АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ДЕРЖАВНОЇ КАДРОВОЇ ПОЛІТИКИ УКРАЇНИ Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність вибраної теми дисертації, розкрито зміст і стан наукового опрацювання проблеми; визначено зв’язок з науковими програмами, планами, темами; охарактеризовано мету, завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження; визначено наукову новизну та практичне значення одержаних результатів; наведено дані щодо їх апробації та впровадження, а також щодо публікацій, структури та обсягу роботи.

Розділ 1 «Теоретико-правові засади державної кадрової політики України» складається з трьох підрозділів і містить загальну характеристику поняття, сутності та принципів державної кадрової політики, а також аналіз історичного досвіду її становлення та розвитку в Україні.

У підрозділі 1.1 «Поняття та зміст державної кадрової політики України» наведено огляд літератури, який відображає погляди науковців на досліджувану проблему. На підставі аналізу визначено, що досі відсутнє єдине тлумачення «кадрової політики» та «державної кадрової політики» зокрема, а також те, що дослідники не акцентують на розмежуванні їх змісту, оскільки по-перше, зазначені категорії є досить об’ємними і багатофункціональними; по-друге, на різних етапах історичного розвитку держава вкладала різний зміст та ставилися різні завдання і цілі щодо кадрового потенціалу. На підставі цього огляду та аналізу нормативно-правових актів визначено, що кадри – це кваліфіковане об’єднання осіб, які володіють спеціальними знаннями, мають певну професійну підготовку, що реалізується, в межах встановлених законодавством прав та обов’язків, у відповідній сфері діяльності, за що систематично отримує заробітну плату. В теорії кадрової політики поряд з терміном кадри використовується категорія «персонал». Дослідження змісту дало можливість стверджувати, що одним із визначальних критеріїв розмежування зазначених термінів є те, що перший за сутністю є набагато ширшим, він охоплює своїм змістом не лише активно працюючих осіб, що перебувають в штаті, а і тих хто вийшов на пенсію. І навпаки термін «персонал» доречно застосовувати лише до тієї категорії осіб, які постійно або на тимчасовій основі виконують певні службово-трудові функції. Кадрова сфера потребує якісного та ефективного регулювання шляхом створення та запровадження змістовної та розгалуженої державної кадрової політики. Відповідно, політика - це галузь цілеспрямованих відносин між соціальними групами з приводу використання інститутів публічної влади для реалізації їх суспільно значущих запитів і потреб. В свою чергу державна політика це певна соціальна форма реалізації влади. Діяльність органів публічної влади, зокрема, у формі політики, покликана визначати роль і завдання цієї влади у життєво важливих сферах суспільства, стратегічні цілі законодавчих, управлінських, адміністративних заходів збереження цілісності суспільства і його просування шляхом соціального прогресу. Зазначені поняття формують категорію державної кадрової політики під якою автор розуміє загальну стратегію курсу діяльності держави в роботі з кадрами, направлену на розвиток та використання кадрового потенціалу держави з метою розвитку суспільства в цілому.

У підрозділі 1.2 «Принципи державної кадрової політики України», на основі аналізу праць вітчизняних і зарубіжних вчених, доведено, що принципи державної кадрової політики − це основоположні ідеї і правила, що відображають закономірності розвитку відносин кадрової системи, сформульовані у вигляді певних наукових положень, на основі яких будується та реалізовується державна кадрова політика. В свою чергу принципи регулювання державної кадрової політики – це основоположні ідеї і правила, які мають об’єктивну основу, базуються на природі та закономірностях розподілу кадрової діяльності в часі, приведення окремих елементів у таке поєднання, яке дало б змогу найбільш ефективно та оперативно досягати поставленої мети, яка виражається у забезпеченні всіх сфер життєдіяльності держави кваліфікованими кадрами, необхідними для реалізації національних інтересів у контексті розвитку України як демократичної, соціальної держави з розвинутою ринковою економікою. Розроблення концептуальних засад державної кадрової політики потребує врахування: наукових принципів пізнання соціальних явищ (системність, історизм, соціальна детермінованість); критичного осмислення та творчого застосування накопиченого наукового знання в галузі управління та кадрової діяльності, реального стану кадрового корпусу держави; критичного аналізу зарубіжного досвіду роботи з кадрами, його адаптації в Україні, беручи до уваги традиції та особливості менталітету.

Необхідно зазначити, що визначальним принципом сучасної кадрової діяльності є досягнення гармонійного поєднання інтересів особи та держави, індивідуальних та загальнонаціональних інтересів, сприяння творчій самореалізації особистості.

Аналіз системи принципів державної кадрової політики дав можливість дисертанту виокремити декілька їх груп: 1. Загальні принципи регулювання державної кадрової політики, до них можна віднести: верховенства права, законність та демократизм, пріоритету прав і свобод людини і громадянина науковість, системність, цілеспрямованість, спланованість, компетентність, дисципліну, стимулювання, ієрархічність. 2. Організаційно-правові принципи регулювання державної кадрової політики, ними охоплюють сукупність правил, норм, які регулюють внутрішні взаємини між керуючою та керованою системами, а також всередині керуючої. Кожний орган управління має свій структурний поділ, в основі якого – групування видів виробничої та управлінської діяльності. Воно здійснюється з дотриманням певних організаційних принципів: функціональної дефініції, скалярного (безумовної відповідальності), єдиноначальства, делегування повноважень, діапазону управління, паритету, відповідності завдань. 3. Принципи якісного управління або належної адміністрації (з англ. «good administration»). Зміст згаданих принципів переважною мірою стосується діяльності органів публічної адміністрації у взаємостосунках з громадянами.

Вищеперераховані принципи державної кадрової політики визначають пріоритети розвитку кадрової політики, яка має бути науково обґрунтованою, враховувати потреби держави в кадрах у перехідний період; послідовною та етапною у вирішенні стратегічних завдань; орієнтованою на відродження і сталий розвиток України, а також на залучення до державної служби професійно підготовлених, патріотичних та моральних людей з новаторськими творчими прагненнями і мотивацією; об'єктивною, всебічною, комплексною, тобто такою, що базується на єдності цілей, принципів, форм і методів роботи з кадрами та має враховувати різні аспекти вирішення кадрових питань; єдиною для всієї України, але водночас багаторівневою (державною, регіональною, місцевою), охоплювати весь кадровий корпус, усі кадрові процеси незалежно від механізму і ступеня державного впливу на них; перспективною, тобто мати запобіжний та випереджальний характер, розрахований на формування кадрів нової генерації з урахуванням соціального прогресу; гнучкою, тобто, з одного боку, стабільною, оскільки саме зі стабільністю пов'язані певні надії працівників, а з іншого – динамічною, тобто коригуватися відповідно до зміни тактики залежно від ситуації; спрямованою на індивідуальний підхід до персоналу; духовно-моральною, виховувати в кожному державному службовці патріотизм, гуманізм, чесність, громадянську відповідальність за доручену справу та особисту поведінку; правовою: здійснюватися в межах і на засадах закону, що створює правові гарантії об'єктивного і справедливого вирішення кадрових питань; ураховувати як вітчизняний, так і зарубіжний досвід.

У підрозділі 1.3 «Історичний досвід становлення та розвитку державної кадрової політики України» проведено загальний екскурс історичного становлення та розвитку державної кадрової політики України, на підставі якого поглиблено досліджено правові процеси, виділено певні передумови, фактори впливу, тенденції розвитку, з метою уникнення помилок та врахування позитивних здобутків у майбутньому. Питання етапності доктринального дослідження державної кадрової політики України розглянуто у нерозривній єдності із загальним розвитком вітчизняної науки адміністративного права та генезисом кадрової політики. Зокрема, зауважено, що у своєму розвиткові державна кадрова політика пройшла сім етапів: I етап – період від виникнення Київської Русі до повного її роздроблення (ІХ–ХІІІ ст.). Він характеризується початковістю та повною залежністю від позицій та бажань князя, якому підпорядковується кадрово-військовий апарат. ІІ етап розвитку державної кадрової політики є Литовсько-польська доба (ХІV–XVI ст.). Якому притаманне підвищення статусу службовця, пошуки та запровадження ефективних заходів та механізмів для підвищення якості праці. ІІІ етап – козацька доба (XVII– XVII ст.). Державна кадрова політика цього періоду характеризується запровадженням структурної градації в системі державної служби, розмежуванням компетенції, введенням різного виду стимулювання засобів. ІV етап – імперська епоха (XVIІ- поч. ХХ ст.). Для цього періоду характерним є те, що через скасування козацького державного устрою традиція української національної державної служби переривається майже на півтора століття, на короткий час відроджується тільки в першій чверті ХХ століття, щоби потім знову залишитися в історії більш як на 70 років радянської влади. V – етап Української Народної Республіки (20-ті роки. ХХ ст.). В цей період державна кадрова політика молодої Республіки була націлена на запровадження європейських стандартів, що панували в Європі, разом з тим незначний час її існування не дав жодних результатів щодо її розвитку та отримання якісних результатів. VІ етап Радянська доба (20-90-ті роки. ХХ ст.). Особливістю державної кадрової політики в ці часи слід назвати, по-перше, те, що державні службовці підпорядковувались більше своєму керівникові, ніж загальному громадському інтересові та державі, та, по-друге,– її усічену структуру: якщо загальноприйнята структура державної служби має вигляд держава – державний орган – службовець, то в радянські часи такий елемент як державний орган виключався з неї, внаслідок чого службовець по суті отримував завдання не від державного органу з визначеною компетенцією, а від держави. Даний період, хоча і не здійснив впливу на розвиток та становлення української державної кадрової політики в позитивному аспекті, все ж мав великий вплив на формування відношення до державної служби, державних службовців, наслідки чого спостерігаються ще й сьогодні. VІІ етап Українська доба (90-ті роки ХХ ст. і до тепер). На сучасному етапі для України одним із найважливіших завдань, як показав історичний досвід спроб встановлення сильної та незалежної держави, є запровадження змістовної державної кадрової політики, першочерговим завданням якої є розвиток професійної державної служби. Заходи незалежної Української держави в цілому спрямовуються на створення оптимальної структури державної служби та забезпечення її ефективної роботи шляхом реформування адміністративної системи, підтримання та розвитку професійності державних службовців.

Розділ 2 «Інституціональний механізм адміністративно-правового регулювання державної кадрової політики України» складається з чотирьох підрозділів, у яких визначено мету, завдання та функції адміністративно-правового регулювання державної кадрової політики України, досліджено процеси формування та реалізації, а також засоби та способи контролю за її виконанням.

У підрозділі 2.1 «Мета, завдання та функції адміністративно-правового регулювання державної кадрової політики України» зазначено, що повне розуміння сутності державної кадрової політики неможливе без осмислення її мети. На підставі дослідження теоретичних позицій щодо сутності мети державної кадрової політики автором доведено, що нею охоплюється реорганізація кадрової системи держави з урахуванням тенденцій і перспектив розвитку суспільства й держави, в інтересах особистості; підтримку у колективах державних органів такого морально-психологічного клімату, який сприяв би не тільки ефективному виконанню службових обов'язків, а й розвитку позитивних особистісних якостей працівників, формував раціональні службові відносини; забезпечення належного функціонування системи підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації персоналу державного апарату і створення умов для творчого розвитку особистості на робочому місці тощо. Відповідно державна кадрова політика потребує активного запровадження та реалізації за допомогою її адміністративно-правового регулювання, метою якого є те, що спонукає до дії суб’єкта, формується під впливом. державних та суспільних цінностей, виражає певні майбутні стандарти, акумулює в собі знання системи регулювання, законів регулювання, наявність досвіду регулювання. Узагальнення відомих положень щодо цієї категорії дало можливість дисертанту запропонувати власну дефініцію мети адміністративно-правового регулювання державної кадрової політики.

Завдання адміністративно-правового регулювання державної кадрової політики – це їх розуміння як основних напрямків державної регулюючої діяльності, які в конкретних умовах є етапами досягнення мети адміністративно-правового регулювання у суспільних відносин.

Зміст адміністративно-правового регулювання, як і зміст державного управління, розкривається, зокрема, через зміст і характер функцій, які реалізуються в процесі такої діяльності. Функції адміністративно-правового регулювання – це зумовлені досягненням мети та підпорядковані вирішенню конкретних завдань основні види адміністративно-правової діяльності суб’єкта, пов’язані із його впливом на об’єкти регулювання. Дослідження змісту мети та конкретних завдань державної кадрової політики дало можливість автору сформулювати поняття та сутність функцій адміністративно-правового регулювання державної кадрової політики та дослідити їх види.

У підрозділі 2.2 «Формування державної кадрової політики України» визначено, що будь-який процес формування та реалізації державної політики України повинен бути забезпечений ефективним механізмом, який би був здатний втілити її в реальне життя. Не є винятком і державна кадрова політика України. Державне регулювання кадрової системи являє собою не ізольовані та епізодично діючі державні інституції, громадські організації, а комплекс об’єднаних єдиною метою, методологією та організаційною структурою державних установ, об’єднань громадян та інших інституцій, координованих з єдиного центру, що працюватимуть на постійній основі, з метою формування та практичної реалізації державної кадрової політики України. Основними адміністративно-правовими елементами забезпечення державної кадрової політики є створення нормативно-правової бази для її регламентації (контролю і корегування) та організація й функціонування системи публічних органів, що беруть участь у її реалізації відповідно до вимог закону.

У роботі доведено, що формування державної кадрової політики спирається на наступні засади: 1) використання наукових принципів пізнання соціальних явищ (системність, історизм, соціальна детермінованість); 2) критичне осмислення та творче застосування накопиченого наукового знання в галузі управління та кадрової діяльності, реалістична оцінка стану кадрового корпусу держави, визнання складності, взаємообумовленості та суперечливості кадрових процесів; 3) критичний аналіз вітчизняного та зарубіжного досвіду роботи з кадрами, засвоєння його уроків, осмислення позитивних і негативних сторін цього досвіду, його адаптація в Україні з урахуванням традицій та особливостей, менталітету громадян України; 4) урахування сучасних реалій і потреб України. Саме практика, аналіз кількісного та якісного складу кадрів дозволять робити висновки про ефективність тих чи інших новацій, надасть матеріал для виявлення нових тенденцій і потреб.

Відповідно до викладеного визначено, що формування державної кадрової політики – це системна діяльність публічних органів по осмисленню накопиченого наукового знання та зарубіжного досвіду в кадровій сфері, спрямована на забезпечення всіх сфер життєдіяльності держави кваліфікованими кадрами, необхідними для реалізації національних інтересів.

У підрозділі 2.3 «Реалізація державної кадрової політики України» акцентовано на тому, що розвиток та оптимальне функціонування кадрової системи України можливі лише за умови науково обґрунтованого розроблення та реалізації державної кадрової політики, під якою дисертант розуміє послідовну діяльність відповідних суб’єктів (у межах встановленої компетенції), спрямовану на забезпечення гідними за професійним рівнем та кваліфікацією кадрами та створення у них мотивації до ефективної праці. Відповідно інституціональний механізм реалізації державної кадрової політики здійсняється насамперед в організації системи інституцій, об’єднаних спорідненою метою – участі у реалізації державної кадрової політики. Отже, інституціональний механізм реалізації державної кадрової політики – це певна система взаємопов’язаних суб’єктів (інститутів), які, взаємодіючи, забезпечують цілісність, безперервність процесу регулювання суспільних відносин у кадровій сфері, а також створюють необхідні умови для задоволення постійно виникаючих і найбільш значущих потреб об’єктів цієї сфери.

Під час дослідження сутності реалізації державної кадрової політики особливу увагу приділено суб’єктам реалізації. Зазначено, що реалізація державної політики залежить від суб’єктів, які її здійснюють за допомогою спеціальних засобів, що спрямовані на об’єкт для отримання якісного та ефективного результату. Основним суб’єктом реалізації державної кадрової політики, що діє від імені держави, є Національне агентство України з питань державної служби, аналіз правового статусу якого дав можливість внести автору пропозицію про те, що зазначений орган має провідне значення щодо реалізації державної кадрової політики, саме тому повинен мати статус міністерства (Міністерство кадрової політики), діяльність якого скеровувалась би на планування, регулювання, контроль і координацію ланок кадрової системи. Поряд з дослідженням правого статусу вищенаведеного суб’єкта в роботі було вивчено статус інших суб’єктів, які реалізують державну кадрову політику.

Окрім суб’єктів реалізації державної політики, у роботі ретельно проаналізовано правовий статус об’єкта цієї політики – кадровий апарат. Автором відзначено, що за статистичними даними Національного агентства України з питань державної служби, сьогодні на виконання функцій держави працює 1 млн.158 тис. 677 осіб.

Поряд з зазначеним акцентується увага на засобах, які використовуються кадровими службами відповідно до кадрового апарату. Досліджується їх зміст та особливості: конкурсного відбору, стажування на посадах, випробування, кадровий резерв, атестація, облік та оцінювання результатів службової діяльності державних службовців. Засоби реалізації державної кадрової політики є взаємозв’язаними та взаємообумовленими. Помилки та упущення в процесі їх застосування обов’язково негативно відобразяться на інших її елементах, викличуть певні труднощі та додаткові витрати сил, засобів та часу під час їх усунення. Саме тому основною задачею є вироблення якісних механізмів для безперешкодного та повного їх виконання.

У підрозділі 2.4 «Контроль за виконанням державної кадрової політики України» зазначено, що контроль є одним з основних засобів реалізації державної кадрової політики. Водночас він є необхідною умовою ефективності управління кадрового апарату в цілому. Аргументовано, що контроль за виконанням державної кадрової політики України – це діяльність уповноважених законом публічних органів управління та їх посадових осіб, що передбачає втручання у сферу підконтрольних об’єктів, з метою виявлення необхідності підвищення рівня професійної компетентності кадрового апарату, стимулювання результативної діяльності осіб, функції яких скеровані на реалізацію національних інтересів. Контроль за виконанням державної кадрової політики України є видовим елементом державного контролю.

Контроль за виконанням державної кадрової політики України проявляється через перевірку. Предметом комплексних перевірок є нормативно-правові, адміністративні, розпорядчі, інші документи (постанови, рішення, розпорядження, накази, положення, порядки, стандарти, інструкції, вказівки, інструктивні листи тощо), що охоплюють діяльність державних органів щодо створення правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації громадянами України права на державну службу, а також з питань організації дотримання вимог Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції». Об'єктами перевірок є органи державної влади. Суб’єктами перевірок є посадові особи Національного агентства України з питань державної служби та територіальних органів відповідно до покладених на них завдань, особи, залучені Національним агентством України з питань державної служби або територіальними органами відповідно до покладених на них завдань до проведення перевірки як спеціалісти або експерти з інших установ та організацій, зокрема контрольних, податкових, митних чи правоохоронних органів. Якщо під час проведення контрольних перевірок виявлено факти порушень корупційного характеру, то Національне агентство України з питань державної служби проводить службові розслідування за дорученням вищих посадових осіб України та першого віце-прем’єр-міністра України.

Предмет контрольних перевірок Національного агентства України з питань державної служби також націлений на оцінювання результатів службової діяльності державних службовців, метою якого є здійснення контролю за якістю виконання посадових обов’язків, визначення рівня результативності та ефективності служби, а також планування кар’єри, виявлення необхідності підвищення рівня професійної компетентності державних службовців, стимулювання результативної діяльності.

Розділ 3 «Організаційно-правові питання вдосконалення адміністративно-правового регулювання державної кадрової політики» складається з двох підрозділів, в яких проаналізовано міжнародний досвід у сфері державної кадрової політики, на підставі чого визначено критерії її ефективності.

У підрозділі 3.1 «Міжнародний досвід адміністративно-правового регулювання державної кадрової політики» розглянуто досвід європейських країн, країн Японії та США щодо формування та реалізації державної кадрової політики. Зазначимо, що сьогодні майже всі розвинуті країни приділяють найсерйознішу увагу стратегічним питанням формування і реалізації державної кадрової політики.

Можна виділити універсальні для більшості провідних країни проблеми її удосконалення, зокрема модернізацію системи управління, посилення динаміки управління людськими ресурсами, спрощення та модернізацію адміністративних структур. Саме така кадрова політика, яка вирішує ці проблеми здатна забезпечити реалізацію найважливішої і невід'ємної функції держави ‑ регулювання процесів відтворення і реалізації кадрового потенціалу суспільства в сучасних умовах.

Аналіз практики яких дав можливість стверджувати, що сучасна державна кадрова політика України повинна ґрунтуватись на вже апробованому зарубіжному досвіті і реалізовуватися в таких напрямках: підтримувати обмін інформацією в галузі розвитку законодавства з проблем державної служби та управління кадровим апаратом; скеровувати на навчання та стажування за кордон державних службовців і кадрового резерву; здійснювати спільні проекти з координації дій з органами виконавчої влади різних країн; впроваджувати апробовані в розвинутих країнах технології управління персоналом; підтримувати робочі контакти між зацікавленими українськими та зарубіжними відомствами для вирішення загальних завдань щодо протидій корупції, підвищення професіоналізму службовців, вдосконалення методів управління; брати участь у роботі міжнародних організацій, симпозіумів, конференцій з проблем розвитку людського потенціалу, вдосконалення роботи з персоналом, використання кадрових технологій; організовувати з участю вітчизняних і зарубіжних вчених дослідження з актуальних проблем державної кадрової політики; координувати навчальну діяльність профільних державних вузів, що готують кадри управління, налагодити обмін навчальними планами і програмами, впроваджувати у навчальний процес нові методи викладання.

У підрозділі 3.2 «Ефективність державної кадрової політики України» визначено, що проблеми ефективності кадрової політики, з аналізу досвіду минулих років, проявляються у: спрямуванні вектора діяльності посадових осіб органів влади переважно на задоволення представників великого бізнесу; відпливі великої кількості висококваліфікованих, професійно підготовлених державних службовців у комерційні та інші недержавні структури; зниженні престижу державної служби та авторитету державних службовців через невідповідності багатьох з них підвищеним вимогам, які ставляться до сучасного працівника управлінської структури; відсутності прагнення та бажання перспективних фахівців пов'язувати свою професійну діяльність з державною службою; низькій результативності нинішньої системи професійної підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів; наявності міцно укоріненої, жорстко структурованої латентної системи корупції; відсутності дієвих кадрово-управлінських механізмів допуску до державної служби; низькою виконавчою та службової дисципліною державних службовців. Автор доводить, що найбільш дорогоцінним ресурсом держави, його національним надбанням, насамперед органів державної влади, є кадри. Вони складаються з людей, на освіту, професійну підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації яких держава витрачає немалі кошти. Цінність фахівців визначається по інвестиційним критеріям. Індекс фахівця – це: 1) система показників та індикаторів, що відображають ставлення юридичних та фізичних осіб до професійної службової діяльності державних службовців; 2) система показників та індикаторів, що характеризують ставлення кваліфікаційної комісії до службової діяльності державних службовців; 3) система показників та індикаторів, що відображають сумарні показники службової діяльності державних службовців; 4) система показників та індикаторів, що відображають сумарні показники службової діяльності державних службовців, що висловлюють незалежні іноземні наглядачі, що працюють на Україні. Саме цей інститут, на думку автора, повинен бути запроваджений в систему державної служби і використовуватися при просування державного службовця по службі, нарахуванні йому премій.

В роботі також доводиться необхідність створення (можлива кодифікація чинного законодавства про державну службу) Кодексу державної служби України для усунення неоднозначного трактування різних нормативних правових актів, що стосуються до всього комплексу питань організації державної служби, а також запровадження фундаментальної теорії про кадри і кадрову політику – кадрології.