ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ЗОВНІШНІХ ДЕРЖАВНИХ БОРГОВИХ ВІДНОСИН В УКРАЇНІ Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дослідження, вказується на зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначаються об’єкт і предмет, мета і задачі дисертації, її методологічна основа, наукова новизна, теоретичне та практичне значення одержаних результатів, наводяться відомості про їх апробацію, публікації, структуру та обсяг роботи.

Розділ 1 «Теоретико-правові засади дослідження правовідносин у сфері зовнішнього державного боргу України» складається з трьох підрозділів, у яких розглядаються теоретичні питання, пов’язані з проблемою формування зовнішнього державного боргу.

У підрозділі 1.1. «Загальнотеоретичні основи дослідження правовідносин у сфері зовнішнього державного боргу» критично аналізується домінуюча у наукових джерелах теза про те, що державний борг – це відносини у сфері випуску, обслуговування та погашення боргових зобов’язань держави. На думку автора ця категорія має охоплювати всі боргові зобов’язання держави, у тому числі приватні зобов’язання, у яких держава виступає гарантом, а також зобов’язання органів місцевого самоврядування та державних підприємств. Крім того, з огляду на специфіку відносин у сфері зовнішнього державного боргу, запропоновано використовувати категорію «міжнародний борг» як фінансове зобов’язання однієї держави стосовно іншої держави, міжнародної, міждержавної або неурядової організації або будь-якого іншого суб’єкта міжнародного права.

Здійснивши порівняльний аналіз наукових позицій з приводу розмежування таких базових понять, як «державний борг», «зовнішній державний борг», «зовнішні державні запозичення», «публічний борг», сформульоване авторське визначення термінів «зовнішній державний борг» та «національний борг».

У підрозділі 1.2. «Місце правового субінституту зовнішнього державного боргу у системі фінансового права» доведено, що зовнішній державний борг є комплексним субінститутом фінансового права, складовою інституту державного боргу, який характеризується єдністю та взаємозумовленістю відносин й регулює сукупність фінансових відносин у сфері побудови стратегії здійснення зовнішніх позик та визначення боргової політики держави; формування резервів та покриття дефіциту платіжного балансу; покриття бюджетного дефіциту та обслуговування зовнішнього боргу в іноземній валюті; здійснення зовнішнього прямого та спільного інвестування інвестиційних проектів; здійснення розрахунку за юридично визнаними та належним чином оформленими борговими зобов’язаннями, незалежно від їх походження; управління зовнішнім державним боргом; погашення зовнішнього державного боргу; обслуговування зовнішнього державного боргу; здійснення розрахунків за зовнішніми борговими зобов’язаннями Уряду; ведення реєстру зовнішнього державного боргу; реструктуризація зовнішнього державного боргу; правонаступництво; забезпечення зовнішніх боргових зобов’язань держави та гарантій додержання прав кредиторів; фінансового контролю, обліку та звітності у сфері формування, обслуговування, управління та погашення зовнішнього державного боргу; інші відносини, що виникають з приводу здійснення операцій за зовнішніми борговими, активними угодами, з виконання гарантійних зобов’язань та інших боргових операцій.

У підрозділі 1.3. «Характеристика змісту та принципів правового регулювання відносин у сфері зовнішнього державного боргу» на підставі аналізу загальнотеоретичних правових підходів щодо специфіки юридичної природи відносин у сфері зовнішнього державного боргу виокремлюються принципи регулювання відносин у цій сфері.

На основі аналізу загальних принципів правового регулювання зовнішнього державного боргу робиться висновок про те, що, з огляду на необхідність повернення позичкових коштів, вкрай необхідним є відповідне правове регулювання та закріплення на законодавчому рівні спеціальних принципів використання позик. До числа таких принципів пропонується віднести: ефективність (досягнення максимального соціально-економічного ефекту від залучених боргових ресурсів); цільового використання коштів (обумовлений переходом до програмно-цільового методу бюджетування); орієнтація на реалізацію інвестиційних проектів (мова іде не лише про збільшення питомої ваги інвестиційних проектів у загальній структурі видатків бюджету, які фінансуються за рахунок боргових джерел, а й про потребу використання цих коштів як видатків розвитку, а не споживання); сприяння залученню приватних інвестицій.

Сформульовані пропозиції щодо закріплення у Бюджетному кодексі принципу публічності і прозорості у сфері зовнішніх державних позик. На доцільність такого кроку вказують і результати проведеного дисертантом анкетування, за результатами якого 95,6 % респондентів вважають за необхідне інформування населення про розмір зовнішнього державного боргу та його динаміку.

Розділ 2 «Характеристика фінансово-правового регулювання відносин у сфері зовнішнього державного боргу України» складається з чотирьох підрозділів, у яких розглядаються методологія дослідження та особливості фінансово-правового регулювання зовнішнього державного боргу.

У підрозділі 2.1. «Методологічні засади дослідження правовідносин у сфері зовнішнього державного боргу України» визначено методику проведення дисертаційного дослідження, що включає комплекс взаємопов’язаних, взаємодоповнюючих загальнонаукових і спеціальних методів пізнання, спрямованих на отримання об’єктивних та достовірних результатів, зокрема: методологія системного підходу; структурно-функціональний та конкретно-історичний аналіз; індукція та дедукція, програмно-цільовий та інші методи.

Здійснений у ході дослідження аналіз літературних та нормативних джерел з фінансового та адміністративного права, економічної безпеки, державного управління у сфері державного боргу, не лише підтвердив актуальність проблематики наукового пошуку за темою правове регулювання зовнішніх державних боргових відносин в Україні, а й дозволив акцентувати увагу на необхідності перегляду окремих методологічних підходів до вивчення суспільних відносин, які виникають у цій сфері.

В існуючих умовах є потреба забезпечити вищій рівень узагальнення, тому особливого значення набувають питання методології, що дозволяють простежити безпосередній зв’язок між емпіричними фактами у сфері зовнішнього державного боргу України та їх теоретичним осмисленням з метою подальшого використання доктринальних напрацювань у процесі публічного адміністрування зовнішнього державного боргу України.

З метою забезпечення всебічності, повноти та об’єктивності дослідження, підтвердження коректності та репрезентативності зроблених висновків, а також, зважаючи на складність та багатоаспектність теми, слушним є застосування комплексного міждисциплінарного підходу на основі широкого залучення теоретико-методологічних напрацювань правничої науки, економіки, теорії державного управління, безпекознавства.

У підрозділі 2.2. «Загальна характеристика фінансово-правового регулювання зовнішньодержавних боргових відносин в Україні» зазначається, що питання визначення змісту та особливостей фінансових правовідносин традиційно залишається однією з фундаментальних проблем теорії фінансового права, яке потребує додаткового дослідження, детальнішого аналізу й осмислення з урахуванням високої динаміки розвитку суспільних відносин у сфері публічних фінансів, появи нових форм світогосподарських зв’язків, відкриття нових істотних ознак предметів і явищ матеріального світу.

Виходячи з того, що зовнішній державний борг є публічно-правовою категорією, то і його повернення є публічним обов’язком, який, без деталізації джерел його формування, задовольняється за рахунок публічних фондів коштів. На думку дисертанта, що підтверджується результатами проведеного анкетування, винятково на рівні спеціального закону (так вважає 93,2 % респондентів) необхідно врегулювати низку питань, пов’язаних із зовнішнім державним боргом, зокрема щодо закріплення розміру та умов отримання; формування джерел погашення; посилення контролю за ефективністю та цільовим їх використанням; персональної відповідальності за цільове використанням зовнішньодержавних позик.

Запропоновано внести зміни до Бюджетного кодексу України та інших нормативно-правових актів, нормами яких має бути передбачена необхідність імперативного (у цьому контексті такого, що не може бути скорегований) визначення граничного обсягу державного боргу та граничного обсягу надання державних гарантій не лише на кожний бюджетний період, а і на два роки, наступні за плановим.

На основі аналізу компетенції органів управління у сфері зовнішнього державного боргу, з метою посилення контролю та відповідальності у цій сфері, пропонується нормативно закріпити обов’язок Міністра фінансів України погоджувати рішення щодо залучення та використання коштів зовнішнього державного боргу України з профільним Віце-Прем’єром.

У підрозділі 2.3. «Сучасний стан правового регулювання відносин у сфері зовнішнього державного боргу України» аналізуються основні проблеми законодавчого регулювання боргових відносин.

Проаналізувавши систему нормативних актів, присвячених регулюванню відносин у сфері зовнішнього державного боргу, автор наголошує, що основною метою правового регулювання цих відносин має стати стабільний та поступальний розвиток економіки та економічна, в тому числі боргова, безпека держави. Правове регулювання відносини у сфері зовнішнього державного боргу на сьогоднішній день, характеризується відсутністю чіткої правової регламентації, на рівні окремого законодавчого акту, таких фундаментальних складових цієї фінансово-правової категорії, як зміст, принципи формування, структура, методи управління (від акумулювання, ефективного розподілу, забезпечення й обслуговування до погашення), контроль ефективності та доцільності на усіх етапах здійснення запозичень, юридична відповідальність за правопорушення у цій сфері. Підкреслюється, що розвиток українського фінансового права повинен відбуватися паралельно з становленням нової доктрини співвідношення міжнародного і національного права.

З огляду на важливість відносин, пов’язаних із залученням та використанням коштів зовнішнього державного боргу, доводиться необхідність саме на законодавчому рівні конкретизувати особливості механізму обслуговування та управління зовнішнім державним боргом як за рахунок внесення змін до Бюджетного кодексу, так і шляхом прийняття законів України «Про державний борг» та «Про зовнішній державний борг».

У підрозділі 2.4. «Проблеми правозастосовної практики у сфері зовнішнього державного боргу України» на підставі розгляду питання про забезпечення у правовій площині зовнішньої боргової безпеки держави, відзначається, що головною причиною стрімкого нарощування зовнішніх державних боргових зобов’язань і, особливо, в останні роки, стали рекордні обсяги державних запозичень, що перевищують показники, затверджені відповідними законами України про Державний бюджет України на відповідні роки. Такі дії Уряду та Мінфіну були обумовлені наданим їм Верховною Радою України правом щодо безконтрольного та необмеженого залучення масштабних запозичень замість оптимізації та економії бюджетних витрат.

Орієнтація Уряду на здійснення значних запозичень спричиняла розбалансування державних фінансів, оскільки такі запозичення, починаючи з 2009 р. за даними Рахункової палати України, дорівнюють в середньому понад 60 % доходів Державного бюджету України. На підставі аналізу емпіричних даних щодо використання зовнішнього державного боргу можна зробити висновок про те, що боргова політика Уряду, в останні роки, спрямована на тимчасове вирішення питань фінансування соціально-економічних проблем за рахунок нарощування державного боргу, в тому числі зовнішнього. При цьому темпи їх зростання були неадекватними розвитку економіки країни, що створює реальну загрозу національній економічній безпеці.

Розділ 3 «Шляхи удосконалення правового регулювання відносин у сфері зовнішнього державного боргу України» складається з трьох підрозділів, де підкреслюється, що у сучасній економіці України зовнішній державний борг є фінансово-економічною та соціально-політичною проблемою, яка підриває економічну безпеку держави, ставить у залежність реальність фінансової підтримки міжнародних фінансових організацій та, відповідно, баланс бюджету і функціональність держави, стабільність курсу її національної валюти.

У підрозділі 3.1. «Правові проблеми законодавства, яке регламентує контроль та відповідальність у сфері зовнішнього державного боргу України» відзначається, що у складній існуючій економічній ситуації, акумульований державою зовнішній борг повинен перебувати під суворим і постійним контролем, а головне спрямовуватися на розвиток пріоритетних галузей економіки. Потребують суттєвої законодавчої деталізації норми, присвячені питанням управління зовнішнім державним боргом України у контексті вирішення проблем дефіциту державного бюджету, подолання від’ємного сальдо платіжного торговельного балансу країни.

Відзначається, що суб’єктами фінансового контролю у сфері зовнішнього державного боргу України є Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Міністерство фінансів України, Національний банк України та Рахункова палата України. Наголошується, що саме аудит, який здійснюється Рахунковою палатою, в сучасних умовах виступає найбільш дієвим механізмом фінансового контролю у сфері зовнішнього державного боргу. Аудит ефективності, який здійснюється Рахунковою палатою, дозволяє не лише констатувати порушення законодавства, а й запропонувати відповідні шляхи їх вирішення.

З урахуванням вище викладеного та з метою адаптації вітчизняного організаційно-правового механізму здійснення фінансового контролю у сфері державного боргу до стандартів розвинутих країн світу, сформульовані конкретні пропозиції до ст. 22 та 24 Закону України «Про Рахункову палату» щодо розширення повноважень Рахункової палати у сфері контролю та аудиту за залученням і використанням державного боргу.

Паралельно з контролем та аудитом ефективності використання коштів, залучених державою від міжнародних фінансових організацій, обов’язково повинен здійснюватися їх моніторинг (результативність використання коштів, стан боргової безпеки держави, дотримання затверджених параметрів управління боргом). Суб’єктом моніторингу має виступати не лише відповідальний виконавець програми, а й Міністерство фінансів України (у перспективі – Агентство з управління державним боргом), оскільки отримувані, на сьогоднішній день, результати фактично не впливають на рівень ефективності використання коштів, які надходять до бюджету за рахунок зовнішніх запозичень. Це зумовлено тим, що за існуючої з радянських часів практикою все зводиться до статистичних показників, які здебільшого не дають змоги встановити взаємозв’язки між сумами залучених запозичень та досягнутими соціально-економічними результатами.

У підрозділі 3.2. «Світовий досвід регулювання відносин у сфері зовнішнього державного боргу» проаналізовано відповідні міжнародно-правові норми та норми національного законодавства розвинутих країн світу, визначені перспективи застосування різних технологій управління державним боргом для оптимізації механізму управління державним боргом в Україні. Підкреслено, що запозичення зарубіжного досвіду є одним із пріоритетних шляхів подальшого вдосконалення правого регулювання та організації бюджетного процесу.

Враховуючи, що, в останні роки, Україна зайняла місце у списку країн, яким загрожує дефолт (неплатоспроможність держави та невиконання умов угоди), аналізується іноземний досвід у сфері мінімізації ризиків його настання та формулюються пропозиції щодо розробки та прийняття Концепції управління зовнішнім державним боргом України, розрахованої на довгострокову стратегічну перспективу.

У підрозділі 3.3. «Напрями удосконалення нормативно-правового регулювання управління зовнішнім державним боргом України» відзначається, що важливу роль в організації управління зовнішнім державним боргом України наразі має відігравати Рада національної безпеки і оборони України, оскільки боргова безпека виступає одним з базових елементів національної безпеки. І хоча Рада національної безпеки і оборони України не є суб’єктом фінансового контролю, саме цей орган значною мірою забезпечує дотримання нормативів боргової безпеки, що вимагає відповідного корегування законодавства.

Констатується, що на законодавчому рівні (або Законі «Про зовнішній державний борг» чи в Законі «Про державний борг») повинні бути враховані конституційні вимоги щодо порядку укладання та затвердження міжнародних кредитних угод; передбачено механізм співпраці органів державної влади з міжнародними фінансовими організаціями; визначено особливості документального супроводження процедури обґрунтування та погодження отримання чергових зовнішніх державних позик (техніко-економічне обґрунтування Міністерства фінансів України та проведення фінансово-економічної експертизи Рахунковою палатою з наданням відповідного експертного висновку).

Аргументується теза про те, що стратегію управління державним боргом має затверджувати орган державної влади, який має сталу каденцію (Верховна Рада України або Президент України). В умовах формування Державного бюджету виключно на основі програмно-цільового методу, крім Стратегії має бути розроблено та затверджено відповідну Державну цільову програму управління державним внутрішнім та зовнішнім боргом, а також передбачені відповідні бюджетні програми із високим рівнем деталізації. Саме зазначені Програми повинні містити імперативні обмеження у сфері боргової політики, розраховані на багаторічну перспективу. Прийняття Програм на рівні Закону, як це передбачено чинним законодавством, значною мірою дозволить обмежити корегування відповідних кількісних параметрів як Стратегії, так і Програми. При цьому, саме у Програмі (а не у Стратегії як зараз) доцільно визначити конкретні та чіткі цілі, завдання, заходи, а також виражені у цифрах очікувані результати управління державним боргом.

З метою підвищення ефективності моніторингу зовнішнього державного боргу, запропоновано розробити і прийняти Інструкцію про порядок здійснення моніторингу використання зовнішніх державних позик, а також виплат відсотків за ними, у якій має бути відображено відповідний макет моніторингу. Зазначену інструкцію має бути затверджено постановою Уряду.

Відзначається, що, враховуючи відсутність Закону «Про державний борг», документом, який є інституційною основою боргової політики держави, наразі виступає затверджена Кабінетом Міністрів України Середньострокова стратегія управління державним боргом на 2011‑2013 рр., що, з урахуванням строків її реалізації, повинна розглядатися як середньостроковий програмно-цільовий акт. Реальне досягнення запланованих показників та підвищення ефективності управління зовнішнім державним боргом України вимагає принципової зміни методології бюджетування у сфері боргових відносин та запровадження програмно-цільового методу в цьому процесі для встановлення безпосереднього зв’язку між виділенням бюджетних коштів (отриманих державою від міжнародних фінансових організацій) та результатами їх використання. Такий підхід характеризується можливістю формування доходної частини бюджету за рахунок зовнішніх запозичень на основі довгострокового бюджетного планування в контексті загальнодержавної фінансової політики, спрямованої на досягнення стратегічних соціально-економічних цілей.