| summary: | ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ
У Вступі дисертації сформульовано актуальність теми, її зв’язок із науковими планами, темами, мету і завдання дослідження, його об’єкт і предмет, окреслено методологічну базу дослідження, викладено положення, що мають наукову новизну. Розкрито практичне значення отриманих результатів, надано дані щодо їхньої апробації та публікації.
Розділ 1. «Недержавні громадські організації як інститут громадського суспільства» складається із двох підрозділів, у яких розглядаються питання щодо поняття недержавної громадської організації, ролі НГО у становленні громадянського суспільства та видів цих організацій.
У підрозділі 1.1. «Поняття недержавної громадської організації і роль НГО в становленні громадянського суспільства» зазначається, що активна участь громадян у суспільному житті, у прийнятті та реалізації рішень, сприяння розвитку громадянської ініціативи є передумовою та показником сталого розвитку суспільства. Громадські організації виступають одним із чинників, що характеризує наявність та функціонування демократичних принципів у державі. Аналізуючи поняття громадської організації, автор зазначає, що на сьогодні існує велика кількість її визначень. Найбільш поширеними є визначення громадської організації як недержавного, некомерційного, добровільного об’єднання індивідів, що створюється ними з метою здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення соціальних, культурних та інших інтересів у порядку, передбаченому чинним законодавством. Водночас поняття «громадські організації», звичне для української наукової літератури і практики, майже відсутнє або лише іноді вживається в іноземній правовій літературі та нормативних актах. За кордоном найчастіше застосовуються поняття «неурядові організації» (НУО), а в Україні часто вживають терміни «недержавна», «непідприємницька» та «некомерційна» організації, до яких, незалежно від назви, відносять громадські об’єднання, створені на підставі установчих документів, благодійні фонди, некомерційні корпорації чи юридичні особи, що не є частиною державної структури і не працюють заради отримання прибутку. Доводиться, що відсутність єдиного узагальнюючого поняття НГО та базового закону про них негативно впливає на якість правового регулювання суспільних відносин у сфері утворення, реєстрації, діяльності та припинення недержавних громадських об’єднань в Україні. Звужуються можливості реалізації громадянами свого конституційного права на об’єднання, а також може посилюватися загроза національній безпеці та громадському порядку або захисту прав і свобод інших людей. На підставі зазначених міркувань автор пропонує узагальнююче поняття НГО, а також обґрунтовує можливість і доцільність розробки єдиного закону про НГО з авторським визначенням недержавних громадських організацій, певною структурою та з відповідними додатками, в яких би вказувалися особливості кожного з видів цих організацій. Щодо структури такого закону, то вона повинна містити такі розділи: 1. Мета діяльності НГО та їхні види; 2. Порядок утворення НГО; 3. Вимоги до статуту НГО; 4. Порядок реєстрації НГО; 5. Джерела функціонування НГО; 6. Діяльність НГО та взаємодія з органами державної влади; 7. Відповідальність НГО; 8. Припинення НГО.
У підрозділі 1.2. «Види недержавних громадських організацій як суб’єктів адміністративно-правових відносин» вказується, що наявність узагальнюючого поняття НГО є передумовою їхньої подальшої систематизації, класифікації. Водночас виокремлення такої ознаки, як «неприбутковість (некомерційність)», на думку дисертанта, є неправильним. Адже практично усі недержавні громадські організації, незалежно від того, позиціонували вони себе як некомерційні чи ні, отримують прибуток від своєї діяльності. Види недержавних громадських організацій встановлюють закони України «Про політичні партії в Україні», «Про благодійництво та благодійні організації», «Про професійних творчих працівників та творчі спілки» (1997), «Про свободу совісті та релігійні організації» (1991), «Про молодіжні та дитячі громадські організації» (1998) та ін. За видами доцільно розрізняти громадські об’єднання за способом утворення: 1) створені розпорядчим актом органу державної влади або органу місцевого самоврядування і 2) створені на підставі установчих документів – власне недержавні громадські організації. Останні (об’єднання громадян), у свою чергу, поділяються: за організаційно-правовою формою (громадська організація або громадська спілка), за статусом (громадське об’єднання може здійснювати діяльність зі статусом юридичної особи або без такого статусу), а також за інтересами (соціальні, політичні, економічні, культурні, екологічні та ін.). Крім того, об’єднання громадян можуть класифікуватися і за масштабами діяльності. Згідно з цим критерієм можна виділити об’єднання громадян, які діють у масштабах всієї держави, масштабах окремих адміністративно-територіальних одиниць та їхніх частин, а також об’єднання громадян, діяльність яких має міжнародний характер і поширюється на територію не тільки України, а й інших держав. Міжнародні недержавні громадські організації (МНГО) як суб’єкти адміністративно-правових відносин є також важливим видом недержавних громадських організацій.
Розділ 2. «Склад і зміст адміністративно-правового забезпечення недержавних громадських організацій» складається із трьох підрозділів, у яких досліджуються загальні та спеціальні джерела адміністративно-правового забезпечення діяльності недержавних громадських організацій.
У підрозділі 2.1. «Дослідження загальних та спеціальних джерел адміністративно-правового забезпечення діяльності недержавних громадських організацій» зазначається, що, досліджуючи склад і зміст адміністративно-правового забезпечення недержавних громадських організацій, у складі цього забезпечення можна виокремити інституціональну і нормативно-правову складові. У межах останньої доцільно, по-перше, вирізняти загальні та спеціальні юридичні джерела адміністративно-правового забезпечення недержавних громадських організацій. По-друге, це інші джерела адміністративно-правового забезпечення діяльності недержавних громадських організацій. До перших (загальних та спеціальних джерел адміністративно-правового забезпечення діяльності недержавних громадських організацій) належать закони України, укази Президента України, постанови і розпорядження уряду, що присвячені діяльності тих чи інших НГО або наданню тих чи інших соціальних послуг населенню. До інших джерел адміністративно-правового забезпечення діяльності недержавних громадських організацій слід віднести нормативно-правові акти, які передбачають залучення громадськості як одного із засобів до вирішення тих соціальних завдань, задля яких прийнято відповідний нормативно-правовий акт. Загальні та спеціальні джерела адміністративно-правового забезпечення діяльності недержавних громадських організацій, у свою чергу, можна поділити на: 1) джерела, в яких акцент робиться на заходах інституційного характеру (утворення, розвиток НГО, забезпечення їхнього функціонування тощо); 2) джерела, в яких акцент робиться на заходах системно-функціонального характеру. Аналіз зазначених джерел свідчить про те, що діюче адміністративно-правове забезпечення діяльності НГО потребує подальшого поглиблення та вдосконалення, адже рівень співпраці державних органів, органів місцевого самоврядування з НГО залишається недостатнім, форми та механізми – невідпрацьованими, вплив НГО на формування і здійснення державної політики – обмеженим.
У підрозділі 2.2. «Інші джерела адміністративно-правового забезпечення діяльності недержавних громадських організацій» зазначається, що на сьогодні існує велика кількість нормативних актів, які закріплюють функції НГО в тих чи інших сферах діяльності, взаємодію окремих органів державної влади з неурядовими організаціями. Ці документи прийняті з метою забезпечення виконання положень Основного Закону і можуть інтерпретуватися як соціальне замовлення відповідних послуг НГО. Проаналізовані законодавчі акти, які передбачають делегування недержавним громадським організаціям повноважень органів влади, наділення органів самоорганізації населення окремими владними повноваженнями органів місцевого самоврядування, а також про передачу коштів, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для їхнього здійснення; співпрацю органів самоорганізації населення із творчими союзами, національно-культурними товариствами, асоціаціями, іншими громадськими та неприбутковими організаціями, що діють у сфері охорони здоров’я, культури та спорту, роботи з молоддю; сприяння роботі цих організацій. Виявлено суперечності між окремими актами (указами Президента України і чинними законами), які регулюють діяльність недержавних громадських організацій. Наявність таких суперечностей містить небезпеку звуження певних свобод об’єднань громадян в Україні. Внесено пропозиції щодо попередження поспішного внесення змін до чинної законодавчої бази. Крім того, автор дійшов до висновку про те, що регламентація прав неурядових організацій у вказаних галузях є своєрідним соціальним замовленням відповідних послуг. Виконання НГО вказаних функцій і взаємодія цих органів із відповідними урядовими структурами є, по суті, реалізацією соціального замовлення.
У підрозділі 2.3. «Надання соціальних послуг як об’єкт діяльності недержавних громадських організацій (функціональний аспект)» вказується, що упродовж останнього десятиліття в Україні прийнято низку законів, які встановлюють державні гарантії щодо надання різним категоріям населення соціальних послуг та соціальної допомоги. Аналіз цих законів, а також інших підзаконних правових актів, які діють у цій сфері і становлять адміністративно-правове забезпечення функціонування системи надання населенню соціальних послуг, дозволяє зробити висновок про те, що це забезпечення можна представити у вигляді трьохрівневої ієрархічної системи. Перший рівень цієї системи – це конституційний та міжнародно-правовий. Другий (законодавчий) рівень адміністративно-правового забезпечення функціонування системи надання населенню соціальних послуг представлений відповідними законодавчими актами. Третій (підзаконний) рівень містить підзаконні нормативно-правові акти. На сьогодні у світі склалося два підходи до визначення соціальних послуг. Згідно з першим до них відносять, крім зазначених вище послуг, послуги, що надаються державним органам влади. Це так звані соціальні замовлення для некомерційних організацій – завдання органа державної влади і (або) органів місцевого самоврядування, що видаються у межах їхньої компетенції некомерційній організації на виконання послуг. Видається, як правило, на конкурсній основі й у межах відповідної регіональної цільової соціальної програми. Прикладом соціального замовлення може виступати і дослідження правового забезпечення взаємодії між органами державної влади, приватним сектором і сектором НГО «Шляхи розширення взаємодії між урядовими структурами та недержавними організаціями», виконане у межах проекту «Діалог для реформ». Цей проект розроблявся у 2004–2005 рр. Міністерством економіки за участю Фонду інституційного розвитку Світового банку. Згідно з другим підходом до соціальних послуг належать лише ті, що надаються окремим соціальним групам чи індивідам, які перебувають у складних життєвих обставинах та потребують сторонньої допомоги. Зазначено, що великий потенціал НГО у наданні соціальних послуг, як це передбачено численними правовими актами і передусім Законом України «Про соціальні послуги», використовується далеко не повністю. Це викликано, по-перше, прогалинами у бюджетному законодавстві, наявність яких призводить до порушення принципу рівності доступу суб’єктів, що надають соціальні послуги населенню, до джерел фінансування. По-друге – наявністю проблем в адміністративно-правовому забезпеченні системи надання соціальних послуг населенню України недержавними громадськими організаціями. Це такі проблеми: 1) відсутність ефективного організаційно-правового механізму впровадження норм Закону України «Про соціальні послуги» та 2) суперечливість правових актів, які діють у цій сфері, відсутність чіткого визначення відповідного термінологічного апарату у цих актах та ін.
Розділ 3. «Шляхи вирішення деяких проблем адміністративно-правового забезпечення НГО» складається із двох підрозділів, у яких розглядаються проблеми удосконалення деяких загальних і спеціальних джерел адміністративно-правового забезпечення діяльності недержавних громадських організацій та шляхи цього удосконалення у сфері державної політики.
У підрозділі 3.1. «Проблеми функціонування деяких загальних і спеціальних джерел адміністративно-правового забезпечення діяльності недержавних громадських організацій» розкриваються такі проблеми. Зазначено, що система державної реєстрації громадських організацій, яка визначена у ст. 12 Закону України «Про громадські об’єднання», залишається надмірно складною порівняно з системами реєстрації інших юридичних осіб. Серед вищезгаданих проблем – заборона злиття або поділу громадських організацій, їхнє перетворення на інші непідприємницькі товариства. Ще однією з проблем є те, що, хоча Закон України «Про громадські об’єднання» уточнив порядок заборони громадських організацій на підставі рішень адміністративних судів, надання права органам юстиції на «відмову у визнанні» рішення громадської організації про саморозпуск (ст. 26) створює умови для корупції з боку цих органів. До проблем функціонування джерел адміністративно-правового забезпечення діяльності недержавних громадських організацій автор відносить і відсутність єдиного (уніфікованого) визначення НГО. Необхідно уніфікувати відповідну термінологію і застосовувати єдиний термін. Як базове може бути запропоноване авторське визначення, яке наводиться у підрозділі 1.1. наукової роботи. Недоліком чинного Закону України «Про громадські об’єднання» автор вважає і те, що дія цього Закону не поширюється на суспільні відносини у сфері утворення, реєстрації, діяльності та припинення політичних партій та релігійних організацій. Викликає певні заперечення і редакція ст. 22 Закону України «Про громадські об’єднання», яка визначає засади взаємодії громадських об’єднань з органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування. Обґрунтовується, що в умовах демократичної держави, якою має бути Україна згідно з її Конституцією, участь громадськості у процесі формування і реалізації державної політики повинна визначатися як необхідна. До проблем адміністративно-правового забезпечення діяльності недержавних громадських організацій автор відносить і питання щодо власності громадського об’єднання. У чинній редакції ст. 24 Закону України «Про громадські об’єднання» з формальної точки зору правовий режим майна громадського об’єднання зі статусом юридичної особи не відповідає жодному із правових режимів майна, що перебуває у приватній, державній або у комунальній (муніципальній) власності, а отже, є нелегітимним з точки зору чинного законодавства. У Законі України «Про власність» від 7 лютого 1991 р., який втратив чинність, вказувалося (ч. 4 ст. 2), що власність в Україні виступає у таких формах: приватна, колективна, державна. Громадські об’єднання визнавалися суб’єктами права колективної власності, і це дійсно відповідало економічній природі таких утворень. Аналіз ч. 6 ст. 3 «Принципи утворення і діяльності громадських об’єднань» чинного Закону України «Про громадські об’єднання», де характеризується такий принцип утворення і діяльності громадських об’єднань, як «відсутність майнового інтересу їх членів (учасників)», свідчить про те, що ці організації і зараз залишаються такими, які мають належати до колективної власності. Водночас чинні Конституція України, Цивільний та Земельний кодекси не містять і згадки про колективну власність як таку. Автор доводить, що об’єднання громадян як суб’єкт права власності за своєю сутністю має належати до суб’єктів колективної власності, яка має бути законодавчо реанімована.
У підрозділі 3.2. «Шляхи вдосконалення адміністративно-правового забезпечення діяльності недержавних громадських організацій в сфері державної політики» досліджено одну з найважливіших сфер впливу НГО на політику держави – законотворчу, нормотворчу діяльність. Чинне адміністративно-правове забезпечення у цілому створює необхідні законодавчі передумови для здійснення впливу на державну політику з боку недержавних громадських організацій. Питання нормотворчої діяльності, залучення до цього процесу широких кіл громадськості отримали певне визначення у законодавстві. До загальних джерел, що регулюють здійснення впливу на державну політику з боку недержавних громадських організацій, слід віднести і Постанову Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 р. № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики». Цим документом затверджено «Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики», а також «Типове положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації». Крім того, міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським, районним, районним у містах Києві та Севастополі державним адміністраціям було наказано: а) вжити заходів для проведення установчих зборів за участю інститутів громадянського суспільства для утворення громадських рад при центральних і місцевих органах виконавчої влади та забезпечити їхнє функціонування; б) відповідно до законодавства забезпечити урахування позиції професійних спілок та їхніх об’єднань, організацій роботодавців під час прийняття рішень із питань, що стосуються формування та реалізації соціально-економічної політики і регулювання соціально-трудових відносин. Аналіз затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 р. № 996 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики свідчить, що цей Порядок визначає основні вимоги до організації і проведення органами виконавчої влади зазначених консультацій. Проаналізовано форми залучення населення, громадськості, громадських організацій та внесено пропозиції розширення цих форм. Важливим шляхом залучення недержавних громадських організацій до нормотворчої діяльності є визначення відповідних ефективних механізмів, використання інструментарію регуляторної діяльності і її методичного забезпечення, а також прийомів, що напрацьовані у кращих практиках європейських країн. Доводиться, що активізація залучення населення до процесу підготовки нормативних актів є умовою забезпечення реальності перетворень у суспільстві на шляху до політичної лібералізації, інтеграції у європейське співтовариство. |
