ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДЕРЖАВНОГО ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ В УКРАЇНІ Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, ступінь наукової розробки проблеми, вказується на зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначаються мета і завдання дослідження, його об’єкт, предмет, методи дослідження, відзначається наукова новизна роботи і положення, які виносяться на захист, теоретичне та практичне значення отриманих у ході дослідження результатів, ступінь їх апробації.

Розділ 1. «Теоретико-правові засади державного фінансового контролю» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Історичні передумови виникнення фінансового контролю держави» досліджено етапи виникнення та становлення фінансового контролю. Проаналізовано розвиток інституту фінансового контролю в країнах світу, зокрема Індії, Греції, Японії, Німеччини, Франції, США.

Виконано періодизацію генезису державного фінансового контролю в Україні, зокрема виділено три періоди його становлення.

У ході дослідження зроблено висновок, що виникнення і розвиток фінансових відносин, зміцнення податкової системи та поява контрольно-фінансових функцій держави історично взаємопов’язані і зумовлені завданнями державного управління з організаційно-правового забезпечення економічних інтересів суспільства. Історико-правові умови виникнення фінансового контролю відображають об’єктивний характер походження та розвитку державної фінансово контрольної діяльності, що виражає економічні відносини, пов’язані з формуванням, розподілом та використанням централізованих і децентралізованих фондів грошових коштів, з метою виконання функцій і завдань держави і забезпечення умов розширеного відтворення. Існування фінансового контролю зумовлюється об’єктивним характером фінансів.

У підрозділі 1.2. «Поняття та зміст державного фінансового контролю в Україні» визначаються основні завдання державного фінансового контролю в контексті реалізації державної фінансової політики, до яких автор відносить забезпечення дотримання чинного законодавства у сфері оподаткування, правильність ведення бухгалтерського обліку та складання і виконання державного бюджету; перевірку стану й ефективності використання державних фінансових, трудових і матеріальних ресурсів підприємств, установ і організацій, виявлення резервів росту фінансових ресурсів держави; правомірність і ефективність використання позабюджетних фондів.

Аналізуючи роботи фахівців, автор розглядає походження терміна «фінанси», визначаючи фінанси як систему грошових відносин, організованих державою з метою формування необхідних фондів та їх використання для виконання своїх функцій. Досліджуючи співвідношення понять «фінанси» та «фінансовий контроль», зроблено висновок, що фінансовий контроль органічно пов’язаний з контрольною функцією фінансів, призначення якої в тому, щоб створити економічні умови для здійснення контролю за розподілом централізованих та децентралізованих грошових фондів з метою забезпечення фінансових потреб відповідних суб’єктів.

Вказується, що в науці і в практичній діяльності термін «контроль» вживається досить часто, однак єдиного поняття контролю не вироблено. Звертається увага на визначення державного фінансового контролю у широкому розумінні як одного з видів фінансової діяльності держави щодо перевірки застосування встановлених законодавством методів контрольної діяльності, законності та раціональності дій суб’єктів господарювання в процесі утворення, розподілу й використання грошових фондів держави.

У більш вузькому розумінні державний фінансовий контроль визначається автором як різновид фінансового контролю, що здійснюється відповідними органами державної влади та управління (переважно органами виконавчої влади), спрямований на забезпечення законності, фінансової дисципліни i раціональності в ході мобілізації, розподілу та використання коштів централізованих i децентралізованих грошових фондів держави з метою найефективнішого соціально-економічного розвитку усіх суб’єктів фінансових правовідносин.

Автор робить висновок, що незважаючи на значну кількість нормативно-правових документів у галузі державного фінансового контролю в даний час в Україні відсутній єдиний нормативно-правовий акт, який узагальнює структуру, суб’єкти та об’єкти державного фінансового контролю, що зумовлює низку протиріч та суперечностей в правовому полі регулювання державного фінансового контролю.

Наголошуючи на необхідності розробки нових підходів до організації і здійснення державного фінансового контролю, у дослідженні визначені мета та основні завдання державного фінансового контролю.

У підрозділі 1.3. «Принципи формування фінансового контролю» на основі аналізу наукової літератури розкривається сутність підходів до принципів права. Зроблено висновок, що в системі фінансового контролю також переважає змішаний підхід. У дослідженні приділена увага трьом групам принципів державного фінансового контролю, зокрема розглядаються загальноправові принципи, принципи фінансового права та принципи загальнодержавного фінансового контролю.

Досліджено принципи, закріплені в Лімській декларації керівних принципів контролю. Автор доходить висновку, що за своєю сутністю вони є універсальними принципами і повинні бути враховані при створенні, організації та діяльності усіх зовнішніх фінансово-контрольних органів країн-учасниць ІНТОСАІ незалежно від їх правового статусу. Обґрунтовано необхідність закріплення єдиних для всіх фінансово-контрольних органів принципів фінансового контролю в спеціальному законі «Про державний фінансовий контроль». Автор пропонує систему таких принципів, включаючи до їх числа принцип законності, незалежності, об’єктивності, системності, гласності, відповідальності, професіоналізму, дотримання професійної етики, структурності фінансово-контрольних органів, завершеності, самостійності, співпраці, плановості, безперервності.

Розділ 2. «Правовий механізм забезпечення державного фінансового контролю в Україні» складається з трьох підрозділів та присвячений дослідженню повноважень органів державного фінансового контролю, формам та методам державного фінансового контролю в Україні.

У підрозділі 2.1. «Повноваження органів державного фінансового контролю в Україні» зазначається, що фінансовий контроль в Україні здійснюється органами законодавчої і виконавчої влади, спеціальними органами державного фінансового контролю, а також недержавними спеціалізованими організаціями. Проаналізовано повноваження Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України в сфері державного фінансового контролю. Досліджуючи повноваження Державного казначейства, автор виділяє суто контрольні функції, а також допоміжні функції, до яких пропонує віднести організаційну, аналітичну, нормотворчу функції, а також функції обліку, прогнозування та планування.

Досліджено становлення Рахункової палати та її правового статусу. Звертається увага на особливості контрольно-ревізійної діяльності Рахункової палати, аналізується також експертно-аналітичний напрям її діяльності.

У дослідженні визначено завдання державної податкової служби, державної контрольно-ревізійної служби як органів державного фінансового контролю.

Автор доходить висновку, що хоча система органів державного фінансового контролю в Україні перебуває на стадії формування, це не означає, що постійно виникають нові контролюючі органи, в основному вдосконалюється структура діючих органів, уточнюється їх місце у загальнодержавній системі контролю. Серед органів державного фінансового контролю виділяють державні органи законодавчої та виконавчої влади, які здійснюють контрольні функції поряд з іншими, та спеціальні органи державного фінансового контролю, діяльність яких спрямована лише на здійснення контролю.

У підрозділі 2.2. «Форми і методи державного фінансового контролю в Україні» зазначається, що в науковій літературі простежуються різні підходи до трактування форм контролю. Автор вказує, що під формою фінансового контролю слід розуміти спосіб, тобто метод конкретного виразу і організації контрольних дій, спрямованих на виконання функцій фінансово-господарського контролю.

Формами фінансового контролю є попередній, поточний та наступний контроль. Критерій розмежування цих форм полягає у зіставленні часу здійснення контролюючих дій щодо процесу формування і використання централізованих та децентралізованих грошових фондів. У дослідженні аналізуються характерні особливості попереднього, поточного та наступного контролю.

Основними методами попереднього та поточного фінансового контролю залишаються раптові перевірки в місцях зберігання грошових коштів і матеріальних цінностей, а також інвентаризації матеріальних цінностей та грошових коштів. Досліджуючи ревізію як найбільший дієвий метод фінансового контролю, автор визначає її основну мету як вивчення спеціальними прийомами документального і фактичного контролю економічної ефективності фінансово-господарської діяльності, законності, достовірності та доцільності господарських і фінансових операцій, а також формулює відмінності ревізії від інших методів контролю. Здійснено класифікацію ревізій на планові та позапланові, повні (комплексні) і часткові.

Зазначається, що системність у ревізії досягається комбінованим застосуванням різних способів і прийомів логічного та математичного, документального та фактичного контролю. До числа основних прийомів документального контролю автор відносить формальну і арифметичну перевірку документів; нормативну (юридичну) оцінку документально оформлених господарських операцій; логічну перевірку; зустрічну перевірку; спосіб зворотного рахунку; оцінку законності й обґрунтованості господарських операцій за даними кореспонденції рахунків бухгалтерського обліку; балансовий метод; порівняння; різні методичні (технічні) прийоми економічного аналізу.

Розглядаючи прийоми фактичного контролю, автор виділяє три групи: інвентаризацію, експертну оцінку і візуальний нагляд. Аналізуючи інвентаризацію як спосіб перевірки фактичних залишків товарно-матеріальних цінностей, грошових коштів і стану розрахунків, їх відповідності даним бухгалтерського обліку на певну дату, наголошується на тому, що характерними особливостями інвентаризацій, які проводяться в ході ревізії, є їх спорадичний, раптовий і несуцільний характер. Автор зазначає, що експертна оцінка є способом фактичного контролю, який заснований на проведенні кваліфікованими фахівцями експертизи діючих обсягів та якості виконаних робіт, обґрунтованості нормативів матеріальних витрат і виходу готової продукції, реальності норм природних втрат при зберіганні та транспортуванні товарно-матеріальних цінностей, дотримання технологічних режимів, відповідності продукції державним стандартам і технічним умовам.

У підрозділі 2.3. «Процесуальні аспекти правового механізму забезпечення державного фінансового контролю в Україні» досліджуються особливості правової природи процесуальних контрольних правовідносин. Автор вказує, що контрольні правовідносини мають державно-владний характер, отже, контрольним відносинам завжди властивий владно-вольовий момент, а також констатує, що контрольні правовідносини побудовані на засадах субординації, оскільки завжди ґрунтуються на принципі влади і владного підпорядкування. Обґрунтована позиція щодо виділення в структурі контрольного правовідношення двох рівнів – матеріального і процесуального.

Досліджуючи суб’єкти як елемент контрольного правовідношення, автор вказує на їх провідну роль у визначенні завдань, характеру, форм та методів контролю, а також зазначає, що множинність органів, що здійснюють контрольну діяльність, допомагає виділити критерії їх систематизації: за характером владних повноважень; організаційно-правовою формою проведення контролю; спрямованістю контрольної діяльності, характером поєднання юрисдикційних і організаційних способів дії; юридичними наслідками контролю тощо.

Розглядаючи співвідношення контрольної і правозастосовної діяльності, підкреслюється, що контрольна діяльність завжди має вторинний, похідний, зовнішній характер, оскільки стосується діяльності, яка вже існує незалежно від її здійснення. Водночас правозастосування стосується головним чином не минулого, а теперішнього часу. Заходи, що характеризують цю форму діяльності, можуть бути визначені як організаційні заходи первинного порядку. До особливих ознак контрольної діяльності автор відносить її спонукальні обставини, якими є об’єктивна потреба у створенні найсприятливіших умов для реалізації нормативно-правових приписів у поведінці, діяльності суб’єктів суспільних відносин, забезпечення ефективності правового регулювання, відновлення стану законності й правопорядку у разі їх порушення.

Наголошується, що особливості контрольної діяльності полягають також і в змісті одержаних матеріально-правових результатів. Результатом контролю є владний індивідуально-правовий акт обов’язкового значення, в якому разом із оцінкою діяльності підконтрольного об’єкта конкретизуються його повноваження з усунення помилок і прорахунків в управлінській діяльності, щодо внесення організаційних змін в процес управління, з припинення неправомірної діяльності суб’єктів, за визначенням превентивних заходів. Правові акти контрольних органів повинні відповідати певним вимогам. Серед них сувора підзаконність, обґрунтованість: виявлені факти повинні бути доведеними, володіти ознаками належності, повноти і достовірності.

Характеризуючи права та обов’язки органів контролю, автор виходить з того, що права органів державного контролю є в той же час їх обов’язком, оскільки діяльність зі здійснення контролю завжди пов’язана з виконанням покладених на контролюючий орган обов’язків. У даному аспекті доцільно виділяти контрольні повноваження відповідного контролюючого суб’єкта процесу, а також кореспондуючі їм контрольно-процесуальні права, обов’язки і відповідальність підконтрольних суб’єктів процесу.

Враховуючи специфіку суб’єктного складу контрольного правовідношення, автор робить висновок про два аспекти в дослідженні об’єкта контрольного правовідношення: щодо контролюючих суб’єктів та підконтрольних учасників процесу. Об’єкт в контрольному правовідношенні, здатний задовольняти інтерес підконтрольних суб’єктів, безпосередньо заінтересованих у результатах процесу, умовно позначається як зовнішній об’єкт – те, з приводу чого складається дане правовідношення; фактично він відповідає об’єкту матеріально-правового відношення. Безпосереднім об’єктом виступає власне правова дія контролюючого суб’єкта щодо підконтрольного суб’єкта.

Зазначається, що в контрольних правовідносинах спостерігається численність та різноманітність юридичних фактів та стверджується, що роль юридичного факту при виникненні контрольно-процесуального правовідношення виконує відповідне матеріальне правовідношення.

Автор підкреслює, що в процесуально-юридичному аспекті фінансовий контроль за діяльністю державних органів та посадових осіб є однією з основних вимог дотримання режиму законності. Цьому служать такі властивості контролю, як безпосередність, оперативність, дієвість, мета охорони права від порушень, супутній характер процесам управлінської діяльності, своєрідність процесуальної форми здійснення контролю. Як правова форма контрольна діяльність є складовою частиною механізму правореалізації, вона входить до складу правореалізаційних процесів з метою забезпечення їх точності, відповідності вимогам законності й слугує важливим організаційно-юридичним способом управління процесами застосування права.

Розділ 3. «Удосконалення організаційно-правового забезпечення державного фінансового контролю» складається з двох підрозділів та висновків і присвячений характеристиці напрямів підвищення ефективності організаційно-правових заходів забезпечення державного фінансового контролю.

У підрозділі 3.1. «Зарубіжний досвід здійснення державного фінансового контролю» зазначається, що система фінансового контролю в західних країнах у цілому є досить однотипною та включає наступні елементи: відомство головного ревізора-аудитора (рахункова палата) з підпорядкуванням безпосередньо парламенту або президенту країни; податкове відомство з підпорядкуванням президенту, уряду або міністерству фінансів, яке призначене контролювати надходження в бюджет податкових доходів; контролюючі структури у складі державних відомств, які здійснюють перевірки та ревізії підвідомчих установ; недержавні контролюючі служби, які на комерційних засадах здійснюють перевірку достовірності звітної документації та законності фінансових операцій; служби внутрішнього контролю, основне завдання яких полягає в досягненні мети зниження витрат, оптимізації фінансових потоків та збільшення прибутку.

Зазначається, що система фінансових органів визначається політичною системою та формою держави. Приділено увагу дослідженню спеціальним органам фінансового контролю, що зовні виступають як органи, незалежні від уряду та підзвітні парламенту. Аналізуються такі органи в США, Великобританії, Німеччині, Франції, Італії.

Наголошується, що формування системи державного фінансового контролю в Україні, відповідно до сучасного етапу розвитку ринкових відносин, повинно здійснюватись на основі вивчення не лише зарубіжного досвіду, а й величезного досвіду створення системи державного контролю на українських землях в минулі роки.

У підрозділі 3.2. «Основні напрями підвищення ефективності адміністративно-правового регулювання державного фінансового контролю» зазначається, що незважаючи на існування значної кількості державних органів, які виконують функції контролю, їх діяльність здійснюється без чіткої взаємодії. На практиці фінансовий контроль існує не як єдина система, а у вигляді вирішення окремих проблем, розв’язання певних завдань, покладених на ці установи, що спричиняє дублювання, неузгодженість функцій контролюючих установ. У свою чергу це позначається на результативності фінансового контролю та державного управління у цілому. Підкреслюється, що стандартизація буде важливим фактором системності органів державного фінансового контролю, створить організаційно-методичну основу спеціалізації і кооперування цих органів, додасть їх системі властивості самоорганізації.

Автор зазначає, що хоча ухвалення Бюджетного кодексу, Податкового кодексу та низки підзаконних актів зіграло свою роль у формуванні законодавчої бази державного фінансового контролю, повною мірою питання законодавчого регулювання державного фінансового контролю вирішені не були. Зроблено висновок, що державний фінансовий контроль повинен мати законодавчу базу, спільну для всієї системи державного контролю. Автор пропонує у законі «Про систему державного фінансового контролю» визначити органи державного фінансового контролю: Рахункову палату, Державну контрольно-ревізійну службу, ревізійні служби центральних органів виконавчої влади та особливу увагу приділити розмежуванню сфер їхньої діяльності і встановленню об’єктів контролю.

Підкреслюється, що нині існуючий державний фінансовий контроль не носить превентивного профілактичного характеру. Пов’язано це з тим, що він, наразі, як правило, є лише реєстратором порушень, а не інструментом їх попередження. Головну перешкоду у вирішенні існуючої проблеми автор вбачає в конкуренції державних контрольних органів між собою.

Наголошується, що оптимізація форм та методів державного фінансового контролю орієнтована на його організаційно-правове забезпечення, виражене в процесуальних нормах. Особлива увага звертається на оптимізуюче значення принципу визначеності державного фінансового контролю, який передбачає, що форми і методи контрольно-фінансової діяльності повинні мати процесуально-правову регламентацію і бути повністю врегульовані на рівні закону, що, у свою чергу, зумовлено необхідністю дотримуватися принципу законності.

Для оптимізації державного фінансового контролю необхідно, щоб він здійснювався у формі обліку даних і фінансової перевірки. Під обліком даних маємо на увазі обов’язкове надання організаціями і фізичними особами органам передбаченої інформації у вигляді документів встановленої форми. Під перевіркою розуміється здійснення органами державного фінансового контролю дій, перелік і порядок здійснення яких прямо передбачені законодавством, щодо отримання від організацій і фізичних осіб інформації в передбаченій формі.

Сприятиме підвищенню ефективності здійснення державного фінансового контролю в Україні, на думку автора, законодавче виділення в структурі державного фінансового контролю незалежного найвищого органу зовнішнього контролю, який вирішував би питання координації, методології, наукового і інформаційного забезпечення, підготовки кадрів та своєчасного підвищення їх кваліфікації.

Пропонується законодавчо закріпити дві основні форми державного фінансового контролю: перевірка та ревізія; а також такі методи, як: аналіз, нагляд, обстеження, інвентаризація, синтез, контрольно-технічні й математичні методи, а також зазначається, що зміст і механізми реалізації цих методів повинні бути розкриті і в Бюджетному кодексі України.