ОРГАНІЗАЦІЯ ДІЯЛЬНОСТІ ЮРИДИЧНОЇ СЛУЖБИ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ Автореферат

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначено її зв’язок із науковими планами та програмами, окреслено мету й задачі, об’єкт і предмет, вказано методи дослідження, викладено основні положення, що мають наукову новизну, підкреслено практичне значення одержаних результатів, наведено відомості щодо апробації та публікації результатів дослідження.

Розділ 1 «Загальна характеристика діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування в Україні» складається з трьох підрозділів, у яких аналізується місце юридичної служби в структурі органів місцевого самоврядування, звертається увага на правове регулювання та принципи діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування, а також розкривається зміст правового статусу юридичної служби органів місцевого самоврядування.

У підрозділі 1.1 «Місце юридичної служби в системі органів місцевого самоврядування» з метою окреслення місця та змісту діяльності юридичної служби в системі органів місцевого самоврядування було розглянуто загальне поняття «місцеве самоврядування». Дане поняття визначено як різновид публічного управління, в якому суб’єктами управління виступають територіальні громади (первинні суб’єкти), а від їх імені та в їх інтересах – органи і посадові особи місцевого самоврядування, а об’єктом управлінського впливу є питання місцевого значення, а також самі місцеві жителі.

Для визначення сутності діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування та виділення характерних ознак юридичних підрозділів в науковий обіг введено категорію «правова робота». Наведений широкий аналіз змісту цього терміну у прив’язці до функціонального навантаження юридичних підрозділів органів місцевого самоврядування.

Акцентовано увагу на розмаїтті поглядів у визначенні змісту поняття «правова робота». На підставі аналізу підходів щодо розуміння правової роботи доведено: 1) її можна розглядати в широкому та вузькому значенні; 2) це організаційна діяльність, здійснення якої можливо лише за наявності владних повноважень; 3) для її здійснення необхідні певні фахові знання; 4) для її здійснення створюється відповідний структурний підрозділ або вводиться посада; 5) основна мета такої роботи полягає в застосуванні та активному використанні юридичних норм та правових засобів для досягнення найкращих результатів діяльності органу місцевого самоврядування або захисту в разі порушення прав та інтересів територіальної громади; 6) має цілеспрямований, постійний, динамічний та оперативний характер. Правову роботу в органах місцевого самоврядування досліджено з вузької позиції, а саме як діяльність юридичної служби.

Запропоновано правову роботу в органах місцевого самоврядування поділити на внутрішню та зовнішню. Внутрішні аспекти такої роботи включають комплекс засобів, спрямованих на організацію та ефективне функціонування всіх представницьких та виконавчих органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб. Зовнішня складова правової роботи юридичної служби органів місцевого самоврядування містить різноманітні відносини органів місцевого самоврядування з іншими органами місцевого самоврядування, органами державної влади, юридичними та фізичними особами.

Основним напрямом діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування є функціонування у напрямі виконання конкретних завдань з упорядкування однорідних суспільних відносин, урегульованих окремими нормами адміністративно-процесуального права і здійснюваних структурними підрозділами або окремими посадовими особами цих підрозділів. Виділено та проаналізовано основні ознаки юридичної служби органів місцевого самоврядування.

У підрозділі 1.2 «Правове регулювання та принципи діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування» досліджено основні ознаки та особливості правового регулювання діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування. Правове регулювання діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування розглянуто як комплекс правових засобів і норм, за допомогою яких держава визначає права і обов’язки органів місцевого самоврядування, а також порядок їх реалізації.

Виділено та проаналізовано групи нормативно-правових актів, що регулюють діяльність юридичної служби органів місцевого самоврядування.

Перша група – нормативно-правові акти, які регулюють діяльність органів місцевого самоврядування (Конституція України, закони України, укази і розпорядження Президента України, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України та інших органів державної влади).

Другу групу утворюють нормативно-правові акти, що регламентують діяльність юридичної служби органів місцевого самоврядування. Зазначено, що саме ця група потребує вдосконалення.

Третя група включає нормативно-правові акти, що регламентують діяльність юридичної служби органів місцевого самоврядування за відповідними напрямами спеціалізації (у сфері містобудування, архітектури та земельних відносин; у сфері забезпечення депутатської діяльності, представницьких функцій місцевих рад та адміністрацій районів; у сфері економічних, бюджетних та майнових відносин; у сфері державної реєстрації суб’єктів господарювання; у сфері забезпечення виконання судових рішень; у сфері гуманітарних та соціальних питань) тощо.

Встановлено, що діяльність юридичної служби органів місцевого самоврядування має відповідати певним принципам, які відображають природу та сутність цієї діяльності. Доведено, що принципи діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування доцільно класифікувати на: 1) загальні; 2) спеціальні; 3) особливі.

На підставі аналізу нормативно-правового забезпечення діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування, сформульовано пропозиції щодо вдосконалення законодавства, норми якого регулюють відносини, які складаються у сфері діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування.

У підрозділі 1.3 «Правовий статус юридичної служби органів місцевого самоврядування та характеристика його складових» особливу увагу приділено визначенню елементів правового статусу юридичної служби органів місцевого самоврядування в Україні. Виділення елементів правового статусу юридичної служби органів місцевого самоврядування здійснювалося на підставі опрацювання доктринальних напрацювань значної кількості вчених-правознавців. З урахуванням різноманітних наукових підходів щодо розгляду правового статусу державних органів визначено, що до елементів правового статусу юридичної служби органів місцевого самоврядування доцільно віднести призначення, функції, організацію діяльності, компетенцію та юридичну відповідальність посадових осіб, які працюють у зазначених органах.

Обґрунтовано, що основне призначення юридичної служби органів місцевого самоврядування – це активна участь у виборі та здійсненні найбільш оптимального варіанту реалізації завдань та функцій, які покладені на органи місцевого самоврядування на правовій основі. Виокремлено та проаналізовано функції юридичної служби органів місцевого самоврядування на підставі завдань, які покладаються на останню.

Розділ 2 «Окремі напрямки неюрисдикційної діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування в Україні» містить три підрозділи, в яких проаналізована загальноправова робота юридичної служби органів місцевого самоврядування, досліджені процедури договірної діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування й охарактеризована нормотворча діяльність юридичної служби органів місцевого самоврядування.

У підрозділі 2.1 «Загальноправова робота юридичної служби органів місцевого самоврядування» наводиться розуміння загальноправової роботи юридичної служби органів місцевого самоврядування. Особлива увага приділена висвітленню ключових напрямів загально-правової роботи: аналітичне та інформаційне забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування з правових питань; профілактична спрямованість та забезпечення законності у сфері діяльності органів місцевого самоврядування; забезпечення взаємодії з правоохоронними та контролюючими органами; забезпечення взаємодії з фізичними та юридичними особами, органами державної влади з правових питань; методична робота та сприяння підвищенню рівня правової культури посадових осіб місцевого самоврядування.

Встановлено, що взаємодія юридичної служби органів місцевого самоврядування з правоохоронними органами спрямована на забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів територіальної громади на відповідній території. Зміст такої взаємодії полягає в сприянні правоохоронним органам у забезпеченні охорони громадського порядку та іншим державним органам, які здійснюють функції нагляду й контролю за дотриманням законодавства.

У підрозділі 2.2 «Організація договірної діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування» в ході дослідження договірної діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування звертається увага на визначення терміна «договір».

Доведено, що правова природа адміністративних договорів полягає в тому, що вони укладаються та здійснюються з метою реалізації публічних інтересів на відміну від приватноправового договору.

На підставі аналізу сфери застосування адміністративних договорів у діяльності органів місцевого самоврядування, а також характеру правовідносин, які виникають на їх підставі, зроблено висновок про наявність двох основних груп адміністративних договорів: таких, що виконують координаційні функції, і таких, що мають ознаки субординації.

Обґрунтовано, що основною метою організації договірної роботи юридичної служби органів місцевого самоврядування повинно бути забезпечення балансу інтересів територіальної громади та іншого суб’єкта відповідних відносин.

Виділені ознаки адміністративного договору в діяльності органів місцевого самоврядування: 1) виникнення у сфері публічної влади у зв’язку і з приводу реалізації органом місцевого самоврядування своїх владних повноважень; 2) підставою виникнення є правозастосовний акт, прийнятий зазначеним органом; 3) організуючий характер; 4) метою є задоволення публічних інтересів, досягнення публічного блага, тобто домінування суспільних цілей; 5) не підлягає зміні в односторонньому порядку, не допускається одностороння відмова від виконання договірних зобов’язань.

Доведено, що з метою правового забезпечення виконання договірних зобов’язань юридична служба органів місцевого самоврядування повинна: забезпечувати законність документів правового характеру з питань договірної роботи; організовувати разом з іншими структурними підрозділами договірну роботу; брати участь в укладенні договорів; брати участь у забезпеченні правовими засобами контролю за виконанням договорів; роз’яснювати чинне законодавство з питань укладення та виконання договорів; аналізувати практику договірної роботи.

Досліджено, що договірна діяльність юридичної служби органів місцевого самоврядування має такі складові (стадії): 1) підготовчий (підготовка документів правового характеру з питань укладення та виконання договорів); 2) організація договірної роботи; 3) укладення договору (зміна, розірвання); 4) виконання договору та контроль; 5) аналіз договірної роботи.

У підрозділі 2.3 «Нормотворча діяльність юридичної служби органів місцевого самоврядування» відображено роль органів місцевого самоврядування в нормативному закріпленні суспільних потреб й інтересів територіальної громади та забезпеченні належних умов для реалізації і захисту прав і свобод громадян, що здійснюється шляхом створення системи внутрішньо узгоджених локальних нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування з метою підвищення ефективності регулювання суспільних відносин в Україні.

Виокремлено характерні особливості нормотворчої діяльності органів місцевого самоврядування, зокрема: а) є формою владної діяльності органів місцевого самоврядування; б) складається з послідовно здійснюваних організаційних дій (стадій нормотворчості); в) дістає вираження у створенні правових норм, які впроваджують нові, змінюють чи скасовують існуючі моделі суспільної поведінки, знаходять своє закріплення у локальних нормативно-правових актах; г) є суворо нормативно врегульованою діяльністю; д) її призначення – конкретизація та деталізація правових норм, які містяться в нормативно-правових актах, розроблення механізму їх дієвої реалізації.

З’ясовані основні форми участі юридичної служби органів місцевого самоврядування в локальній нормотворчості: 1) координація розроблення проектів нормативних актів органів місцевого самоврядування; 2) безпосередня участь у розробленні проектів актів; 3) підготовка проектів розпорядчих актів органів місцевого самоврядування; 4) проведення експертизи проектів нормативних актів органів місцевого самоврядування, а також внесення пропозицій до проектів законодавчих актів, що стосуються діяльності органів місцевого самоврядування; 5) здійснення контролю за нормотворчою діяльністю в органах місцевого самоврядування.

Наголошено на тому, що юридична служба органів місцевого самоврядування після прийняття локального нормативного акта в межах своєї компетенції забезпечує: організацію виконання вимог виданого нормативного акта; вивчення практики застосування виданого нормативного акта; організацію роз’яснювальної роботи з питань застосування виданого нормативного акта; накопичення і систематизацію інформації про хід його виконання, а також ініціювання питань про внесення до нього відповідних змін, визнання його таким, що втратив чинність, або його скасування.

Розділ 3 «Юрисдикційна діяльність юридичної служби органів місцевого самоврядування в Україні» складається з трьох підрозділів, де розкрито роботу зі зверненнями громадян, які надходять до юридичної служби органів місцевого самоврядування, досліджено претензійно-позовну діяльність юридичної служби органів місцевого самоврядування та запропоновані шляхи вдосконалення діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування.

У підрозділі 3.1 «Робота зі зверненнями громадян, які надходять до юридичної служби органів місцевого самоврядування» на підставі аналізу практики роботи зі зверненнями громадян до органів місцевого самоврядування зроблено такі висновки: значна кількість звернень надходить від громадян, що потребують соціального захисту та підтримки; найбільша кількість питань стосується житлово-комунального господарства та соціального захисту; рівень позитивного вирішення порушених питань є низьким.

Виокремлено ознаки права громадян на звернення до органів місцевого самоврядування: 1) наявність норми об’єктивного права, що закріплює можливість подавати пропозиції, зауваження, заяви, клопотання, скарги; 2) можливість обирати усну чи письмову форму звернення; 3) здатність бути суб’єктом звернення; 4) можливість направляти звернення органам місцевого самоврядування; 5) можливість звертатися з приводу виконання органами місцевого самоврядування повноважень у межах визначеної законом компетенції щодо забезпечення прав, свобод і гарантій людини і громадянина; 6) можливість вимагати розглянути звернення; 7) гарантії отримувати обґрунтовану відповідь на своє звернення у встановлений законом строк.

Обґрунтовано, що під роботою зі зверненнями громадян юридичною службою органів місцевого самоврядування доцільно розуміти пріоритетний напрямок діяльності юридичної служби, її посадових осіб зі створення громадянинові сприятливих умов стосовно його можливостей викласти письмово пропозицію чи зауваження, заяву чи клопотання, а також скаргу або особисто в усній формі звернутися до юридичної служби органу місцевого самоврядування та здійснення юридичною службою охорони і захисту таких можливостей від ймовірного порушення, використання засобів щодо відновлення порушеного права громадян та відшкодування матеріальних і моральних збитків, завданих порушенням.

На підставі позицій учених (О. В. Кузьменко, М. П. Міняйла, А. В. Щерби) приділено увагу юрисдикційній діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування, що полягає у розгляді скарг громадян. Доведено, що правове оформлення інституту скарги фактично пов’язане з розвитком та вдосконаленням відповідних правових приписів, визнанням за особою, яка звернулась зі скаргою, певних прав і, що не менш важливо, встановленням відповідних формальних обов’язків юридичної служби органів місцевого самоврядування під час її розгляду.

Юрисдикційна природа провадження за одним із видів звернень громадян – скаргами – дає можливість у цілому охарактеризувати провадження за зверненнями громадян як комплексне правове явище й дозволяє говорити про наявність різновидів проваджень, які ґрунтуються на особливостях правової природи кожного з видів звернень.

У підрозділі 3.2 «Претензійно-позовна діяльність юридичної служби органів місцевого самоврядування» підкреслено, що одним із основних завдань правової роботи юридичної служби органів місцевого самоврядування є здійснення претензійно-позовної роботи з метою забезпечення належних умов для нормальної роботи органу місцевого самоврядування.

Доведено, що завданнями претензійної роботи юридичної служби органів місцевого самоврядування повинно бути: відновлення порушених прав і законних інтересів органів місцевого самоврядування та членів територіальної громади; виявлення причин і умов невиконання зобов’язань у сферах життєдіяльності територіальної громади та інших порушень (у сфері містобудування і архітектури, земельних, економічних, майнових відносин тощо); запобігання порушенням договірної та планової дисципліни та норм чинного законодавства; покращення економічних показників діяльності підприємств, які знаходяться у власності територіальної громади; відшкодування за рахунок винних осіб завданих збитків підприємствам, які знаходяться у власності територіальної громади.

Виокремлено процедурні дії ведення претензійної роботи юридичної служби органів місцевого самоврядування через призму відповідних нормативно-правових актів, а саме: визначення провідної служби в організації претензійної роботи; регламентація порядку пред’явлення претензій; реєстрація та облік претензій; порядок розгляду претензій; аналіз та узагальнення результатів претензійної роботи; підготовка пропозицій щодо усунення недоліків у претензійній роботі.

Доведено, що позовна робота юридичної служби органів місцевого самоврядування повинна включати підготовку позовів, матеріалів для пред’явлення позовів, відзивів (пояснень, заперечень), апеляційних та касаційних скарг на рішення (ухвали) суду. Зазначені дії повинні реалізовуватись у тісній взаємодії з іншими структурними підрозділами органу місцевого самоврядування, до повноважень яких належать питання, що потребують вирішення в судовому порядку.

Наголошено на тому, що претензійно-позовна робота юридичних служб органів місцевого самоврядування повинна сприяти: забезпеченню виконання договірних зобов’язань у всіх сферах діяльності (у сфері містобудування і архітектури, земельних, економічних, майнових відносин тощо); економії та раціональному використанню матеріальних, трудових, фінансових, паливно-енергетичних та інших видів ресурсів; зниженню непродуктивних витрат та усуненню причин і умов, що їм сприяли; забезпеченню захисту і відновленню порушених майнових прав та інтересів органів місцевого самоврядування, територіальної громади, що охороняються законом; забезпеченню відповідальності порушників договірних зобов’язань тощо.

З метою вдосконалення претензійно-позовної роботи юридичної служби органів місцевого самоврядування розроблено структуру та вказано на необхідність прийняття Положення про порядок ведення претензійно-позовної роботи в органах місцевого самоврядування, яке повинне сприяти єдиному підходу до ведення претензійно-позовної роботи в органах місцевого самоврядування.

У підрозділі 3.3 «Шляхи удосконалення діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування» сформульовано конкретні пропозиції та рекомендації, спрямовані на вдосконалення діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування.

Визначальною ознакою розвитку законодавства, зокрема адміністративного, у демократичних країнах є його спрямованість на забезпечення прав і законних інтересів осіб у відносинах із державою та її органами. Одна з найважливіших гарантій цього – чітка регламентація процедурного аспекту відносин особи і влади. За таких умов службовець органу місцевого самоврядування діє не свавільно, а керуючись чітко встановленим порядком. Указане, по-перше, забезпечує рівність осіб перед законом, адже до всіх однопорядкових справ застосовується однакова процедура, а по-друге, існування законодавчо встановленої процедури є вихідною точкою для здійснення контролю, зокрема судового, за законністю діяльності органів місцевого самоврядування.

Важливе значення для удосконалення нормативно-правового забезпечення юридичної служби має прийняття закону про нормативно-правові акти, оскільки це уможливить: подолання хаотичності та еклектичності чинного законодавства, сформованого в різні періоди на основі різних підходів до юридичної техніки; визначення ієрархічності нормативно-правових актів та вирішення проблеми розв’язання правових колізій; зняття проблеми невідповідності норм різних галузей законодавства; створення механізму, що дозволятиме уникнути труднощів у правозастосуванні, пов’язаних із відсутністю затверджених правил законодавчої техніки; підвищення ефективності нормотворчої діяльності на рівні місцевого самоврядування шляхом запровадження дієвого контролю за якістю нормативно-правових актів на всіх етапах їх підготовки.

Ще одним засобом удосконалення правового регулювання діяльності юридичної служби органів місцевого самоврядування є підготовка і прийняття Модельного положення про юридичну службу органу місцевого самоврядування.