НЕКОНФЛІКТНІ ПРОВАДЖЕННЯ В АДМІНІСТРАТИВНОМУ ПРОЦЕСІ Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначається її зв’язок із науковими планами та програмами, мета й завдання, об’єкт та предмет, методи дослідження, наукова новизна, а також подано відомості щодо публікацій та практичного значення й форми апробації одержаних результатів.

Розділ 1 «Теоретико-правове обґрунтування поділу адміністративних проваджень в Україні на конфліктні та неконфліктні» складається із трьох підрозділів і стосується загальнотеоретичних питань визначення адміністративних проваджень, історичного розвитку зазначеного поняття та сучасного стану й поділу проваджень на конфліктні та неконфліктні.

У підрозділі 1.1 «Визначення поняття адміністративного провадження, його зміст та сутність» здійснено аналіз історичних аспектів виникнення поняття «адміністративне провадження», його змісту та сутності й сучасного стану.

Визначення цього поняття наведено на підставі вивчення адміністративного процесу, розвитку громадської думки та наукових досліджень вчених Росії й України щодо, а також практичного застосування проваджень в адміністративному процесі.

З’ясовано, що поняття «адміністративне провадження» з’явилося тільки наприкінці ХХ сторіччя. При цьому в тому сенсі, що вкладався в нього в Україні, воно існувало принаймні лише в країнах колишнього Радянського Союзу, в решті країн це поняття є значно ширшим.

Досліджено також поняття «адміністративний процес» та поділ адміністративного процесу на адміністративну процедуру, адміністративну юрисдикцію та адміністративну юстицію. Доведено, що поняття «адміністративне провадження» є складовим адміністративного процесу, тобто процес і провадження співвідносяться як загальне й особливе, процес – це сукупність проваджень, а провадження – частина процесу.

Доведено, що адміністративні провадження за своєю суттю є провадженнями, побудованими за принципом нерівності сторін і з метою класифікації адміністративних проваджень. Ця риса також повинна враховуватися при проведенні класифікації адміністративних проваджень.

Проаналізовано класифікацію адміністративних проваджень, усталену сьогодні в юридичній науці, і зроблено висновок про те, що підстави для згаданої класифікації є застарілими.

У підрозділі 1.2 «Юридичний конфлікт та поділ проваджень на конфліктні та неконфліктні» розглянуто питання виникнення юридичних конфліктів, їх розгляд та вирішення, а також співвідношення конфліктних та неконфліктних проваджень в адміністративному процесі.

Проаналізувавши більшість властивостей конфліктів, автор дійшов висновку, що конфлікти притаманні юридичному процесу. У певних випадках вони виступають рушійною силою правовідносин у зазначеному процесі. Проте існує велика кількість правовідносин, які не містять конфлікту. Ці правовідносини можна назвати сталими (неконфліктними). Вони мають подвійну мету. Передовсім це спрямованість на запобігання конфліктам (наприклад, громадянин отримує право на керування транспортними засобами з метою запобігання потенційним конфліктам із працівниками Державної автомобільної інспекції). По-друге, неконфліктні правовідносини спрямовані на встановлення певного статусу громадян (наприклад, отримання паспорту дає можливість громадянинові отримати певні права й виконувати певні обов’язки).

Зазначено, що в основу сучасного поділу адміністративних проваджень на юрисдикційні та неюрисдикційні покладено наявність чи відсутність конфлікту між суб’єктами адміністративних правовідносин. Тобто юрисдикційні провадження мають негативний характер, а неюрисдикційні – позитивний.

Доведено що поняття юрисдикція поєднує два аспекти. Це встановлена законодавством сукупність повноважень відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування розглядати й вирішувати правові спори і справи про правопорушення, давати правову оцінку діянням осіб або інших суб’єктів права з точки зору їх правомірності або неправомірності, застосовувати санкції до правопорушників. За характером справ, які розглядаються переліченими вище органами, юрисдикція може носити адміністративний, конституційний, кримінально-правовий характер.

З іншого боку, юрисдикція – це територіальна компетенція сфери діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Таким чином, визначення «юрисдикційні провадження» звужує визначення проваджень. Фактично, кожне провадження ми можемо назвати юрисдикційним, адже навіть у позитивних провадженнях державний орган або установа має юрисдикцію здійснювати ті чи інші дії.

Підрозділ 1.3 «Напрями наукових пошуків в юридичній науці щодо виокремлення неконфліктних проваджень» присвячено аналізу наукових пошуків в юридичній науці стосовно виокремлення неконфліктних проваджень.

У ході дослідження доведено що в процесі позитивних, неконфліктних (неюрисдикційних) проваджень вирішуються справи, які постають у ході виконавчо-розпорядчої діяльності державних органів. Кількість таких проваджень значно перевищує число конфліктних (юрисдикційних), проте питання щодо виокремлення їх як неконфліктних наразі не ставиться.

Інший напрям наукових пошуків визначив дві концепції розуміння терміну адміністративного процесу – судову та управлінську. Проте згадані явища – судовий розгляд справ адміністративної юрисдикції та правозастосовча діяльність суб’єктів публічної адміністрації – є різними й не можуть визначатися за допомогою одного й того ж терміну, навіть якщо до нього додають судовий (судовий адміністративний) та управлінський (управлінський адміністративний) процес Кожен із зазначених видів діяльності має отримати власну назву, притаманну лише одному із правових явищ, котра не викликала б жодних різночитань.

Поділ адміністративних проваджень можливий також за виділенням процедурних проваджень, юрисдикційних проваджень та адміністративної юстиції, як це зроблено в Росії, проте окремі процедурні провадження можуть бути як конфліктними, так і неконфліктними.

У підрозділі проведено виокремлення ознак неконфліктних проваджень, які дають можливість виокремлювати їх як неконфліктні. Головною ознакою неконфліктних проваджень є те, що при їх здійсненні не застосовуються заходи примусу. Тобто сторони, а це можуть бути як фізичні, так і юридичні особи, отримують певний статус, ліцензії, змінюють свій статус чи стан добровільно.

Наступною ознакою більшості неконфліктних проваджень є те, що однією зі сторін у такому провадженні завжди виступає орган держави, який є розпорядчим органом і має певні повноваження щодо зміни статусу громадян або юридичних осіб. Таким чином, згадані провадження характеризуються нерівністю сторін.

Третьою ознакою неконфліктних проваджень є те, що результатом таких проваджень є певний нормативний акт, який може бути як індивідуальним (наприклад, видача дозволу на проведення земляних робіт на вулиці, отримання посвідчення водія та ін.), так і загальним (наприклад, прийняття закону чи іншого нормативного акту). У конфліктних провадженнях результатом є тільки індивідуально-конкретний акт, пов’язаний із застосуванням примусу.

Четвертою ознакою неконфліктних проваджень є їх розмаїття. Окремі провадження виділені та входять до інших галузей права, наприклад, провадження з укладання договору обов’язкового страхування транспортних засобів входить до страхового права. На нашу думку, такі провадження залишаються адміністративними, адже страхування передбачає наявність типового адміністративного провадження (заява про наміри укласти страховий договір, перевірка особи та предмета страхування, укладення договору та його виконання тощо).

Існує й інша точка зору стосовно поділу адміністративних проваджень на правозастосовчі (адміністративно-процедурна) та правоохоронні (адміністративно-юрисдикційна) діяльність.

Розділ 2 «Типи неконфліктних проваджень в адміністративному праві України та їх класифікація» складається із чотирьох підрозділів, у яких розглядаються типи неконфліктних проваджень у сучасному адміністративному процесі України.

У підрозділі 2.1 «Управлінські та нормотворчі провадження в адміністративному процесі» розглядаються два типи адміністративних проваджень – управлінські та нормотворчі.

Акцентовано увагу на тому, що багатьма науковцями виокремлюються управлінські провадження, проте чіткого виділення таких проваджень немає.

Автор вперше пропонує виділяти такі адміністративні провадження, як провадження, котрі втілюються в життя шляхом вирішення конкретних справ, прийняття певних нормативних документів (наказів, вказівок, інструкцій, розпоряджень та приписів), які є обов’язковими для виконання підлеглими суб’єктами.

Проаналізовано також інші підходи до визначення управлінських адміністративних проваджень і доведено, що управлінські провадження вирізняються з-поміж нормотворчих та інших видів проваджень.

Управлінські провадження можуть бути конфліктними та неконфліктними. В результаті управлінських проваджень можуть прийматися імперативні, альтернативні та рекомендаційні рішення. У нормотворчих провадженнях результатом є лише імперативні рішення.

У нормотворчих провадженнях у більшості випадків рішення приймаються колегіально, в управлінських – одноосібно.

Проведений аналіз показав, що в нормотворчих провадженнях ми можемо виокремити такі стадії: 1) вивчення та аналіз суспільних явищ і процесів, виявлення потреби їх правовій регламентації, 2) визначення органів, суб’єктів, уповноважених приймати правове рішення, а також виду правового акту, 3) прийняття рішення про підготовку правового акту, 4) розробка концепції, ідеї, аналіз майбутнього акта, 5) підготовка проекту правового акту розробником, робочою групою або органом, 6) попередній розгляд проекту акта, 7) суспільне обговорення проекту, 8) офіційний розгляд проекту акту відповідним органом із дотриманням необхідних процедур, 9) прийняття нормативного акту, 10) оформлення нормативного акту відповідно до законодавства, 11) підписання нормативного акту особами, зобов’язаними це робити, 12) опублікування, 13) вступ у законну силу, 14) оскарження та повторний розгляд.

В управлінському провадженні виділено тільки такі стадії: 1) аналіз ситуації щодо прийняття управлінського рішення, 2) підготовка проекту, 3) прийняття рішення, 4) виконання прийнятого рішення.

Доведено що управлінські провадження існують поряд з нормотворчими, а нормотворчі провадження можуть класифікуватися як один із видів управлінських.

У підрозділі 2.2 «Детермінація дозвільних, реєстраційних та атестаційних проваджень в адміністративному процесі» зазначено, що всі дозвільні, реєстраційні та атестаційні провадження мають окремі спільні риси, разом з тим вони мають і суттєві відмінності.

Це доведено в процесі детермінації згаданих проваджень. Дозвільні провадження автором визначено як провадження, спрямовані на вирішення питань щодо отримання відповідно до дозволу, який зі свого боку забезпечує реалізацію прав окремих суб’єктів. Зазначені дозволи фіксуються у спеціальних документах, а особам, яким дозволено видавати посвідчення встановленого зразка. Дозвільні провадження регулюють питання бізнесу, охорони довкілля, здоров’я та життя громадян.

Реєстраційні провадження – це діяльність органів державної влади, місцевого самоврядування та інших органів управління, у ході якої у визначених нормативними актами реєстраційних документах фіксуються правові акти, що прийняті органами публічної адміністрації, і також фіксуються юридичні факти, які відіграють важливу роль у житті громадян.

Атестаційні провадження – це діяльність уповноважених органів, у ході якої вирішуються питання про встановлення ступеня відповідності об’єктів, що підлягають атестації певним оціночним критеріям. Проходження атестації є необхідним для подальшого функціонування у певній сфері діяльності.

При проведенні зазначених проваджень відсутні конфлікти і тому такі провадження визначені як неконфліктні.

Підрозділ 2.3 «Контрольні та наглядові провадження» присвячено аналізу та порівнянню контрольних і наглядових проваджень.

Доведено, що такі провадження є неконфліктними й також проведено розділення зазначених проваджень, чого досі не робилося в юридичній літературі. Контрольними провадженнями визначено провадження, які визначаються як діяльність уповноважених органів державної влади та інших органів, які мають відповідні повноваження зі здійснення контролю за дотриманням законності в роботі підпорядкованих та інших, непідпорядкованих, органів. Контрольні провадження здійснюються постійно. У ході здійснення контрольних функцій перевіряється не тільки законність управлінських дій та рішень, але й ефективність та доцільність їх приймання.

Вони здійснюються тільки з чітко окресленим колом осіб чітко визначеними державними органами, а в ході здійснення контролю контролюючий орган може застосовувати різні санкції до порушників закону або передбачених приписів.

Під наглядовими провадженнями розуміють провадження, які здійснюються виключно органами державної влади з метою виявлення порушень законності при здійсненні управління. Нагляд здійснюється за невизначеним колом осіб і в процесі здійснення нагляду орган, який здійснює нагляд, не втручається в діяльність піднаглядних органів, а може лише рекомендувати застосувати заходи щодо усунення порушень. Нагляд не здійснюється постійно, він може бути обумовлений виникненням конкретних проблемних ситуацій.

У процесі дослідження акцентовано увагу на тому, що контрольні та наглядові провадження є неконфліктними. У разі виявлення порушень законності при здійсненні управління починають застосовуватися конфліктні провадження.

У підрозділі 2.4 «Неконфліктні провадження в інших галузях права, які здійснюються за принципами неконфліктних адміністративних проваджень (страхові, сімейні, освітні, регулятивні та інші)» розглядаються адміністративні провадження, які здійснюються в інших галузях права за подібними з адміністративними провадженнями схемами.

У дослідженні проаналізовано страхові, сімейні, освітні, медичні, торгівельні, фінансові, нотаріальні, сервісні, транспортні, фінансові та митні правовідносини.

Доведено, що в більшості з перерахованих правовідносин визначальними є провадження, які здійснюються за принципами адміністративних проваджень, тому постає питання про те, що всі перераховані правовідносини є зміненими адміністративними правовідносинами.

Водночас у ході дослідження встановлено, що провадження в зазначених галузях права можуть бути як конфліктними, так і неконфліктними, тому питання про віднесення перерахованих галузей права до адміністративного є передчасним.

Зроблено висновок про те, що існує взаємопроникнення та взаємозв’язок галузей права, але адміністративне право є визначальним для всіх процесів, які відбуваються в інших галузях.

Розділ 3 «Розвиток системи класифікації адміністративних проваджень в адміністративному процесі та захист прав учасників неконфліктних проваджень» складається із двох підрозділів.

У підрозділі 3.1 «Напрями класифікації адміністративних проваджень в адміністративному процесі» розглянуто основні напрями класифікації адміністративних проваджень у сучасній юридичній науці.

Найбільше прибічників має система класифікації проваджень на юрисдикційні та неюрисдикційні, але автором доведено, що дана класифікація є недосконалою через суперечливе трактування поняття юрисдикції.

Викладена в теоретичних джерелах класифікація адміністративних проваджень, що включає процедурні, юрисдикційні та провадження адміністративної юстиції, також є недосконалою, позаяк термін «юрисдикція» вжито в невідповідному контексті.

Виокремлено також спроби класифікувати адміністративні провадження як управлінські, юрисдикційні та судові. Наведена класифікація є досить звуженою й не включає певні види адміністративних проваджень.

Найбільш чіткою, на думку автора, є класифікація, згідно з якою здійснюється поділ адміністративних проваджень на конфліктні та неконфліктні. Проте подальше виокремлення неконфліктних проваджень потребує додаткових досліджень.

Окремі еклектичні види класифікації також розглядаються, але через відсутність чітких критеріїв для класифікації вони не аналізуються.

Підрозділ 3.2 «Судовий захист прав учасників неконфліктних проваджень та позасудові процедури захисту прав громадян України, які є суб’єктами у неконфліктних провадженнях в адміністративному процесі» присвячено аналізу судового та позасудового захисту прав учасників адміністративних проваджень.

Зазначене питання має досить важливе значення у зв’язку з детальною адміністративною регламентацією правовідносин у державі. У підрозділі проаналізовано процедури захисту прав учасників неконфліктних проваджень у разі їх порушення.

Встановлено, що з формуванням системи адміністративних судів якість судового захисту прав учасників неконфліктних проваджень значно підвищилася, разом з тим система позасудового захисту вимагає певних змін. З цією метою автором запропоновано розробку «Кодексу діяльності органів державної влади».

У зазначеному кодексі, проект побудови якого додається, передбачено як аспекти неконфліктних проваджень із організації діяльності всіх органів державної влади у сфері як управлінських, нормативних, дозвільних реєстраційних, атестаційних, контрольних та наглядових проваджень, так і конфліктних проваджень, спрямованих на захист прав фізичних та юридичних осіб, які порушені в ході здійснення перерахованих вище проваджень.