Теоретико-методологічний аналіз локальної демократії як умови та інструменту становлення консолідованої демократії в перехідних суспільствах (на прикладі України)

summary

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовано актуальність досліджуваної проблеми; визна­чено мету і завдання, об’єкт і предмет дослідження; охарактеризовано теоре­тико-методологічні засади роботи; розкрито наукову новизну і практичне зна­чення одержаних результатів; подано відомості про їхню апробацію і впро­вадження; наведено відомості про структуру та обсяг роботи.

У Розділі 1 «Історіографія дослідження проблем локальної демо­кра­тії в перехідних суспільствах», який складається з двох підрозділів, розгля­нуто західні та вітчизняні підходи до проблеми локальної демократії в пере­хід­них суспільствах, з’ясовано сутність категорії «локальна демократія».

У підрозділі 1.1 «Стан наукової розробки питань локальної демократії в перехідних суспільствах у зарубіжній літературі» проаналізовано рівень роз­робленості теми у світовій політологічній літературі. Зауважено, що зару­біж­ні науковці консолідовану демократію найчастіше розглядають як бажаний результат трансформаційного процесу, при цьому демократичні інститути слу­гують реальним інструментом вирішення соціальних конфліктів (відповідно до демократичних законів та процедур, до того ж немає політичних акторів, які бажають підірвати демократичні засади). Більшість дослідників головними умо­вами досягнення консолідованої демократії називають розвинене грома­дян­ське суспільство та політичну культуру.

Розкрито також розуміння поняття «локальна демократія» в науковому середовищі – найчастіше це один із способів організації місцевого самовря­дування, коли територіальна громада наділена автономією для задоволення своїх інтересів, опираючись на демократичні цінності, використовує демокра­тичні механізми, долучається до процесу ухвалення рішень, поширює інстру­менти прямої демократії. Поширення практики локальної демократії, вважа­ють, можна назвати тихою демократичною революцією, що забезпечує прин­цип субсидіарності й розосередження влади, вимагає легітимізувати владу.

Визначено низку проблемних моментів концепту «локальна демо­кра­тія», які часто є предметом дискусій у зарубіжній літературі. Це, зокрема: спів­від­ношення понять «локальна демократія» і «місцеве самоврядування», склад­ність забезпечення партисипаторної демократії, інституціоналізація полі­тич­них від­но­син на локальному рівні, проблеми легітимності політичних інсти­тутів (су­пе­речність між прямими та безпосередніми формами демократії).

У підрозділі 1.2 «Аналіз проблем локальної демократії як чинника транс­формаційних процесів у вітчизняній літературі» підтверджено поши­рену думку серед багатьох дослідників української політичної спадщини про переважання в суспільстві ідей громадівського управління та самоврядування. Зауважено, що наші сучасні науковці досліджують переважно функціонування окремих ін­сти­тутів демократії. Скажімо, проблеми партій та партійних систем – О. Ста­ценко, С. Бабій, Ю. Шведа, Ю. Остапець, М. Примуш; особливості виборчої системи – Р. Балабан та В. Гончарук; політичні технології як чинник демократичного розвитку суспільства – К. Ващенко. Що стосується питань функціонування ок­ремих інститутів демократії на місцевому рівні, то відзначено роботи Р. Максакової (розглядає питання місцевих виборів), Н. Ротар, В. Бортніков (до­сліджують різноманітні аспекти політичної участі громадян у процесі де­мократичної трансформації України кінця ХХ – початку ХХІ ст.), М. Мар­ченка та В. Федоренка (досліджують референдум як форму безпосередньої де­мократії), О. Орловського (розглядає форми локальної демократії), В. Рубцова (вивчає різні аспекти становлення локальної демократії в умовах сучасної України).

Загалом, як наголошено, українські дослідники пов’язують надії на від­ро­дження демо­кратії та формування громадянського суспільства з розвитком ло­каль­­ної демократії, оскільки в територіальних громадах формується відчуття спіль­­ного інтересу.

Підсумовано, що вітчизняні дослідження місцевого самоврядування в перехідні періоди свідчать про деяку тенденційність, незбалансованість до­сліджуваних явищ (значна увага приділяється національній, а не локальній політиці). Відзначено, що в літературі на достатньому рівні досліджено пра­вові аспекти самоврядування, його теорії. Однак нерозкритими є питання ло­каль­ної демократії, електронної демократії, політичного значення цих явищ для перехідних суспільств. Щоправда, наголошено, що деякі дослідження пе­ре­конливо доводять: саме самоорганізаційні процеси в українському су­спіль­стві стали новим поштовхом до розвитку української демократії, тим самим під­твер­дивши можливість самоорганізації населення як ресурсу демо­кра­тич­них перетворень.

У Розділі 2 «Теоретико-методологічні засади дослідження локальної демократії» визначено базові підходи до вивчення локальної демократії, про­ана­лізовано співвідношення понять «локальна демократія» і «місцеве само­вря­дування».

У підрозділі 2.1 «Методологія аналізу рівнів демократії та сутності перехідного періоду» визначено основні принципи демократії: а) особиста свобода; б) формальна рівність; в) повага до спільно прийнятих рішень («біль­шість» – множина меншин); г) творення влади шляхом вільного волевияв­лення громадян за допомогою виборів; д) свобода зборів і свобода вислов­лення власної думки; д) обмеження влади. При цьому за основу взято визна­чення демократії, яке запропонував Й. Шумпетер, – це метод здійснення влади за допомогою чіткого інституційного набору, який забезпечує представництво інтересів усіх груп громадян, стійкий зв’язок між потребами громадян та по­літичними рішеннями, базується на цінностях свободи, рівності, публічності та відкритості політики, залучення громадян до здійснення влади. Як система правління, демократія характеризується політичною конкуренцією, політич­ною участю, політичними та громадянськими свободами, які є змінними, не завжди виступають у повному обсязі, тим самим визначають міру поліар­хіч­ності систем правління, її меншу чи більшу демократичність.

На основі неоінституціоналізму встановлено, що демократія як метод співжиття громадян виявляється на чотирьох рівнях, що різняться інститу­ційною структурою: 1-й рівень – рівень громадянина; 2-й рівень – рівень гро­мади; 3-й рівень – рівень громадянського суспільства; 4-й рівень – рівень дер­жави. Щоправда, цей поділ умовний, та попри це він дає змогу краще зро­зу­міти особливості функціонування демократії.

Локальну демократію означено як рівень демократії, інституційний по­ря­док організації влади у громаді, що містить елементи самоорганізації, без­по­се­редньої участі громадян у публічному житті.

Наголошено, що консолідована демократія, як заключний етап пере­ходу, передбачає процес перетворення випадкових домовленостей, норм здо­рового глузду та конвенційних рішень між політичними елітами на відносини співпраці і суперництва; досягається згода щодо процедури зміни уряду і є гарантія того, що конкуренція за місце у владній ієрархії або за можливості справляння політичного впливу буде чесною та передбачуваною.

У підрозділі 2.2 «Співвідношення поняття «місцеве самоврядування» і «локальна демократія» локальну демократію розглянуто як політичне середо­вище, у якому функціонує місцеве самоврядування, як своєрідний інститут, який представляє координовану владу локальних спільнот у сфері управління муніципальними, державними чи регіональними справами. Місцеве ж само­вря­дування постає як організація влади територіальної громади. Відзна­чено, що обидва ці поняття означають спосіб організації територіальної гро­мади, яка є суб’єктом для них обох. Головним для локальної демократії та місцевого са­мо­врядування є принцип субсидіарності. Проте для місцевого само­вряду­вання він означає передачу повноважень громаді, для локальної демократії – конкретній спільноті чи навіть індивідам цієї громади. І локальна демократія, і місцеве самоврядування покликані реалізовувати публічний інтерес, тобто ін­те­рес соціальної спільноти. Головними елементами локальної демократії на­звано політичну відповідальність та ефективну владу, а інституційними озна­ками – вибори місцевих органів, постійні консультації з групами інтересів та гро­ма­дя­нами, спільне управління та реалізацію проектів щодо публічного блага.

Описано можливості вивчення концептів локальної демократії й міс­цевого самоврядування на основі агенційної моделі, моделі вокалізму та ду­аль­ної держави. Стверджується, що перехідним суспільствам властива модель ду­альної держави. В Україні сформовано трирівневу ієрархічну систему адмі­ні­стра­тивно-територіального устрою, але дискусійним є питання щодо точного ви­зна­чення параметрів для формування адміністративно-територіальних утворень ло­кального рівня.

Зроблено висновок, що локальну демократію можна розглядати як са­мостійну гілку публічної влади разом зі законодавчою, виконавчою і судовою. Проаналізовано відмінності практичного застосування термінів «місцева де­мо­кратія» та «локальна демократія». Зроблено узагальнення, що місцеву демо­кра­тію здебільшого ототожнюють з місцевим самоврядуванням і вона перед­ба­чає лише інституційні форми демократії, а «локальна демократія» – і інсти­ту­ційні, і неінституційні.

У Розділі 3 «Принципи визначення інституційно-нормативного фор­мату локальної демократії в процесі формування консолідованої де­мок­ратії» з’ясовано особливості визначення інституційно-нормативного фор­мату локальної демократії відповідно до історичного досвіду українського суспіль­ства, а також інституційні та нормативні чинники становлення локаль­ної демократії, їхні особливості в Україні, співвідношення між функціями ло­кальної демократії та вертикаллю влади.

У підрозділі 3.1 «Історичні особливості формування локальної демо­кратії в Україні» висвітлено процес розвитку громадівського самоврядування в Україні від часів Київської Русі. Зауважено, що підґрунтям тодішнього роз­витку територіального громадівського самоврядування було звичаєве право.

Особливу увагу звернуто на самоуправління українських міст під юрис­дикцією магдебурзького права (інша назва – німецьке, або саксонське право), яке проіснувало в Україні кілька сторіч (із ХVІ по ХVІІІ cт. (а формально – до початку ХІХ ст.)). Основи сучасного самоврядування, як зауважено, заклала Конституція Пилипа Орлика, яка підтверджувала станове самоврядування та передбачала його захист від свавілля урядовців.

Вказано на вагоме значення для розвитку самоврядування історичного досвіду Галичини, де система місцевого самоврядування спиралась на такі засади: дуалізм урядової й автономної влади на рівні провінцій (намісництво – сейм) і повітів (староства – повітові ради), створення окремих адміністра­тив­них одиниць із громад (гмін) та папських маєтків, майновий ценз на виборах в усі представницькі органи, самоврядування на рівні громад, однак вста­нов­лення за ними подвійного контролю з боку урядової й автономічної влади.

Відзначено, що сучасна система місцевого самоврядування почала фор­муватись після виборів на альтернативній основі до місцевих рад 1989 р. і відтоді декілька разів змінювалась. Неймовірними зусиллями вда­лося демон­ту­вати основні підвалини тоталітарної системи, покінчити з однопартійною сис­темою, ідеологічним монополізмом; відмовитись від прин­ципу «демо­кра­тич­ного централізму» на користь деконцентрації і де­централізації політичної влади, яка здійснюється за принципом верховен­ства закону.

У підрозділі 3.2 «Політична та нормативна інституціоналізація ло­кальної демократії як умови та інструменту становлення консолідованої демо­кратії» умовно класифіковано чинники впливу на становлення і розвиток ло­кальної демократії на сучасному етапі державотворення. Перша група – це проб­леми, викликані тривалим періодом панування тоталітарного режиму. Друга група – чинники, пов’язані з психологією керівників, особливо в ор­ганах виконавчої влади, які вважають, що їхня посада і владні повноваження дозволяють їм керувати органами місцевого самоврядування, ігноруючи кон­сти­туційні приписи щодо їх автономного статусу в системі публічної влади. Третя група – проблеми, що виникають через недостатню професійну та со­ці­ально-психологічну підготовленість посадових і службових осіб системи міс­це­вого самоврядування, їхню нездатність ефективно працювати. Четверта гру­па – це особливості сучасного розуміння ролі держави, посилення її со­ці­аль­них функцій, зміцнення державного апарату, професіоналізація управ­лін­ської діяльності, централізація бюджетного процесу.

Вказано на важливість локальної демократії в сучасному українському середовищі як головної умови здійснення політичної реформи. Зауважено, що, як чинник процесів консолідації демократії, локальна демократія вимагає політичних (механізм виборів, розвиток партійної системи та груп інтересів, співвідношення між центральною і локальною владою, розвиток інститутів гро­мадянського суспільства) та нормативних (політичні цінності та правові акти) передумов інституціоналізації.

Визначено пріоритетні напрями розвитку локальної демократії в Укра­їні: а) подальша демократизація суспільного життя і зміцнення засад консти­ту­цій­ного ладу; б) створення умов для забезпечення життєвоважливих потреб та за­конних інтересів людей і територіальної громади загалом; в) сприяння роз­витку місцевої демократії та підвищенню політичної активності населення; г) ефективне управління функціонуванням і розвитком систем життєзабез­пе­чення адміністративно-територіальних одиниць.

Щобільше, аби бути органічною частиною системи громадянських спіль­нот Європи, українське суспільство повинне мати власну політичну іден­тич­ність і вод­ночас брати до уваги універсальні європейські норми розвитку гро­мадянства.

У підрозділі 3.3 «Співвідношення локальної демократії та вертикалі влади» визначено моделі взаємодії місцевого самоврядування та центральних органів влади: модель партнерства (органи місцевого самоврядування є парт­не­ром органів центральної влади) та модель агента (органи місцевого самовря­дування виступають агентами центральної влади). Локальна демократія пе­ред­бачає відносини партнерства з органами центральної влади, ба більше, пи­тання, що стосуються інтересів територіальної громади, мають належати лише до компетенції органів місцевого самоврядування.

Визначено принципи співвідношення локальної демократії та вертикалі влади: законність (розподіл компетенцій має бути законодавчо закріплений); пріо­ритетність інтересу громади; автономія (зокрема фінансова) органів ло­каль­ної демократії, що дозволяє здійснювати належне врядування, формувати ор­гани самоорганізації населення; представництво, участь громадян; контроль (і з боку громадян, і з боку центральних органів влади).

Зазначено, що в розвинених демократіях інститути локальної демократії перебувають у відносинах партнерства з органами центральної влади. У пере­хід­них суспільствах на початкових етапах транзиту органам місцевого само­вря­дування не приділяють належної уваги, на­магаються перетворити їх на аген­тів державної влади. На етапі формування консолідованої демократії на­бу­­вають ваги інститути і цінності локальної демократії, вони розширюють коло суб’єк­тів політики, наділяють легітим­ністю політичну систему загалом. В Україні досі зберігається модель агента, ор­гани місцевого самоврядування не воло­ді­ють належною автономією, не здатні самостійно реалізувати ін.­те­реси тери­то­ріальних громад.

У Розділі 4 «Особливості детермінації консолідованої демократії ін­струментами локальної демократії» описано особливості детермінації кон­солідованої демократії на рівні громадянина та інших акторів локальної де­мократії.

У підрозділі 4.1 «Локальна демократія і громадянин» з’ясовано роль громадянина як актора локальної демократії, який бере участь у політичних процесах локального рівня для реалізації власних інтересів та ініціатив. Відзначено, що на національному рівні політична участь громадян радше на­бу­ває протестних форм, а участь у процесах локальної демократії спрямована на реалізацію ініціатив громадян, досягнення блага громадами.

Наведено механізми впливу локальної демократії: місцеві ініціативи, звер­нення громадян, участь у виборах та референдумах. На основі аналізу участі у виборах українських громадян, зроблено висновок, що активну участь у голосуванні беруть здебільшого ті, хто почувається впевнено у процесі со­ці­альної практики, опозиційно налаштовані громадяни і ті, хто піддався перед­ви­борчому ажіотажу в ЗМІ. Натомість, що нижчі показники локальної та соціальної ідентифікації виборців, рівня їхньої освіти та соціального статусу, то менша явка їх на виборах. У зв’язку з слабкою законодавчою базою в Україні, недостатньо поширеним явищем у нас є використання місцевих рефе­рен­думів. Визначено, що з наявних інституційно оформлених п’яти типів взаємодії влади з громадськістю (інформування, консультування, партнерство, делегування, контроль) реальний контроль за владою починається при ре­алі­зації відносин партнерства.

Проаналізовано мотивацію участі громадян у процесах локальної демо­кратії і визначено, що громадська участь може бути засобом боротьби гро­ма­дянина з невизначеністю та непередбачуваністю дій державно-владних інсти­тутів; мотивом може послугувати й орієнтація на власні можливості.

У підрозділі 4.2 «Актори локальної демократії та особливості їхньої участі в локальних політичних процесах» головним актором самоврядного про­цесу визнано місцеву територіальну громаду, яка має легітимне право на здійс­нення самоврядування в політичній системі сучасної України. Як со­ціальна спіль­нота, місцева територіальна громада виявляється актором само­ор­га­ні­за­цій­них процесів, що передують становленню локальної демократії як політичної ді­яль­ності цієї спільноти, а отже, й самоврядному процесу в її межах.

Зауважено, що коло акторів самоврядного процесу охоплює все роз­маїття учасників місцевого політичного життя – від автономних до інституціо­налізованих. Останнім часом спостерігається збільшення кількості са­мос­тійних неасоціативних акторів, до яких зараховують осіб, що мають без­по­се­редній персональний контакт, неформальні зв’язки, але не мають чіткої ор­га­ні­заційної структури (скажімо, групи споживачів, утворені для пікетування компанії товаровиробників, корпоративно-планові і неформальні групи тощо). До асоціативних акторів самоврядного процесу традиційно належать легальні об’єднання й асоціації, що мають організаційну структуру й апарат та ви­ра­жають ті чи інші приватні інтереси.

У підрозділі 4.3 «Вплив локальної демократії на формування консо­лі­до­ваної демократії» аргументовано лінії впливу локальної демократії на фор­му­вання консолідованої демократії на національному рівні. Передовсім, це вплив на колективну свідомість. Зауважено, що це має здійснювати розвинене гро­ма­дянське суспільство, яке може існувати тільки за демократичної форми прав­ління. Друга лінія – це формування активного громадянського суспільства че­рез сферу практик та постійного персонального спілкування в локальних демо­кра­тичних процесах. Третя лінія впливу локальної демократії на консолідовану де­мократію – це співпраця всіх суспільних груп громади, а саме: бізнесу, гро­мад­ських активістів, політиків, влади.

Визначено, що у країнах перехідної демократії з-поміж наявних моде­лей локальної демократії (локальна демократія участі, локальна керована де­мо­кратія, локальна компромісна демократія та локальна конфліктна демо­кратія) по­ширеною є модель локальної керованої демократії, яка штучно об­ме­жує участь інститутів громадянського суспільства, які й без того малороз­ви­нені в міс­це­во­му самоврядуванні. Зауважено, що, як правило, ця модель тим­ча­сова і в біль­шості випадків трансформується в локальну демократію участі або ком­про­місу.

Схарактеризовано особливості локальних політичних процесів у пере­хід­них суспільствах. Зокрема, відзначено тенденцію до централізації, полі­ти­зацію питань порядку денного, наявність майнових конфліктів. Особливу роль у політичних процесах на локальному рівні відведено інститутам громадян­ського суспільства, особливо політичним партіям. ЗМІ, як зауважено, дають змогу налагодити комунікацію між громадами й органами місцевого само­вря­ду­вання. Громадські організації – з одного боку, стають активними учас­ни­ка­ми процесів, уможливлюють самореалізацію громадян, з іншого боку – їхня ак­тив­ність потребує додаткових легітимаційних чинників, адже вони не оби­ра­ються територіальною громадою безпосередньо. Водночас акцентовано, що по­требують розвитку організаційні форми локальної демократії: місцеві іні­ціа­тиви, референдум, органи самоорганізації населення.