виконання адміністративної функції. Персонал міліції громадської безпеки, як і органи внутрішніх справ в цілому, виконує широке коло завдань щодо забезпечення особистої безпеки громадян, захисту їх прав і свобод, попередження й припинення правопорушень, охорони громадського порядку та забезпечення громадської безпеки. Переважна більшість зазначених завдань реалізується в процесі здіснення персоналом міліції громадської безпеки адміністративної діяльності, тобто під час застосування її співробітниками норм адміністративного законодавства. Проте, адміністративно-правові засади діяльності персоналу міліції громадської безпеки, незважаючи на теоретичну та практичну значимість проблеми, в науці адміністративного права не отримали достатнього вивчення.
Для розв’язання визначеної проблеми були опрацьовані здобутки вчених, які досліджували питання визначення змісту персоналу організації: О.М. Бандурки, І.П. Голосніченка, Є.В. Додіна, С.Д. Дубенко, П.В. Журавльова, С.А. Карташова, М.В. Климова, В.О. Коваленка, Г.Б. Кузьміних, Б.М. Лазарєва, Н.П. Матюхіної, Н.К. Маусова, Ю.Г. Одегова, В.М. Плішкіна, В.О. Соболєва, В.Д. Сущенка, В.І. Шакуна та інших. Проблеми державної служби, і, зокрема, – служби в органах внутрішніх справ, дослідили Г.В. Атаманчук, Д.М. Бахрах, І.П. Голосніченко, С.Д. Дубенко, Ю.В. Іщенко, Ю.М. Старілов та інші. З метою вирішення загальнотеоретичних проблем визначення змісту основних категорій і понять були опрацьовані положення теоретиків права В.В. Копєйчикова, Л.Л. Рогачової, О.Ф. Скакун, В.Д. Ткаченка, В.М. Хропанюка, М.В. Цвіка та інших; теоретиків-управлінців, адміністративістів: В.Б. Авер’янова, О.М. Бандурки, Д.М. Бахраха, Ю.П. Битяка, І.І. Веремеєнка, І.П. Голосніченка, В.М. Горшеньова, Є.В. Додіна, І.І. Євтіхієва, М.І. Єропкіна, Ю.М. Козлова, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, О.П. Коренєва, І.М. Пахомова, Є. Старосьцяка, І.Б. Шахова та інших, а також учених-кримінологів і криміналістів: І.Н. Даньшина, Н.Ф. Кузнєцової. Останні зробили свій внесок у визначення змісту категорії “громадський порядок”.
Незважаючи на безумовну значимість робіт вчених, діяльність органів внутрішніх справ розглядалась в основному крізь призму загальних проблем теорії управління та адміністративного права; основна увага була приділена вдосконаленню понятійного апарату, форм та методів адміністративної діяльності, організаційним проблемам. Адміністративно-правове регулювання діяльності міліції громадської безпеки досліджувалось Головіним А.П. Він проаналізував місце міліції громадської безпеки в системі органів внутрішніх справ, розробив сучасну концепцію механізму правового регулювання діяльності міліції громадської безпеки за умов спеціальних адміністративно-правових режимів та визначив напрями удосконалення правового забезпечення діяльності міліції громадської безпеки.
Наукове завдання визначення змісту адміністративної діяльності персоналу міліції громадської безпеки на цей час не отримало належного розв’язання.
Таким чином, недостатність у розробках на теоретичному рівні, наявність правових проблем зумовили необхідність проведення комплексного адміністративно-правового дослідження адміністративно-правових засад діяльності персоналу міліції громадської безпеки, обумовили вибір теми дисертації.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Роботу виконано відповідно до приписів Указу Президента України “Про заходи щодо подальшого зміцнення правопорядку, охорони прав і свобод громадян” від 18.02.02 р. (п. 1); Розділу ІV Тематики пріоритетних напрямів дисертаційних досліджень на 2002 – 2005 роки, затвердженої наказом МВС України від 30 червня 2002 р. № 635; Розділів 1, 2 Пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ на період 2004 – 2009 р.р., затверджених наказом МВС України № 755 від 05.07.2004 р.; планів наукових досліджень Національного університету внутрішніх справ МВС України (п. 3.1. Перспективних напрямів наукових досліджень Національного університету внутрішніх справ на період 2000 – 2005 р.р.).
Мета й завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у тому, щоб на основі аналізу чинного законодавства України, узагальнень практики його реалізації, опрацювання теоретичних положень визначити сутність адміністративно-правових засад та особливості адміністративної діяльності персоналу міліції громадської безпеки, виробити пропозиції щодо їх удосконалення.
Зазначена мета дослідження зумовила постановку та розв’язання наступних завдань:
– на підставі результатів дослідження історії становлення служби в державних органах визначити особливості формування підрозділів органів внутрішніх справ, які виконують адміністративну функцію;
– сформулювати поняття персоналу міліції громадської безпеки та виділити його категорії;
– сформулювати принципи проходження служби в міліції громадської безпеки;
– визначити поняття, зміст та риси адміністративної діяльності персоналу міліції громадської безпеки;
– виділити форми адміністративної діяльності персоналу міліції громадської безпеки та здійснити їх класифікацію;
– визначити форми реалізації методу переконання в адміністративній діяльності персоналу міліції громадської безпеки;
– визначити перелік та здійснити класифікацію заходів адміністративного примусу, які застосовує персонал міліції громадської безпеки;
– визначити систему юридичних гарантій законності в адміністративній діяльності персоналу міліції громадської безпеки та проаналізувати зміст її елементів;
– сформулювати пропозиції щодо удосконалення адміністративно-правового регулювання та практичного здійснення адміністративної діяльності персоналом міліції громадської безпеки.
Об’єктом дисертаційного дослідження є суспільні відносини, що виникають у сфері адміністративної діяльності персоналу міліції громадської безпеки.
Предмет дослідження становлять теоретичні і практичні проблеми адміністративної діяльності персоналу міліції громадської безпеки, шляхи удосконалення її адміністративно-правового регулювання.
Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Як загальнонауковий метод використовувався системний підхід, який дозволив визначити проблемні питання адміністративної діяльності персоналу міліції громадської безпеки. У роботі були також використані спеціальні методи. За допомогою логіко-семантичного методу дістав подальшого розвитку понятійний апарат (п.п. 1.2, 2.1, 2.2., 2.4). Історико-правовий метод використаний з метою здійснення дослідження особливостей становлення міліції громадської безпеки (п. 1.1). Порівняльно-правовий та системно-структурний методи використані з метою дослідження становлення та розвитку служби міліції громадської безпеки у межах державної служби (п. 1.1), особливостей проходження служби персоналом міліції громадської безпеки (п. 1.3), виділення категорій персоналу (п. 1.2), дослідження особливостей служби в міліції громадської безпеки (п. 1.3), змісту форм адміністративної діяльності персоналу міліції громадської безпеки (п. 2.2). Методи класифікації та групування застосовані у процесі упорядкування категорій персоналу міліції громадської безпеки (п. 1.2), форм (п. 2.2) та методів (п. 2.3) адміністративної діяльності, юридичних гарантій законності (п. 2.4).
Нормативною основою роботи є Конституція України, закони України, міжнародні нормативно-правові акти, акти Президента України та Кабінету Міністрів України, нормативно-правові акти Міністерства внутрішніх справ України, які регулюють адміністративну діяльність персоналу міліції громадської безпеки. Використано також проект Адміністративного процесуального кодексу України. Емпіричну базу дослідження становлять статистичні матеріали щодо результатів діяльності персоналу міліції громадської безпеки.
Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є одним із перших у вітчизняній адміністративно-правовій науці комплексним дослідженням, присвяченим теоретичним та практичним проблемам адміністративної діяльності персоналу міліції громадської безпеки. У результаті проведеного дослідження сформульовано ряд нових наукових положень і висновків, запропонованих особисто. Основні з них такі:
– у процесі аналізу історії становлення служби в державних органах отримано висновок про необхідність існування структури у системі органів внутрішніх справ, діяльність якої спрямовується переважно на виконання адміністративної функції. На цей час нею є Департамент громадської безпеки МВС України та підпорядковані підрозділи. Державна автомобільна інспекція МВС України, хоча і виконує адміністративну функцію, однак її реалізація повязана із виконанням конкретного завдання у сфері охорони громадського порядку – реалізація у межах компетенції державної політики щодо забезпечення безпеки дорожнього руху;
– уточнено поняття персоналу міліції громадської безпеки як складової персоналу органів внутрішніх справ, конкретно до нього відносяться працівники Департаменту громадської безпеки МВС України та підпорядкованих йому підрозділів, які мають спеціальні звання або працюють на контрактній основі і діяльність яких пов’язана із захистом життя, здоров’я, прав і свобод громадян, власності, безпосередньою охороною громадського порядку, забезпеченням громадської безпеки, протидією злочинності та іншим правопорушенням або забезпеченням такої діяльності;
– уперше виділені категорії персоналу міліції громадської безпеки: 1) представники адміністративної влади – керівний склад та підпорядковані їм спеціалісти; 2) технічний персонал;
– дістали подальшого розвитку положення про принципи проходження служби в міліції громадської безпеки, а саме: верховенство Конституції України; пріоритет прав і свобод людини і громадянина; рівний доступ до служби; обов’язковість виконання рішень; професіоналізм та компетентність; відповідальність; позапартійність; гласність; стабільність кадрового складу; дотримання державної та службової таємниці;
– уточнено поняття адміністративної діяльності персоналу міліції громадської безпеки як цілеспрямованої, організуючої виконавчо-розпорядчої діяльності, урегульованої нормами адміністративного права, яка полягає у безпосередньому, повсякденному, практичному здійсненні її персоналом завдань і функцій держави щодо забезпечення громадської безпеки, охорони громадського порядку, боротьби зі злочинністю на визначеному об’єкті або у громадському місці. Рисами цієї діяльності названі: державно-владний і організаційний характер, підпорядкованість і підконтрольність у процесі здійснення, законність, профілактична спрямованість;
– удосконалено класифікацію форм адміністративної діяльності персоналу міліції громадської безпеки у частині, що стосується виділення видів її правових та неправових форм. При цьому правові форми класифіковані за наступними ознаками: за змістом, цілеспрямованістю, способом вираження. Неправовими названі: форми вираження організаційних дій; форми вираження матеріально-технічних дій;
– уточнено перелік форм реалізації методу переконання в адміністративній діяльності персоналу міліції громадської безпеки. До них віднесені: правове виховання; профілактичні бесіди; постійне інформування населення про стан правопорядку і боротьби зі злочинністю; агітаційно-роз’яснювальна робота серед населення; критика антигромадських проявів; застосування заходів заохочення; робота з правопорушниками, особами з так званих груп ризику; поширення та популяризація передового досвіду в боротьбі з порушеннями громадського порядку; здійснення індивідуальної та загальної профілактики;
– уперше виділено систему юридичних гарантій законності в адміністративній діяльності персоналу міліції громадської безпеки: правові умови, правові засоби, організаційно-правові заходи;
– сформульовані конкретні пропозиції щодо вдосконалення адміністративної діяльності персоналу міліції громадської безпеки.
Практичне значення одержаних результатів. Викладені в дисертації положення, висновки і пропозиції можуть бути використані:
– у законотворчій діяльності щодо удосконалення чинного законодавства, норми якого регулюють правовідносини у сфері адміністративної діяльності персоналу міліції громадської безпеки, розробці нових нормативно-правових актів;
– у правозастосовчій практиці працівників міліції громадської безпеки при удосконаленні їх адміністративної діяльності;
– у наукових дослідженнях – при подальшій розробці проблеми вдосконалення адміністративної діяльності персоналу міліції громадської безпеки;
– у навчальному процесі – при викладанні дисциплін “Адміністративне право” та “Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ” у юридичних вузах, а також на курсах підвищення кваліфікації практичних працівників, при підготовці лекцій і навчальних посібників з даної проблеми.
Матеріали дослідження використовуються в законотворчій діяльності у вигляді пропозицій до проектів законів України “Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України” (реєстр. № 8044) та “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо створення служби безпеки дорожнього руху” (реєстр. № 8339), що засвідчено актом впровадження № 06-19/15-1830 від 8 грудня 2005 року, а також в навчальному процесі Київського національного університету внутрішніх справ (акт впровадження в навчальний процес КНУВС від 11.02.2006 року).
Апробація результатів дисертації. Дослідження обговорювалось за розділами і в цілому на засіданнях кафедр управління в органах внутрішніх справ, адміністративного права та адміністративної діяльності органів внутрішніх справ Національного університету внутрішніх справ. Результати дисертаційного дослідження доповідались на науково-практичній конференції “Основні напрями реформування ОВС в умовах розбудови демократичної держави” (м. Одеса, жовтень 2004 р.; тези опубліковані), симпозіуму професорсько-викладацького складу ВНЗ МВС України 20-22 травня 2005 р. (м.м. Сімферополь, Ялта, травень 2005 р.; тези опубліковані).
Публікації. Основні положення, матеріали та висновки були викладені у 7 публікаціях автора, 4 з яких опубліковані у фахових виданнях.
Структура дисертації обумовлена змістом наукової проблеми та спрямована на досягнення мети дослідження. Робота складається зі вступу, двох розділів, що включають 7 підрозділів, висновків, списку використаних джерел (188 найменувань), двох додатків на 3 сторінках. Повний обсяг роботи складає 195 сторінок, з яких 174 – основна частина.

Список литературы

ВИСНОВКИ

Проведене дисертаційне дослідження надає можливість розробити цілісний підхід до аналізу проблеми визначення змісту адміністративно-правових засад діяльності персоналу міліції громадської безпеки, що дозволяє вдосконалити понятійний апарат, сформулювати окремі теоретичні положення щодо змісту адміністративної діяльності, її форм та методів, юридичних гарантій законності, а також особливостей статусу персоналу міліції громадської безпеки та на цих засадах здійснити конкретні пропозиції і рекомендації щодо вдосконалення адміністративно-правового регулювання діяльності персоналу міліції громадської безпеки.
1. Історичний досвід свідчить, що створення і розвиток підрозділів міліції громадської безпеки значною мірою залежав від адміністративно-політичного устрою на території нинішньої України та політичної ситуації (в складі яких держав знаходились певні території України, зміна влади внаслідок численних переворотів). На підрозділи міліції громадської безпеки у визначені періоди історії покладались невластиві їй функції. До набуття Україною незалежності спеціальної комплексної служби, яка б забезпечувала охорону громадського порядку та безпеки, створено не було. Протягом всієї історії становлення та розвитку поліції (міліції) в цих органах були створені підрозділи, що виконували адміністративні функції, а назви та завдання, які покладались на ці підрозділи, змінювались у відповідності до політичної ситуації. В наш час структура міліції громадської безпеки також зазнає змін, що свідчить про пошук оптимальної організаційної побудови та підпорядкування. Разом з тим, незмінним залишається підхід щодо необхідності існування структури у системі органів внутрішніх справ, діяльність якої була б спрямована переважно на виконання адміністративної функції.
2. Персонал органів внутрішніх справ – це сукупність працівників, які займають відповідні посади у структурі МВС України згідно зі штатним розкладом, мають спеціальне звання (або працюють за трудовим договором), володіють моральними та діловими якостями, що дозволяють їм здійснювати правоохоронну діяльність, користуються певними соціальними пільгами, мають певні трудові та політичні обмеження. Діяльність персоналу органів внутрішніх справ спрямована на захист життя, здоров’я, прав і свобод громадян, власності, природного середовища, охорону громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, протидію злочинності та на забезпечення здійснення цієї діяльності.
Відмінність персоналу міліції громадської безпеки від персоналу інших підрозділів органів внутрішніх справ полягає в тому, що персонал міліції громадської безпеки виконує свої, притаманні лише йому функції, зокрема – основні зусилля спрямовуються на попередження та профілактику злочинності та інших правопорушень; йому також властиве виконання реєстраційних та забезпечувальних відносно населення функцій.
3. Персонал міліції громадської безпеки є складовою персоналу органів внутрішніх справ, конкретно до нього відносяться працівники Департаменту громадської безпеки МВС України та підпорядкованих йому підрозділів, які мають спеціальні звання або працюють на контрактній основі і діяльність яких пов’язана із захистом життя, здоров’я, прав і свобод громадян, власності, безпосередньою охороною громадського порядку, забезпеченням громадської безпеки, протидією злочинності та іншим правопорушенням або забезпеченням такої діяльності. Не можуть вважатися працівниками міліції громадської безпеки особи, які, хоча і виконують вищезазначені функції, але не входять до штату відповідних підрозділів (наприклад, позаштатні дільничні інспектори та ін.). Також не відносяться до персоналу міліції громадської безпеки особи, які хоча і працюють в структурних підрозділах Департаменту громадської безпеки МВС України, але здійснюють функції обслуговування (прибиральниці, сторожі, шофери, лаборантки та ін.).
4. Категоріями персоналу міліції громадської безпеки визначені: 1) представники адміністративної влади – керівний склад та підпорядковані їм спеціалісти; 2) технічний персонал. Відмінністю представників адміністративної влади від технічного персоналу є наявність відповідної юридичної освіти або (у крайньому випадку) навичок здійснення згаданої діяльності та право здійснювати правозастосовчі дії, що мають юридичні наслідки. До керівного складу персоналу міліції громадської безпеки належать співробітники, які виконують функції управління відповідними підрозділами та службами. До числа підпорядкованих спеціалістів відносяться співробітники, які виконують основні завдання та функції міліції громадської безпеки. До технічного персоналу відносяться працівники, які забезпечують технічну та іншу підтримку (забезпечення) діяльності підрозділів міліції громадської безпеки. Технічний персонал міліції громадської безпеки від обслуговуючого персоналу відрізняється, перш за все, різними цілями, для досягнення яких обидва види персоналу виконують свої функції. Завдання обслуговуючого персоналу – створення сприятливих умов для організації роботи працівників підрозділу та обслуговування їх робочих місць. Технічний персонал забезпечує здійснення працівниками підрозділу основної функції – охорона громадського порядку, забезпечення громадської безпеки.
Склад персоналу міліції громадської безпеки не є однорідним: працівники розрізняються як за природними ознаками (стать, вік), так і за набутими – освіта, стаж роботи, професія, спеціальність, посада, кваліфікація тощо.
5. Риси міліції громадської безпеки як певної складової мілітаризованої служби сформульовані на підставі визначених Д.М. Бахрахом рис мілітаризованої служби та доповнені відповідно до особливостей регулювання чинним законодавством правового статусу органів внутрішніх справ та їх структурної складової – міліції громадської безпеки. У зв’язку з таким складним статусом міліції громадської безпеки виділені її риси, що притаманні їй як складовій мілітаризованої служби (загальні риси), а також – як складовій органів внутрішніх справ (особливі риси) та специфічні риси, що притаманні тільки міліції громадської безпеки. Так, рисами, що притаманні міліції громадської безпеки як складовій мілітаризованої служби, названі: 1) професійна діяльність, спрямована на захист життя і здоров’я людей, забезпечення безпеки громадян і встановленого порядку управління, основних прав громадян і публічних інтересів, матеріальних цінностей, охорона суспільного порядку і правопорядку; 2) вступ на службу здійснюється особами, які досягли, як правило, вісімнадцятирічного віку. Віковий ценз може бути понижено тільки за умови вступу особи до навчального закладу системи МВС; 3) дисциплінарна відповідальність, відносини субординації визначені дисциплінарним статутом; 4) особливий порядок притягнення до юридичної відповідальності.
Серед рис, що притаманні міліції громадської безпеки як структурній складовій органів внутрішніх справ, названі: 1) наявність спеціальних соціальних гарантій проходження служби; 2) вступ на службу є можливим тільки для громадян України; 3) застосування деяких елементів військової дисципліни; 4) наявність спеціальних звань; 5) не можуть прийматися на службу громадяни, які безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, які є близькими родичами чи свояками; 6) громадяни повинні мати освіту не нижче середньої. Підрозділи патрульно-постової служби міліції можуть комплектуватися особами, які мають середню освіту і пройшли початкову підготовку. До працівників інших підрозділів міліції громадської безпеки висуваються інші вимоги щодо освітнього рівня.
Серед специфічних рис, що притаманні тільки міліції громадської безпеки, названі: 1) структурна виокремленість серед інших служб міліції; 2) наявність специфічних вимог до особового складу; 3) спеціальна регламентація умов праці; 4) спеціальна регламентація прав, обов’язків та компенсацій (пільг); 5) особливий порядок комплектування кадрів та проходження служби; 6) працівники деяких підрозділів міліції громадської безпеки повинні відповідати спеціальним вимогам, характерним тільки для конкретної служби; 7) наявність законодавчо врегульованих повноважень щодо особливостей притягнення особовим складом міліції громадської безпеки правопорушників до адміністративної відповідальності.
6. Проходження служби персоналом міліції громадської безпеки – це сукупність юридичних фактів, що викликають зміну службово-правового становища персоналу. До таких фактів відносяться: зарахування у кадри, призначення на посаду, присвоєння спеціального звання, службове атестування, переміщення по службі та припинення служби в органах внутрішніх справ.
7. Особливості проходження служби персоналом міліції громадської безпеки визначаються відповідними принципами, а також наявністю специфічних рис персоналу міліції громадської безпеки. Сформульовані принципи проходження служби в міліції громадської безпеки та розкритий їх зміст: верховенство Конституції України; пріоритет прав і свобод людини і громадянина; рівний доступ до служби; обов’язковість виконання рішень; професіоналізм та компетентність; відповідальність; позапартійність; гласність; стабільність кадрового складу; дотримання державної та службової таємниць.
8. Сутність адміністративної діяльності персоналу міліції громадської безпеки випливає з історії її становлення, а також тих завдань, які поставлені перед цією службою зараз. Така сутність полягає в діяльності персоналу, яка спрямована на охорону громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, здійснення дозвільної системи, адміністративного нагляду, попередження та припинення правопорушень, виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню адміністративних правопорушень, виховання громадян у дусі дотримання законів і ін. Основними напрямами діяльності персоналу міліції громадської безпеки щодо забезпечення правопорядку варто виділити: адміністративну діяльність (у тому числі – забезпечення правил дозвільної системи, профілактична діяльність та інше); участь у розкритті злочинів; забезпечення особистої безпеки працівників суду, правоохоронних органів, осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві; надання в межах своєї компетенції допомоги громадянам, посадовим особам, підприємствам, установам, організаціям і громадським об’єднанням у здійсненні їх законних прав і інтересів.
9. Адміністративна діяльність персоналу міліції громадської безпеки – це цілеспрямована, організуюча виконавча і розпорядча діяльність, урегульована нормами адміністративного права, яка полягає у безпосередньому, повсякденному, практичному здійсненні її персоналом завдань і функцій держави щодо забезпечення громадської безпеки, охорони громадського порядку, боротьби зі злочинністю на визначеному об’єкті або у громадському місці.
10. Зміст адміністративної діяльності, спрямованої на охорону громадського порядку, складають такі адміністративно-правові відносини: по-перше, відносини усередині апарату департаменту, управління або відділу міліції громадської безпеки у процесі організації і практичного вирішення завдань (внутрішньо-організаційні); по-друге, відносини, які виникають під час повсякденної безпосередньої охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки силами і засобами підрозділів міліції громадської безпеки, інших органів та підрозділів, що залучені до охорони громадського порядку (зовнішні).
Відносини усередині апарату, управління або відділу міліції громадської безпеки є внутрішньо-організаційними. До них належать: визначення штатів, підбір та розміщення кадрів, їх навчання, планування, організація виконання та забезпечення діяльності щодо охорони громадського порядку, здійснення функцій контролю за виконанням інструкцій, наказів, статутів, настанов, оперативно-службових планів та ін. Такі відносини пов’язані із вертикальними управлінськими зв’язками. Суб’єктами таких відносин є працівники органів та служб міліції громадської безпеки. Зовнішні відносини виражаються у безпосередньому забезпеченні дотримання громадянами, посадовими особами вимог законодавства в сфері внутрішніх справ, у здійсненні заходів, спрямованих на попередження, припинення правопорушень і притягнення винних до відповідальності. Суб’єктами таких відносин є: громадяни, органи, підприємства, установи, їх посадові особи або самі працівники міліції, коли вони реалізують свої права як громадяни. Внутрішньо-організаційна і зовнішня діяльність підрозділів та працівників міліції громадської безпеки взаємозалежні і спрямовані на вирішення головного завдання, яке випливає із положень Конституції України – створення для громадян і посадових осіб найбільш сприятливих умов для праці, відпочинку, забезпечення потреб, реалізації прав і законних інтересів.
11. Адміністративна діяльність персоналу міліції громадської безпеки має характерні риси: державно-владний і організаційний характер, підпорядкованість і підконтрольність у процесі її здійснення, законність, профілактична спрямованість.
12. Контрольно-наглядову діяльність персоналу міліції громадської безпеки можна і слід розглядати як складову адміністративної діяльності. Спільним для них, насамперед, є їх спрямованість, а також застосування заходів адміністративно-правового характеру з метою забезпечення реалізації цієї спрямованості. Різниця між ними полягає, насамперед, у тому, що у процесі контрольно-наглядової діяльності виявлена особа, винна у порушенні загальнообов’язкових правил у сфері громадського порядку та громадської безпеки, до адміністративної відповідальності не притягується. Контрольно-наглядова діяльність передує юрисдикційній, а обидві є складовими адміністративної діяльності міліції громадської безпеки.
13. Форми адміністративної діяльності персоналу міліції громадської безпеки слід розуміти як відмінні за характером та наслідками способи зовнішнього вираження його адміністративної діяльності з метою забезпечення охорони громадського порядку, громадської безпеки, здійснення боротьби зі злочинами й іншими правопорушеннями.
Підтримана точка зору про те, що розглядати форми управління доцільно лише щодо такої діяльності, яка має владно-організуючу спрямованість і відображає зміст основних, профільних функцій органів виконавчої влади. У зв’язку з цим вирішальним є поділ їх на види залежно від настання тих чи інших правових наслідків. Форми адміністративної діяльності міліції громадської безпеки виділені як ті, що стосуються тільки її виконавчо-розпорядчих повноважень, здійснення яких відбувається безпосередньо з метою виконання основного завдання – охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки. Вони відокремлені від матеріально-технічних операцій (фінансове забезпечення, господарська діяльність та інше).
14. За критерієм настання правових наслідків персонал міліції громадської безпеки здійснює адміністративну діяльність у правових та неправових (організаційних) формах.
15. Адміністративна діяльність персоналу міліції громадської безпеки здійснюється у таких правових формах як видання правових актів та вчинення інших юридично значущих дій (прийняття присяги, службове атестування, складання висновків за заявами, висновків про можливість видати дозвіл на придбання зброї, примусові дії щодо виконання індивідуальних актів та інші). Найбільш чисельну групу складають правові акти.
16. Характерні ознаки правових актів управління, прийнятих персоналом міліції громадської безпеки: підзаконність, обов’язковість (імперативність), правомірність, офіційність, односторонність, належна оформленість.
Акти управління персоналу міліції громадської безпеки – це прийняті в процесі виконавчої діяльності персоналу, на основі та з метою виконання чинного законодавства односторонні владні приписи, які спрямовані на встановлення, зміну або припинення конкретних правовідносин, або такі, що є обов’язковими для виконання організаціями, підприємствами, установами та їх посадовими особами, громадянами, підлеглими співробітниками органів внутрішніх справ правила (норми) з метою організації і практичного здійснення охорони громадського порядку і забезпечення безпеки, прав та свобод громадян. До актів управління віднесені протоколи про адміністративне правопорушення, протоколи про адміністративне затримання, ліцензії, дозволи на придбання зброї тощо.
17. Класифікація актів управління персоналу міліції громадської безпеки здійснюється на основі таких критеріїв як: сфера застосування, юридичні властивості, форми видання, назва. За сферою застосування виділені внутрішньо-організаційні та зовнішньо-правоохоронні. За юридичними властивостями виділені індивідуальні та нормативні акти. Основний вид актів, що приймає персонал міліції громадської безпеки – індивідуальні. За формою видання акти управління персоналу міліції громадської безпеки, які регламентують діяльність структурних підрозділів цієї служби, поділяються на письмові та усні. Акти управління міліції громадської безпеки за назвою поділяються на накази, статути, настанови, інструкції, плани оперативно-службової діяльності, постанови, розпорядження, дозволи.
18. Правові форми адміністративної діяльності міліції громадської безпеки також можна класифікувати за наступними ознаками: за змістом, цілеспрямованістю, способом вираження.
За змістом правові форми підрозділяються на нормотворчу та правозастосовчу. У свою чергу, правозастосовча форма адміністративної діяльності, в залежності від характеру управлінських рішень, які стосуються видачі будь-яких дозволів, підрозділяється на регулятивну та правоохоронну.
За цілеспрямованістю (цілями використання) правозастосовчі (регулятивна і правоохоронна) форми адміністративної діяльності персоналу міліції громадської безпеки підрозділяються на внутрішні та зовнішні.
За способом вираження правозастосовчі форми адміністративної діяльності (регулятивні і правоохоронні, внутрішні і зовнішні) підрозділяються на письмові, усні, конклюдентні.
19. Персонал міліції громадської безпеки реалізує свої повноваження і з використанням неправових форм адміністративної діяльності. Це – дії, які називають організаційними і не спрямовані на установлення прав або покладання юридичних обов’язків. До неправових форм адміністративної діяльності міліції в цілому і підрозділів міліції громадської безпеки зокрема належать: форми вираження організаційних дій (вивчення та узагальнення позитивного досвіду роботи, навчання виконавців, інструктаж, нарада, надання практичної допомоги органам та підрозділам, що входять до складу міліції громадської безпеки й ін.); форми вираження матеріально-технічних дій (підготовка довідок і звітів, діловодство, розмноження документів і ін.).
20. Метод – це засіб практичного здійснення цілей, завдань і функцій адміністративної діяльності персоналу міліції громадської безпеки. Методам адміністративної діяльності персоналу міліції громадської безпеки властиві такі риси: методи виражають зв’язок суб’єкта адміністративної діяльності з об’єктом цієї діяльності; методи – це засоби здійснення керуючого впливу суб’єкта на об’єкт, вони є засобами упорядкування, організації процесів, що відбуваються в сфері адміністративної діяльності міліції громадської безпеки, прийомами, за допомогою яких досягаються цілі діяльності; методи складають найбільш активний елемент в адміністративній діяльності міліції громадської безпеки; вони носять альтернативний характер.
Незалежно від змісту і спрямованості методам адміністративної діяльності властиві: організаційна форма, характер впливу, засіб впливу, тимчасова характеристика.
21. Основними методами адміністративної діяльності персоналу міліції громадської безпеки є переконання і примус тому, що в реалізації будь-якої функції цієї діяльності є варіативність, співвідношення переконання і примусу. При цьому на першому місці виступає переконання, а потім примус.
22. Суть переконання полягає у впливі на свідомість та поведінку людей з метою формування у них правильних переконань, розуміння необхідності добровільно і сумлінно виконувати вимоги закону та інших правових норм, а зміст становить комплекс різноманітних конкретних заходів і засобів такого впливу. В практичній діяльності міліції громадської безпеки цей метод реалізується в різних формах: а) правове виховання; б) профілактичні бесіди; в) постійне інформування населення про стан правопорядку і боротьби зі злочинністю; г) агітаційно-роз’яснювальна робота серед населення; д) критика антигромадських проявів; е) застосування заходів заохочення; є) робота з правопорушниками, особами з так званих груп ризику; ж) поширення та популяризація передового досвіду в боротьбі з порушеннями громадського порядку; з) здійснення індивідуальної та загальної профілактики тощо.
23. Під адміністративним примусом, який застосовується персоналом міліції громадської безпеки, слід розуміти застосування передбачених адміністративно-правовими нормами заходів впливу щодо правозобов’язаних суб’єктів з метою попередження або припинення проступку, протиправних дій, подолання їх шкідливих наслідків, забезпечення громадської безпеки і охорони правопорядку або накладення стягнень на осіб за вчинене правопорушення.
Примус як метод адміністративної діяльності персоналу міліції громадської безпеки складається з психічного, матеріального або фізичного впливу на свідомість і поведінку особи. До психічного примусу можна віднести такий, що впливає на волю, емоції, розум, тобто на психіку особи, формує її волю, схиляє до необхідної суспільної поведінки шляхом погрози застосування насильства або інших заходів впливу, які можуть спричинити несприятливі наслідки для особи (наприклад, вимога міліціонера патрульно-постової служби міліції про припинення протиправної поведінки, яка вчиняється громадянином або посадовою особою). Матеріальний примус впливає на поведінку особи, яка вчинила протиправні дії, через належні їй кошти і майно. Фізичним примусом можна визначити такі заходи, що безпосередньо впливають на особу, обмежують її свободу пересування, дії під час припинення правопорушення.
24. За ознакою цілей і способу забезпечення правопорядку, обумовлених об’єктивним характером суспільних відносин і протиправних посягань на ці відносини, заходи адміністративного примусу, які застосовуються персоналом міліції громадської безпеки, можна розділити на три групи: заходи, спрямовані на попередження правопорушень (їх найточніше назвати адміністративно-запобіжними); заходи, застосуванням яких досягається припинення протиправної поведінки (заходи адміністративного припинення); заходи адміністративної відповідальності (адміністративні стягнення). Адміністративні стягнення застосовуються тільки дільничними (старшими дільничними) інспекторами міліції.
25. Під заходами адміністративного попередження розуміються застосування персоналом міліції громадської безпеки засобів, спрямованих на попередження правопорушень і недопущення їх негативних, шкідливих наслідків, а також на запобігання обставин, що загрожують громадській та особистій безпеці громадян. Характерною рисою зазначених заходів адміністративного попередження є те, що вони можуть застосовуватися при відсутності факту протиправних дій.
Серед адміністративно-попереджувальних заходів персоналом міліції громадської безпеки застосовуються: перевірка документів; адміністративний нагляд за певною категорією осіб; заборона або обмеження дорожнього руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних дорогах з метою запобігання аваріям; перевірка законності використання державного транспорту і ін.
26. Заходи адміністративного припинення мають за мету припинення протиправної поведінки особи й усунення шкідливих наслідків. Персонал міліції громадської безпеки застосовує дві групи заходів адміністративного припинення: загального та спеціального призначення.
Найбільш чисельну групу складають заходи адміністративного припинення загального призначення: а) вилучення речей і документів, вилучення зброї; б) доставлення; в) адміністративне затримання: особи, яка вчинила адміністративний проступок або займається бродяжництвом; осіб, які ухиляються від виконання постанови суду про направлення на примусове лікування від хронічного алкоголізму або наркоманії; осіб, які мають ознаки вираженого психічного розладу і створюють, у зв’язку з цим, реальну небезпеку для себе і оточуючих; неповнолітніх віком до 16 років, які залишилися без опікування; г) проведення перевірок по фактах порушення законодавства, контроль за додержанням якого віднесено до компетенції міліції. Заходи припинення спеціального призначення застосовуються у виняткових випадках, якщо іншими способами припинити протиправну поведінку неможливо, коли інші засоби адміністративно-примусового характеру не дали або не можуть дати позитивного результату. Систему цих заходів складають: право на застосування персоналом міліції громадської безпеки прийомів рукопашного бою, наручників і інших спеціальних засобів, зброї.
27. Систему юридичних гарантій законності в адміністративній діяльності персоналу міліції громадської безпеки складають: правові умови, правові засоби, організаційно-правові заходи. Правовими умовами об’єктивного порядку є стан чинного права і законодавства, від якого великою мірою залежить міцність та стабільність режиму законності щодо адміністративної діяльності міліції громадської безпеки. До правових засобів віднесені: 1) право на судовий захист; 2) право оскаржувати незаконні дії (бездіяльність) міліції громадської безпеки у порядку, передбаченому Законом України “Про звернення громадян”; 3) право оскаржувати (опротестовувати) постанови по справах про адміністративні правопорушення за ст. 177, ч.ч. 1, 2 ст. 178 КпАП України, винесені дільничними (старшими дільничними) інспекторами міліції; 4) юридична відповідальність працівників міліції громадської безпеки. Серед усіх видів юридичної відповідальності, які застосовуються до працівників міліції громадської безпеки, перевага надана дисциплінарній. Наявність пріоритету обумовлена тим, що однією з найбільш дієвих форм реалізації законності в діяльності працівників органів внутрішніх справ є дотримання вимог службової дисципліни. Серед найбільш дієвих організаційно-правових заходів проаналізований інформаційний обмін, якість якого впливає на прийняття рішень особливо начальниками місцевої міліції, начальниками структурних підрозділів місцевої міліції, дільничними (старшими дільничними) інспекторами міліції, керівним складом міліції громадської безпеки. Саме ці посадові особи при виборі рішення мають враховувати не тільки вимоги законодавства та вказівки вищестоящих посадових осіб, а й рішення органів місцевого самоврядування, місцевих державних адміністрацій.
28. Пропозиції, сформульовані з метою вдосконалення адміністративної діяльності персоналу міліції громадської безпеки, можна умовно поділити на дві групи: пропозиції організаційно-правового змісту та пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства.
До першої групи пропозицій віднесені такі:
а) забезпечення якісної підготовки та належного комплектування підрозділів міліції громадської безпеки спеціалістами, спеціалістами-юристами, особливо на тих посадах, в компетенцію яких входить здійснення адміністративно-юрисдикційної діяльності, дізнання тощо;
б) збереження в підрозділах міліції громадської безпеки професійного ядра працівників задля набуття передового досвіду працівниками, які прийняті на службу;
в) створення сприятливих умов праці у поєднанні з високим рівнем матеріального забезпечення працюючих, що забезпечить стале зростання престижу роботи в підрозділах міліції громадської безпеки;
г) вдосконалення взаємодії персоналу міліції громадської безпеки з представниками громадських формувань, адміністрацією підприємств, організацій, установ, співробітниками інших підрозділів органів внутрішніх справ;
д) постійне проведення цілеспрямованого навчання персоналу формам, методам, прийомам загальної та індивідуально-профілактичної роботи, спрямованої на попередження злочинів та адміністративних проступків;
е) організація регулярного вивчення позитивного досвіду застосування форм і методів загальної та індивідуально-профілактичної роботи підрозділів міліції громадської безпеки як в Україні, так і за її межами;
ж) обґрунтовано висновок про те, що дотримання принципу стабільності при проходженні служби в органах внутрішніх справ і, зокрема, в міліції громадської безпеки, пов’язане із підвищенням престижу служби, забезпеченням повною мірою, залежно від дійсних потреб, матеріально-технічною базою, формуванням дієвих механізмів реалізації норм чинного законодавства щодо правових та соціальних гарантій працівників міліції взагалі та міліції громадської безпеки зокрема. Виконання цих завдань залежить не скільки від МВС України, скільки від держави в цілому.
Пропозиції щодо вдосконалення законодавства:
а) слід закріпити обов’язковість вищої юридичної освіти для тих працівників міліції громадської безпеки, які мають юрисдикційні повноваження;
б) ч. 2 ст. 9 Закону України “Про державну службу” викласти у такій редакції: “Регулювання правового становища державних службовців, що працюють в апараті органів прокуратури, судів, дипломатичної служби, митного контролю, служби безпеки, внутрішніх справ та інших, здійснюється відповідно до цього Закону, якщо інше не передбачено нормативними актами України”;
в) ч. 7 ст. 18 Закону України “Про міліцію” викласти у такій редакції: “Працівники міліції вправі створювати професійні спілки, бути членами громадських організацій чи інших об’єднань громадян для задоволення та захисту своїх законних соціальних, економічних, творчих, вікових, національно-культурних, спортивних та інших спільних інтересів. Вони не можуть бути членами політичних партій, рухів та інших громадських об’єднань, діяльність яких має політичну мету”;
г) закріплення в Дисциплінарному статуті органів внутрішніх справ складів дисциплінарних проступків. До їх числа можуть бути віднесені: прогул, вчинення проступку, що завдав суттєвої шкоди інтересам служби тощо;
д) підтримано пропозиції М.І. Іншина про те, що в Положенні про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ слід передбачити норму про те, що загальне законодавство про вивільнення робочої сили поширюється і на працівників міліції, за винятком тих питань, які безпосередньо врегульовані спеціальним законодавством. Аналогічну норму слід передбачити у Законі України “Про міліцію”, а також у Кодексі законів про працю України, оскільки працівники міліції можуть бути вивільнені не тільки у випадку скорочення штатів, а й у разі ліквідації якогось органу чи підрозділу; треба зробити доповнення у відповідні пункти Положення і викласти їх у такій редакції: “у зв’язку із скороченням штатів або ліквідацією органу чи підрозділу – у разі неможливості використання на службі”;
е) доцільно розробити та прийняти Закон України “Про профілактику злочинів”;
ж) внести зміни до ч. 1 ст. 7-1 Закону України “Про міліцію” шляхом виключення слів “та виконавчих органів рад”;
з) передбачити процедуру укладання адміністративного договору для призначення керівників місцевої міліції;
і) передбачити можливість визначення витрат на утримання та матеріально-технічне забезпечення діяльності місцевої міліції, виходячи з нормативів не нижче середніх, надавши можливість органам місцевого самоврядування право самим вирішувати кількісну, якісну складову місцевої міліції, її матеріально-технічне забезпечення;
к) закріпити постановою Кабінету Міністрів України перелік документів, що посвідчують особу, оскільки даний перелік встановлюється з метою забезпечення виконання норм чинного законодавства з питань, які пов’язані із здійсненням правозастосовчої діяльності щодо взаємовідносин громадян, іноземних громадян, осіб без громадянства та органів державної влади у межах відповідної компетенції (зокрема – міліції громадської безпеки). До них можуть бути віднесені: паспорт громадянина України, свідоцтво про належність до громадянства України, паспорт громадянина України для виїзду за кордон, тимчасове посвідчення громадянина України, проїзний документ дитини, дипломатичний паспорт, службовий паспорт, посвідчення особи моряка, посвідчення члену екіпажу, посвідчення особи на повернення в Україну, документи, які підтверджують наявність спеціального права (права управління транспортним засобом та права полювання), дійсний паспортний документ іноземця або особи без громадянства;
л) тимчасове затримання на 30 діб не може бути застосовано до осіб, які займаються бродяжництвом тому, що такі дії за Кримінальним кодексом України не є злочином та за Кодексом про адміністративні правопорушення не є проступком. Сказане свідчить про необхідність скасувати абз. 8 п. 5 ст. 11 Закону “Про міліцію”;
м) слід привести у відповідність до Конституції України чинне законодавство про дисциплінарні проступки осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ шляхом прийняття відповідного закону.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Авер’янов В.Б. Органи виконавчої влади в Україні / НАН України: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького. – К.: Ін Юре, 1997. – 48 с.
2. Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управления: содержание деятельности и организационные структуры. – К.: Наукова думка, 1990. – 145 с.
3. Адміністративна відповідальність в Україні: Навчальний посібник / За заг. ред. А.Т. Комзюка. – 2-е вид., перероб і доп. – Х.: Ун-т внутр. справ, 2000. – 112 с.
4. Адміністративна діяльність: Навчальний посібник / За заг. ред. д.ю.н., доцента О.І. Остапенка. – Львів: ЛІВС, 2002. – 252 с.
5. Адміністративна діяльність міліції: Підручник / За заг. ред акад. АПрНУ, проф. О.М. Бандурки. – Х.: Вид-во Нац. ун-ту внутр. справ, 2004. – 448 с.
6. Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ. Загальна частина: Підручник для вузів МВС України / Під заг. ред. І.П. Голосніченка, Я.Ю. Кондратьєва. – Київ: Українська академія внутрішніх справ, 1995. – 177 с.
7. Адміністративна діяльність. Частина особлива: Підручник для вищих закладів освіти МВС України / МВС України. Ун-т внутрішніх справ; О.М. Бандурка, ред. – Харків: Еспада, 2000. – 367 с.
8. Административная деятельность органов внутренних дел: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова – М.: Академия МВД СССР, 1987. – 332 с.
9. Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая: Учебник / Под ред. А.П. Коренева. – М.: МЮИ, 1996. – 335 с.
10. Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая: Учебник / Под ред. А.П. Коренева. – М., 2000. – 304 с.
11. Адміністративне право України: Підручник / Ю.П. Битяк, В.М. Гаращук, О.В. Дьяченко та ін.; За ред. Ю.П. Битяка. – К.: Юрінком Інтер, 2005. – 544 с.
12. Адміністративне право України. Академічний курс: Підручник: У двох томах / Ред. колегія: В.Б. Авер’янов (голова). – К.: Видавництво “Юридична думка”, 2004. – Т. 1.: Загальна частина. – 584 с.
13. Административное право и административная деятельность органов внутренних дел: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. – М.: Акад. МВД СССР, 1990. – 222 с.
14. Аксенов В.А., Базаров Т.Ю., Еремин Б.Л., Малиновский П.В., Малиновская Н.М. Управление персоналом: Учебник для студ. вузов / Т.Ю. Базаров (ред.), Б.Л. Еремин (ред.). – М.: Банки и биржи, 1998. – 423 с.
15. Алёхин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: В 2 ч. – М., 1995. – Ч. 1. – 280 с.
16. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: История, теория, закон, практика: Монография. – М.: Изд-во РАГС, 2002. – 272 с.
17. Бандурка О.М. Заходи адміністративного припинення в діяльності міліції: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Українська державна юридична академія. – Харків, 1994. – 152 с.
18. Бандурка О.М. Управління в органах внутрішніх справ України: Підручник. – Х.: НУВС, 1998. – 480 с.
19. Бандурка О.М., Соболєв В.О. Теорія та методи роботи з персоналом в орган