ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ СТАТУСУ СУБ’ЄКТІВ БЮДЖЕТНИХ ПРАВОВІДНОСИН В УКРАЇНІ Автореферат

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначається її зв’язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об’єкт та предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, апробація матеріалів і висновків дослідження та публікації за темою роботи.

Розділ 1 «Вихідні засади формування системи суб’єктів бюджетних правовідносин» складається з трьох підрозділів та висновків за ним.

У підрозділі 1.1. «Публічна природа бюджетно-правового регулювання» розглядається бюджетне право як підгалузь з тенденцією динамічного розвитку. На відміну від фінансово-правового (регулюється обіг і централізованих, і децентралізованих коштів), бюджетне право впорядковує рух лише тих коштів, які акумульовані в централізованих фондах – бюджетах. Крім того, в бюджетно-правовому регулюванні склалася змістовна матеріальна та процесуальна частини. Бюджетний процес – окремий інститут бюджетного права. Бюджетно-правове регулювання характеризується також специфічністю суб’єктного складу (відсутність фізичних осіб), що принципово відрізняє його від інших фінансово-правових інститутів. І, нарешті, бюджетно-правове регулювання спирається на специфічне законодавство – перший в фінансовому регулюванні кодифікований акт – Бюджетний кодекс України.

Усі інші види фінансових правовідносин сконцентровані навколо бюджетних, певним чином похідні від них та забезпечуються їх розвитком. Бюджетні правовідносини характеризуються спеціальними ознаками, які дозволяють виділити їх у системі фінансово-правових. Класифікація останніх обумовлює наявність спеціального різновиду – бюджетно-правових, виходячи із низки ознак. Безумовно, специфічні риси бюджетно-правових відносин можна будувати на особливостях їх змісту – виходячи із наступного. Бюджетні правовідносини мають спеціальний об’єкт – централізовані публічні кошти. Тобто йдеться не про регулювання обігу всіх коштів, які належать державі та територіальним громадам, а виключно тих, які акумульовані у бюджетних фондах (державному та місцевих бюджетах). Бюджетні правовідносини характеризуються специфічним суб’єктним складом, в якому практично не представлені фізичні особи як учасники бюджетної діяльності. Крім того, бюджетні правовідносини чітко орієнтовані на певні проміжки часу – бюджетний період. Таким чином ці обставини дають підставу акцентувати увагу на бюджетних правовідносинах як специфічному різновиді фінансово-правових за природою.

Досить дискусійним і на сьогодні є межа бюджетно-податкового регулювання. Безумовно, бюджетне право упорядковує формування доходів бюджетів. В той же час, переважна більшість бюджетних доходів утворюється за рахунок податкових надходжень. Саме тому визначення межі, де перетинається податкове та бюджетне законодавство, є і на сьогодні досить болючим. Нам здається, що таким моментом, який відділяє податкове від бюджетного має бути момент сплати податку. До цього – це коло податкових режимів, з моменту прямування коштів від платника до відповідного казначейського рахунку – це бюджетно-правові режими. Треба враховувати, що метод бюджетного права передбачає широке застосування імперативних велінь з боку владного суб’єкту стосовно упорядкування дій всіх інших учасників бюджетних правовідносин. Безумовно, можна намагатися виокремити деякі особливості галузевого методу в межах бюджетного права. Це і переважання жорстких владних наказів, це і застосування певних імперативних гарантій, це і наявність відповідних попереджувальних заходів (припинення бюджетного фінансування). Однак незважаючи на всі ці особливі риси, за методом правового регулювання бюджетне право складає невід’ємне внутрішнє цілісне утворення в межах єдиної фінансово-правової галузі та базується на однотипному фінансово-правовому (імперативному) методі регулювання.

У підрозділі 1.2. «Учасники бюджетних правовідносин: склад та місце в регулюванні відносин щодо руху бюджетних коштів» аналіз суб’єктного складу бюджетних правовідносин ґрунтується на виокремленні принципових особливостей бюджетних відносин при збереженні родових фінансово-правових рис. До особливостей бюджетних відносин в цьому сенсі можна віднести те, що в процедурному аспекті двосторонність бюджетних правовідносин може передбачати зміну учасників. Наприклад, на стадії складання проекту Державного бюджету в якості головного учасника виступає Кабінет Міністрів України і т.д. На другій стадії бюджетного процесу головним суб’єктом є Верховна рада України. Третя стадія вже виділяє в якості головного учасника головних розпорядників та розпорядників бюджетних коштів. Четверта стадія знов-таки повертає до кола принципово важливих учасників Верховну раду України, яка затверджує звіт про виконання бюджету. Тобто двосторонність бюджетних правовідносин передбачає і певну плинність учасників залежно від мети та стадії регулювання.

Сталість, тривалість та непереривність бюджетного регулювання передбачає певну циклічність, яка посідає на конструкції бюджетного процесу. Циклічність бюджетних правовідносин не є замкненою. Тобто, з одного боку, послідовна зміна стадій бюджетного процесу означає завершення бюджетного циклу, але ще до його завершення починається новий круг дії тих же учасників бюджетних правовідносин, але вже стосовно бюджету на новий бюджетний період. Фактично, подібна циклічність передбачає дію одних і тих же учасників бюджетних правовідносин, так би мовити, на різних рівнях. Тобто, стосовно одного бюджету (бюджетний цикл якого спливає) учасники діють на стадії звітності, стосовно другого – їх дії стосуються виконання (безпосередня реалізація тертої стадії бюджетного процесу), стосовно третього – бюджетний цикл тільки починається (йдеться про підготовку до складання проекту бюджету). Таким чином, така циклічність передбачає трирівневе узгодження різних стадій бюджетного процесу в один і той же проміжок часу.

На перший погляд, може скластися висновок стосовно того, що бюджетний цикл та бюджетний період ідентичні поняття. Дійсно, вони обидва включають всі стадії бюджетного процесу. Але якщо бюджетний процес починається з початком першої стадії та закінчується з закінченням останньої – четвертої, то бюджетний цикл трохи ширший. Він передбачає та враховує надзвичайні обставини, коли йдеться про використання пільгових бюджетних строків. В їх межах може реалізовуватись фінансування бюджетних показників за минулорічними приписами акту про бюджет в новому Бюджетному періоді. Безумовно, в цій ситуації є і певні обмеження: а) йдеться про фінансування витрат розвитку; б) термін такого фінансування обмежений одним місяцем.

Проблема класифікації суб’єктів фінансово-правових відносин остаточно в науці не вирішена. При цьому хотілося б розмежувати наукову та законодавчу класифікацію подібних явищ. Вважаємо, що вони принципово відрізняються. Якщо диференціація наукових уявлень щодо системи суб’єктів фінансових правовідносин має відображати особисті думки фахівців або їх груп, то законодавча класифікація повинна відображати підстави принципового розмежування видів учасників таких відносин. Такою підставою має бути, перш за все, різні режими реалізації правосуб’єктності. Тобто в цьому випадку неприпустима класифікація заради класифікації, вона повинна мати кінцевий вихід, породжувати такий законодавчий припис, на базі якого ми могли б вимагати та примушувати діяти саме таким чином, виходячи з того, що цей учасник відноситься до відповідної групи суб’єктів.

Специфікою фінансово-правових відносин є те, що держава завжди є одним з учасників таких правовідносин. В цьому сенсі нам хотілося б зробити певне уточнення. Дійсно, держава є одним із головних суб’єктів в фінансових відносинах. В той же час, логічно виокремити, де держава приймає участь в регулюванні обігу публічних коштів безумовно (коли це стосується саме державних коштів), а коли вона впливає на них опосередковано – йдеться про обіг коштів територіальних громад. Власником останніх не є держава, але вона має узгоджувати фінансові потоки як на загальнодержавному рівні, так і на місцевому. Саме тому своєрідним знаменником участі держави та територіальних громад, на наш погляд, може бути поняття публічного суб’єкту, який і буде охоплювати виключно власників публічних коштів.

У підрозділі 1.3. «Бюджетна правосуб’єктність» досліджується правосуб’єктність учасників бюджетних відносин на підставі поглибленого співставлення таких конструкцій як «правовий статус», «компетенція», «повноваження». Компетенція охоплює відповідні повноваження органів державної влади і управління, посадових осіб. Обов’язково треба враховувати, що йдеться не про будь-які владні повноваження, а лише про ті, які безпосередньо делеговані державою. Шляхом наділення такими повноваженнями формується компетенція в області бюджетних відносин і визначається система владних суб'єктів, що представляють інтереси держави в бюджетно-правовому регулюванні. Важливо мати на увазі, що компетенція таких органів має будуватися за рахунок вичерпного переліку повноважень. При цьому найбільш болючою проблемою є визначення межі перетинання таких повноважень, виключення збігу їх, накладання компетенції різних органів одне на іншу, що породжує колізійні ситуації.

Реалізація бюджетної правоздатності бюджетних установ, як розпорядників бюджетних коштів, здійснюється їх керівниками як законними представниками. Крім цього керівник бюджетної установи є одночасно носієм і інших видів галузевої правоздатності. Безпосередньо власної бюджетної дієздатності він як правило не має, а реалізує правоздатність бюджетної установи як її офіційний представник. В той же час особливість прояву деліктоздатності в цій ситуації полягає в тому, що юридична відповідальність за правопорушення в бюджетній сфері буде застосовуватися і до організації як розпорядника бюджетних коштів (бюджетна, адміністративна, цивільна), і до її керівника (кримінальна, адміністративна, дисциплінарна).

Розділ 2 «Особливості правового регулювання статусу суб’єктів бюджетних правовідносин» складається з трьох підрозділів та висновків.

У підрозділі 2.1. «Участь держави та державних органів у бюджетному регулюванні» питання розглядаються через співставлення конструкції інтересів осіб, які представляють владних суб’єктів правовідношення. Зовнішній фінансово-правовий інтерес пов’язується з тими ж аспектами (обігом публічних коштів), але яке вже виходить за межі державних кордонів. На наш погляд, він проявляється в двох формах. З одного боку, йдеться про участь в фінансово-правових відносинах іноземних суб’єктів (держав, юридичних або фізичних осіб), використання їх коштів в умовах обігу публічних фондів. З іншого боку, зовнішній фінансово-правовий інтерес пов’язується також із участю національних публічних суб’єктів в проектах за межами території держави і не пов’язаних з інтересами України та територіальних громад на її території, тобто використання коштів на зовнішньому міжнародному фінансовому ринку.

За чинним українським законодавством джерелами фінансування дефіциту є державні внутрішні та зовнішні запозичення. Право на їх здійснення належить державі в особі Міністра фінансів за дорученням Кабінету Міністрів України. Стаття 18 Бюджетного кодексу України вказує на те, що загальний обсяг державного боргу та гарантованого державою боргу на кінець бюджетного періоду не може перевищувати 60 відсотків річного номінального обсягу валового внутрішнього продукту України. При цьому хотілося б звернути увагу на принципово важливий акцент при визначенні та врегулюванні дефіциту щодо його граничного розміру. Тобто законодавець передбачає можливість планування дефіциту не в абсолютних обсягах, а лише в таких, під які знайдено шляхи подолання, джерела мінімізації розриву між доходами та видатками. Якщо ж таких обмежень не знайдено, то затвердження бюджету відкладається.

Крім того, певні проблеми виникають і в ситуації, коли те чи інше повноваження чи дія мають реалізовуватись низкою органів. Прикладом стосовно цього може бути процедура стягнення податків та штрафних санкцій з платника. Реалізуватися така дія може виключно як підсумок сумісної дії низки органів: органів Державної податкової служби, судових органів, органів Державного казначейства та при необхідності – органів Державної виконавчої служби. Саме тому, нам здається, що поняття «орган стягнення» неможна використовувати в однині та пов’язувати з будь-яким одним органом реалізацію такого повноваження.

Безумовно, і суверенітет, і незалежність в фінансово-правовому регулюванні набувають фінансового обарвлення. Україна має бути як суверенною в фінансовому сенсі (мати власний бюджет, забезпечувати стабільність національної валюти, встановлювати податки та збори за власними потребами), такі незалежною в фінансовому розумінні (мати достатню кількість коштів, щоб фінансово забезпечити розвиток суспільства). В цьому сенсі, нам здається недостатньо логічним та зрозумілим використання конструкції «фінансово-правової основи» місцевого самоврядування чи держави. Вбачається, що в такому поєднанні намагаються звести різні за змістом поняття. Фінансова основа, на наш погляд, передбачає сукупність коштів, за якими і можливо задовольняти потреби відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Фактично, саме про це йдеться в дослідженнях автора. Коли ж ідеться про фінансово-правову основу, то вона пов’язується, як нам здається, з певним нормативно-правовим угрупуванням, яке необхідно досліджувати в контексті аналізу відповідного інституту, підгалузі чи галузі, які правовими засобами упорядковують обіг фінансових коштів держави чи територіальної громади.

У підрозділі 2.2. «Територіальні громади як учасники бюджетних відносин» аналізується проблема узгодження державного інтересу та інтересів територіальних громад. Безпосередня диференціація інтересу на державний та місцевий або муніципальний не будує непохитного кордону між ними. Принциповим є те, що і один, і другий спрямовані на задоволення інтересу в кінцевому сенсі особи. Таке задоволення інтересу може здійснюватись через використання коштів держави чи територіальної громади. Тобто розмежування інтересу на державний та місцевий безпосередньо підводить до з’ясування загального знаменника – задоволення інтересів особи.

Бюджет місцевого самоврядування визначає централізований фонд відповідної територіальної громади, яка і є безпосереднім власником таким чином акумульованих коштів. Якщо ж виходити з логіки цієї дослідниці, то власником централізованих коштів територіальної громади стає орган місцевого самоврядування. Але він не може їм розпоряджатися, визначати долю таких грошей. Він лише організує їх обіг стосовно з приписами представницького органу. Фактично, бюджетом органу місцевого самоврядування є його кошторис, який визначається та формується за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету.

Бюджетні повноваження України становлять основу державного суверенітету та незалежності. Вони закріплені у Конституції України та деталізуються і уточнюються у Бюджетному кодексі України, бюджетних законах та інших нормативно-правових актах. Врегульовуючи бюджетні повноваження України, законодавець враховує, що хоча Україна в цьому випадку і виступає суб'єктом бюджетних правовідносин, але безпосереднє її повноваження здійснюються від її імені органами державної влади. Саме тому бюджетні повноваження України, на наш погляд, формують непросту систему, яка включає три їх різновиди. До таких повноважень входять: а) виключні повноваження держави, коли вона безпосередньо виступає суб’єктом бюджетних відносин (власник коштів Державного бюджету, суб’єкт відповідальності при незаконно стягнутих платежах до бюджету і т.д.); б) повноваження, які реалізуються сумісними діями декількох органів. До цього різновиду повноважень можна віднести повноваження щодо розробки проекту Державного бюджету. З одного боку, проект бюджету складає Кабінет Міністрів (хоча і сумісними діями міністерств при узагальненні Міністерством фінансів). З іншого боку, перша стадія бюджетного процесу закінчується прийняттям акта Верховної Ради – бюджетної резолюції. Подібні повноваження держави реалізуються на підставі чинного законодавства Верховною Радою України (прийняття закону про Державний бюджет на певний рік), Кабінетом Міністрів (в особі Міністерства фінансів — розробка відповідних положень проекту закону про Державний бюджет на певний рік), Рахунковою палатою, Державним казначейством та ін. Законодавець у главі З Бюджетного кодексу України робить вказівку стосовно того, що держава безпосередньо виступає учасником бюджетних правовідносин; в) повноваження, що здійснюються від імені держави відповідними державними органами, які на це уповноважені.

У підрозділі 2.3. «Розпорядники бюджетних коштів як представники зобов’язаної сторони бюджетних правовідносин» обґрунтовується думка, що пов’язувати інститут розпорядників бюджетних коштів виключно із процесуальними нормами, приписами, що регулюють певні бюджетні процедури та поведінку суб’єктів в їх межах не зовсім логічно. Вважаємо, що в цій ситуації доцільніше застосовувати традиційну конструкцію поєднання матеріальних та процесуальних приписів. Шляхом матеріальних бюджетно-правових норм визначається перелік розпорядників бюджетних коштів, принципові ознаки їх статусу, низка прав та обов’язків. Процесуальні бюджетно-правові норми деталізують особливості реалізації таких матеріальних приписів. Тому пов’язувати інститут розпорядників бюджетних коштів виключно з бюджетним процесом не зовсім логічно. До того ж неможна забувати, що мається на увазі при деталізації такої конструкції як «бюджетний процес». Справа в тому, що стадії бюджетного процесу включають фактично етапи руху бюджету (акту про бюджет): складання проекту, обговорення та затвердження, виконання, звітність. Виходячи з цього, розпорядники бюджетних коштів навряд чи присутні як учасники бюджетних відносин на всіх стадіях. Безумовно, вони реалізують свої повноваження підчас виконання бюджету, але на інших стадіях бюджетного процесу навряд чи ми знайдемо їх серед суб’єктів бюджетних правовідносин.

З метою реалізації притаманних ним повноважень розпорядники бюджетних коштів наділені відповідною державно-владною компетенцією. Вона полягає в тому, що : а) правові акти приймаються ними на підставі закону та безумовно обов'язкові до виконання; б) негативні наслідки невиконання приписів нормативних актів, які прийняті розпорядниками бюджетних коштів, адекватні с наслідками порушення законодавчих норм; в) органи управління виступають в цій ситуації суб’єктами примусу, який можуть застосовувати від імені держави до порушників; г) персоніфікація напрямків та розміру бюджетних асигнувань, коли для кожного розпорядника бюджетних коштів визначається як джерело, так і напрямок використання публічних коштів; д) самостійність в реалізації бюджетних повноважень; е) орієнтованість бюджетної правосуб'єктності та бюджетних повноважень розпорядників бюджетних коштів на відповідну стадію бюджетного циклу, циклічність реалізації бюджетних повноважень, яка обумовлена тривалістю бюджетного періоду; є) фінансово-правова підпорядкованість розпорядника бюджетних коштів власнику їх, яка полягає в підзвітності діяльності цих суб’єктів.

Функціонування органів держави та органів місцевого самоврядування може здійснюватись лише в межах відповідних фінансових можливостей. Кожний із них може розраховувати тільки на ті кошти, які фігурують в акті щодо бюджету, який затверджено відповідним органом влади. Розмір цієї суми залежить від економічної ситуації, що склалася, наявних можливостей, першочерговості напрямків витрачання коштів. Виходячи з цього, орган влади, затверджуючи відповідний бюджет, визначає суму витрат відповідного бюджетного періоду. Саме такі витрати і складають поняття бюджетного призначення. При цьому бюджетне призначення треба розглядати, з одного боку, як суму коштів, які виділяються та які має право витратити керівник бюджетної установи, а з іншого боку, як відповідні повноваження такого керівника щодо можливостей витрачання. Законодавець обрав останній аспект при визначенні бюджетних призначень та розуміє під ними повноваження, які надаються головному розпоряднику коштів законом про Державний бюджет України, рішенням про місцевий бюджет, що має кількісні та часові обмеження і дозволяє надавати бюджетні асигнування. Відповідно до цього бюджетна установа може взяти зобов'язання та проводити платежі з бюджету лише в межах бюджетних призначень.