ПАРЛАМЕНТСЬКА БІЛЬШІСТЬ (КОАЛІЦІЯ) ТА ПАРЛАМЕНТСЬКА ОПОЗИЦІЯ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЕ ДОСЛІДЖЕННЯ

summary

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми; cхарактеризовано її нау­кову розробленість; визначено мету і завдання, об’єкт, предмет та методи дослідження; розкрито наукову новизну одержаних результатів, їхнє прак­тичне значення; наведено дані щодо їх апробації і впровадження.

Розділ 1 «Теоретико-правові основи дослідження інститутів парла­ментської більшості (коаліції) та парламентської опозиції» складається з трьох підрозділів, у яких на загальнотеоретичному рівні досліджено вихідні аспекти проблеми більшості (коаліції) та опозиції в парламенті.

У підрозділі 1.1 «Коаліція та опозиція в парламенті: еволюція понять та джерельна база дослідження» проаналізовано напрацювання україн­сь­ких та зарубіжних науковців стосовно питань коаліції та опозиції в парламенті.

Аналіз джерельної бази дослідження дозволив згрупувати доробки уче­них, у яких висвітлюється організація та діяльність парламентської коаліції і парламентської опозиції. Так, виокремлено праці, присвячені: 1) визначенню та порівнянню форм правління в різних державах; 2) дослідженню виборчих систем та їх впливу на формування партійних систем; 3) вивченню орга­нізації та діяльності партійної системи; 4) дослідженню ролі парламентських об’єднань в організації стосунків між гілками влади в контексті політичного процесу в різних країнах; 5) організації роботи парламенту; 6) аналізу парла­ментських об’єднань у парламенті.

У підсумку аналізу джерельної бази дослідження відзначено, що наяв­ні наукові доробки комплексно можуть сприяти об’єктивному та всебічному висвітленню проблеми на загальнотеоретичному рівні.

У підрозділі 1.2 «Особливості правового статусу парламентської біль­шості (коаліції)» проаналізовано основні теоретичні підходи до розуміння правової природи інституту парламентської більшості (коаліції).

Визначено, що коаліція депутатських фракцій є поширеним явищем у парламентських системах. При цьому потужним стимулом до об’єднання фракцій та формування коаліцій є прагнення партій у парламенті забез­пе­чити контроль над урядом. У тому разі, коли жодній з партій не вдається самостійно створити більшість у парламенті, утворення коаліційного уряду постає єдиною можливістю для фракцій та груп впливати на процес управ­ління державою. Заразом доцільність утворення парламентської більшості залежить від форми правління в державі, яка значною мірою визначає роль та вплив парламентських фракцій під час створення уряду.

Запропоновано авторське розуміння поняття парламентської більшос­ті (коаліції) – це об’єднання партій (депутатських фракцій) для координації зусиль та досягнення визначеної мети.

Політичні партії як громадські організації не входять до системи дер­жавних органів. Однак їх роль у розподілі влади визначається тим впли­вом, який вони чинять на формування та діяльність державних органів, адже в парламенті існує стабільна партійна більшість. Відтак політичні партії, пред­ставлені в парламенті, безпосередньо зобов’язані сприяти формуванню коа­ліції депутатських фракцій. Саме тому в умовах запровадження пропор­цій­ної виборчої системи під час формування парламентської більшості на пар­тій­ній основі різко посилюється вплив політичних партій, значно зростає їх роль.

У підрозділі 1.3 «Поняття та сутність парламентської опозиції: за­гальнотеоретичний підхід» узагальнено розуміння поняття «парламент­сь­ка опозиція». Зауважено, що, будучи потенційним суб’єктом влади та виразни­ком думки частини суспільства, що має право впливати на визначення політичного порядку денного, парламентська меншість (опозиція) як така є важливим об’єктом для наукового дослідження, а її функціонування – для теоретико-прикладного аналізу. Сучасні політичні події в Україні актуа­лізу­вали проблему опозиції для нашої держави. Особливо гостро стоїть питання визначення її правового статусу.

Зауважено, що поняття політичної опозиції охоплює ширше предмет­не поле, ніж поняття опозиції парламентської. При цьому позначувані за їх допомогою сегменти політичної системи частково збігаються. Якщо парла­мент­ська опозиція існує на рівні фракцій, то політична, окрім фракцій, охоплює партійні структури поза парламентом, інші рухи й об’єднання, що висту­па­ють проти офіційного курсу держави або конкретних політичних діячів.

Вказано на змістову відмінність понять «опозиція» та «опозиційна діяльність». Так, відповідно до наукових джерел опозиційна діяльність – це добровільна діяльність, спрямована на захист гарантованих законодавством України прав та свобод громадян у разі їх порушення, недотримання або неналежного дотримання вимог законодавства з боку державної влади, у разі невідповідності офіційного курсу влади задекларованим нею програмним ці­лям та завданням.

Розділ 2 «Загальна характеристика парламентської більшості (коа­ліції) та парламентської опозиції в зарубіжних країнах» містить два під­розділи, у яких в контексті світового досвіду визначено особливості орга­ні­зації діяльності цих державно-правових інститутів.

У підрозділі 2.1 «Аналіз функціонування парламентської більшості (коа­ліції) у зарубіжних країнах» зазначено, що роль парламентської біль­шос­ті в контексті формування коаліційного уряду полягає саме в забезпеченні стабільності його діяльності та впровадженні механізму контролю за вико­навчою владою з боку партій, які покликані представляти політичні інтереси і виражати політичну волю громадян.

Основною функцією парламентської більшості щодо організації парла­ментського процесу названо узгодження та переведення в політичні рішення різних впливів з боку численних груп тиску, парламентських партій та окре­мих політиків. При цьому парламентський контроль за парламентської чи змі­шаної форми правління реалізується у процедурі відмови парламентом че­рез рішення більшості в довірі уряду або висловленні йому недовіри (від­повідним засобом контролю в державах із президентською формою прав­лін­ня є інститут імпічменту, який може застосовувати лише ситуативна, тимча­сова більшість).

Встановлено, що механізм парламентського контролю в європейських країнах застосовується лише через свідоме волевиявлення парламентської біль­шості та розвивається відповідно до двох основних завдань: з одного боку, забезпечити відповідальність виконавчої влади перед законодавчою, досягти згоди між парламентом та урядом щодо основних напрямків і способів здійс­нення політики, а з іншого - забезпечити стабільність уряду, його незалеж­ність від поточних змін політичної кон’юнктури. Інституційне наповнення ме­ханізму парламентського контролю за діяльністю уряду за парламентської і парламентсько-президентської форм правління тісно пов’язане із становлен­ням інституту парламентської більшості та істотно впливає на визначення і реалізацію способу поділу влади.

У підрозділі 2.2 «Форми та моделі інституціоналізації парламентсь­кої опозиції (на прикладі зарубіжних країн)» зазначено, що демократія - це не тільки вияв волі більшості, а ще гарантія права меншості на критику і вільне вираження своїх конструктивних поглядів. Влада може бути міцною лише тоді, коли відчуває опір з боку опозиції – політичної меншості. Це змушує владу постійно підтверджувати своє право керувати суспільством і держа­вою. Найвище право меншості та її представників у парламенті полягає в тому, що вона може робити спроби стати більшістю.

Розглянуті моделі інституціоналізації опозиції демонструють, що не існує єдиного алгоритму опозиційної діяльності та ідеальної моделі, яка не мала б негативних рис. Це пояснюється тим, що порядок формалізації ста­ту­су опозиції залежить від встановленого державного устрою, політичної та партійної систем.

Доведено, що досвід жодної країни світу не можна беззастережно пе­ренести на український політичний ґрунт - його потрібно модифікувати. У цьому контексті зауважено, що доречно було б закріпити за опозиційними фракціями право очолювати комітети з питань бюджету, боротьби з коруп­цією та організованою злочинністю, регламенту та депутатської етики, з пи­тань свободи слова та інформації, прав людини; а також право висувати кан­дидатури на посаду віце-спікера та голови Рахункової палати.

Розділ 3 «Правове регулювання парламентської більшості (коалі­ції) та опозиції в Україні: прикладні аспекти» містить два підрозділи, які присвячені дослідженню практичних проблем правового регулювання діяль­ності більшості та меншості у Верховній Раді України та внесенню про­по­зицій щодо удосконалення їх правового статусу.

У підрозділі 3.1 «Особливості функціонування більшості (коаліції) у Верховній Раді України: тенденції та перспективи» висвітлено значення Вер­ховної Ради України в механізмі стримувань і противаг, а також роль коа­ліційної більшості в організації парламентських процедур.

Простежено процес становлення і розвитку коаліції у Верховній Раді України, який умовно поділено на два етапи: більшість у Верховній Раді Ук­раїни до конституційної реформи 8 грудня 2004 р. та після конституційної реформи 8 грудня 2004 р. Що стосується новітнього етапу (після визнання неконституційним Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р.), то Україна фактично повернулася до першого етапу на шляху до формування й діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України.

Виявлено, що в умовах парламентаризму сформований парламент­сь­кою більшістю вищий виконавчий орган повинен спиратися на реальний баланс політичних сил у суспільстві. Вираженням цього балансу є фракційна структура представницького органу. Така сталість партійного складу парла­ментської більшості й похідного від неї уряду виступає однією з найваж­ливіших інституційних умов легітимації всіх республік із парламентарною та змішаною формами правління.

Відзначено, що діяльність коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України засвідчувала недоліки нормативної основи, зокрема: 1) закріп­лення в Основному законі лише загальних принципів формування та функ­ціонування коаліції; 2) складність процедури зміни складу коаліції; 3) проб­лемні питання щодо права фракції на вихід з коаліції; 4) питання про мож­ливість виходу народного депутата з коаліції; 5) відсутність у Конституції положень про права, обов’язки й відповідальність коаліції депутатських фракцій і груп.

Водночас внутрішньоорганізаційні процеси в коаліціях, а також вза­ємовідносини парламентських угруповань між собою та з представниками інших гілок влади виправдовують побоювання, що наслідком відвертого іг­норування законів та наголосу на «політичному праві» є не розвиток пар­ламентаризму, а значне його ущемлення, оскільки в такому разі пере­магає не пра­во, а політична доцільність (точніше одна політична доцільність над іншою).

У підрозділі 3.2 «Проблеми вдосконалення правового статусу опозиції у Верховній Раді України» зауважено, що, по суті, в жодній країні світу парламентська опозиція не наділена всеохопними кадровими та контроль­ними повноваженнями, а її участь у роботі парламенту зводиться до вне­сення інтерпеляцій та запитів, участі в роботі комітетів та інших органів парламенту, до ініціювання відповідальності уряду, оприлюднення інфор­мації про діяльність урядової адміністрації в ЗМІ. Зокрема зазначено, що чи не єдине право парламентської опозиції, механізми реалізації якого доцільно визначити на законодавчому рівні, – це право на висвітлення власної ді­яльності в друкованих та аудіовізуальних ЗМІ, на офіційній веб-сторінці Верховної Ради України.

Визначено, що оскільки діяльність парламентської опозиції втілю­ється в конкретних формах роботи законодавчого органу влади загалом, то й регулювання цієї діяльності має здійснюватись шляхом внесення змін до законів і підзаконних актів, які визначають форми діяльності парламенту (Конституція України, Закон «Про Регламент Верховної Ради України», За­кон «Про комітети Верховної Ради України» тощо). Саме ці законодавчі акти визначають на сьогодні права депутатських фракцій та окремих народних депутатів України в процесі обрання керівництва Верховної Ради України, формування персонального складу комітетів, тимчасових спеціальних і слід­чих комісій, закріплюють принцип пропорційного представництва у складі органів Верховної Ради депутатських фракцій, права депутатів і фракцій під час затвердження, обговорення і розгляду питань порядку денного, форми участі депутатських фракцій і народних депутатів у здійсненні парламентом своїх контрольних функцій, порядок ініціювання та висловлення індиві­ду­ального й колективного вотуму недовіри особам, яких призначає на посади і звільняє з посад Верховна Рада України. З огляду на це, врегулювання статусу парламентської опозиції має здійснюватись шляхом внесення змін до чинних нормативно-правових актів, а не шляхом прийняття окремого закону.