ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ТА ПРАКТИКА ЗАКОНОТВОРЕННЯ Автореферат

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, його наукова новизна, характеризується ступінь наукової розробки проблематики, визначаються мета і завдання, об’єкт і предмет дослідження, методологічні засади, теоретичне та практичне значення отриманих результатів, зв’язок з науковими програмами, а також надаються відомості про апробацію результатів дослідження, структуру та обсяг дисертації.

У Розділі 1 “Теоретико-методологічні та історико-правові засади законотворення” на основі ретроспективного аналізу в контексті еволюції правової наукової думки визначено вихідне уявлення про законотворення, висвітлено його ґенезу, виділено окремі етапи та особливості розвитку законотворення, розкрито сутність цього правового явища, обґрунтовано його теоретико-методологічний потенціал.

Розглядаючи формування ідей та поглядів щодо законотворення як укорінений у часі та соціальному просторі процес, автор виокремлює такі періоди становлення наукових поглядів у цій сфері: добу Античності та Середньовіччя, Відродження, Просвітництва, Нового та Новітнього часу.

У роботі розглянуто вчення відомих філософів та мислителів доби Античності та Середньовіччя, якими були закладені основи теоретичного осмислення природи та суспільства, змісту таких понять як “право”, “закон”, що, власне, й поклало початок формуванню законотворення. Крім того, закріплення різноманітних форми правотворчості значно вплинули на подальший розвиток законотворення, а також законодавчої техніки. З’ясовано, зокрема, що за доби античності на перше місце як джерело права виходять закони, що приймаються народними зборами. Аналіз практики законотворення дозволив констатувати наявність певних стадій у законотворенні того часу, остаточна формалізація якого відбулася в буржуазній державі. Доведено, що формування правових поглядів здійснювалося під впливом суперечливого характеру становлення тогочасної держави, що й обумовлювало аналогічний тип становлення законотворення. Особливістю цього періоду, на думку автора, було те, що не існувало чіткого розрізнення держави та суспільства, права й моралі, а філософські погляди мислителів того часу мали синкретичний, цілісний характер. Значний внесок у теорію законотворення зробили такі видатні діячі доби Античності як Платон, Аристотель, Цицерон, Сократ, Піфагор Самоський, Гальба, Карбон, Катон Старший, Квинт Гортензій, Марк Аврелій, Марк Тулій Цицерон та ін. Джерелом ідей про практичні аспекти законотворення автор визначає “Афінську політію” Аристотеля.

Доведено, що розвиток правової думки середньовічної Західної Європи (V–XVI ст.ст.) відбувався під значним впливом Римської юриспруденції, що позначилося на законотворенні, де процес запозичення або рецепції римських законів був панівним. При цьому, попри теологічність правової думки, цей період можна вважати важливим формоутворювальним періодом розвитку права, особливість якого полягає у його спорідненості з релігійною ідеологією, що ґрунтується на принципах відвертості та монотеїзму, характерних для християнства. До головних надбань філософсько-правової думки Середньовіччя автор відносить розробку етатистського розуміння права, згідно з яким законотворення розглядається як функція організованої публічної влади, та обґрунтування положення щодо необхідності поділу світської влади на законодавчу та виконавчу (Ф. Аквінський, М. Падуанський, С. Гарднер). У роботі показано, що середньовічні філософи, богослови та правники зробили значний внесок в розробку теорії позитивного права, зокрема, принципів і прийомів юридичного аналізу та тлумачення права, збагатили понятійний та теоретико-пізнавальний апарат юридичної науки, поглибили розуміння її предмета тощо; розробили певні прийоми та засоби юридичної техніки, а саме правила створення правових норм, ввели у структуру закону преамбулу, розділення текстів законів на статті, впровадили заголовки до статей закону тощо.

Досліджуючи розвиток правової думки про Закон та його об’єктивізацію в епоху Відродження, Просвітництва та Нового часу, автор констатує, що доба Відродження започаткувала формування антисхоластичного, антифеодального, гуманістичного у своїй сутності світогляду, зокрема, ідеї централізації державної влади та рівності всіх перед законом. В основу становлення та розвитоку нових правових поглядів були покладені раціоналістичні концепції природного права, ідеї невідчужуваних прав людини, формальної рівності та свободи всіх людей, що мали безпосередній вплив на законотворення та були викладені такими мислителями як Ф. Бекон, Х. Вольф, Ф. Гвіччардіні, Г. В. Ф. Гегель, Т. Гоббс, Г. Гроцій, Т. Джефферсон, І. Кант, Г. В. Лейбніц, Дж. Локк, Н. Макіавеллі, Д. Медісон, Ш. Л. Монтеск’є, С. Пуфендорф, Ж.-Ж. Руссо, Б. Спіноза, Х. Томазій та ін.

У розділі проаналізовано здобутки вчених доби Просвітництва (ХVII – XVIII століття) Д. Адамса, Ч. Беккаріа, Дж. Віко, Вольтера, Х. Вольфа, А. Гамільтона, К. Гельвеція, П. Гольбаха, Т. Джефферсона, Д. Дідро, Дж. Медісона, Ш. Л. Монтеск’є, Т. Пейна, С. Пуффендорфа, Ж.-Ж. Руссо, Х. Томазія, Б. Франкліна та ін. Зазначається, що значний вплив на розвиток законотворення справило подальше звільнення державно-правової теорії від богословських трактувань, зокрема, ідеї про природне право, права людини, свободу, рівність стали принципами законотворення. Окремо акцентується на тезі Ш. Л. Монтеск’є про відповідність певного виду правління способам і принципам законотворення, його рекомендаціях щодо емпіричного дослідження взаємозв’язків між конкретним середовищем і відповідними йому формулюваннями законів, а також на розроблених І. Кантом і Г. В. Ф. Гегелем засадничих ідеях та принципах вчення про право та його методологію, де знайшли глибинне відображення такі основоположні для законотворення питання, як правова держава, правовий закон, верховенство закону, інтелектуально-вольова природа нормативності, розмежування права та моралі, методологічні основи наукової теорії права, взаємна відповідальність держави та особистості, а також набули подальшого розвитку ідеї розподілу влади, невідчужуваних прав людини тощо.

У дослідженні визначено, що розвиток правової думки в епоху Відродження, Просвітництва та Нового часу, які з точки зору розвитку цивілізації прийнято вважати становленням буржуазного суспільства, можна охарактеризувати як епоху подолання політичних несвобод, спрямованості до юридичної розкутості людей, становлення демократичних структур суспільства, зокрема прийняття конституцій, перших спроб класифікації права та кодифікації законодавства, поширення практики свідомого конструювання держав. Окремо проаналізовано вчення Ієремії Бентама, де вперше була сформульована ідея необхідності регламентації законодавчого процесу, а також праці Р. Ієрінга у контексті, передусім, визначення основоположних підходів до розуміння питань ефективності законотворення та законодавчої техніки.

У роботі висвітлено питання формування та розвитку основних ідей позитивізму (Ш. Амос, Т. Холанд, Г. Спенсер, Р. Моль, Г. Кельзен, Г. Гуго, К. Савіньї, Г. Ф. Пухта М. Штаммлер, П. Новгородцев, Л. Петражицький, Дж. Остін, Л. А. Харт та ін.), який став панівною філософсько-правовою теорією ХІХ – ХХ ст., а її реалізація, у свою чергу, безпосередньо пов’язана зі становленням конституціоналізму та парламентаризму, їх подальшим удосконаленням. Створення представницьких органів, наділення їх законодавчими повноваженнями розглядаються як основоположні фактори розвитку законотворення. Проаналізовано наукові погляди Дж. С. Мілля, Т. Гоббса, К. П. Побєдоносцева, Н. М. Коркунова, Б. О. Кістяківського, Ф. В. Тарановського, І. А. Ільїна, М. В. Баглая, В. Шаповала, В. Є. Гулієва, С. А. Авак’яна щодо сутності представницького правління, народовладдя, практичної реалізації народного представництва, визначення сутності парламентаризму, місця парламенту як законодавчого органу в системі державних органів влади, а також змісту та обсягу повноважень парламенту.

Автором розглянуто сучасні доктринальні підходи щодо розуміння сутності та призначення законотворення, призначення права у парадигмі інтерсуб’єктивності, що виражає тенденцію подальшої гуманізації та персоналізації права, висловлені, передусім, у працях відомих філософів-правознавців: С. С. Алексеєва, Г. Боїнга, А. Кауфмана, Д. А. Керімова, С. І. Максімова, В. С. Нерсесянца, Ю. Хабермаса, Р. Дворкіна, Дж. Роулза, Е. Фехнера, О. Хьоффе, Г. Шенкеля та ін. Зазначається, що сучасний процес розвитку державно-правових інституцій відбувається в умовах трансформації життєдіяльності суспільства на тлі посилення дії світових тенденцій -глобалізації, інформатизації та міжнародної інтеграції, які постають своєрідною причиною інтенсифікації законотворення. Акцентується, що проблематика законотворення в юридичній науці набуває статусу самостійного об’єкта наукового дослідження, міждисциплінарного за своєю сутністю, охоплюючи історію і теорію держави та права, державного управління, конституційного права, адміністративного права тощо. З’ясовано, що найбільш актуальними є напрями наукових досліджень, що пов’язані з проблемами методології законотворення; принципами законотворчості, нормативно-правовим регулюванням, виробленням єдиного підходу до структури законотворчого процесу (етапів і стадій), його прогнозуванням та плануванням, виробленням єдиних техніко-юридичних та мовно-термінологічних вимог до підготовки проектів законів; ефективністю законотворчості, підвищенням правової культури та професійної підготовки учасників законотворчого процесу, використанням порівняльних досліджень та зарубіжного досвіду в законотворенні.

Суспільно важлива роль законотворення обумовлює необхідність визначення з вихідним інструментарієм дослідження як у частині понятійно-категоріального апарату, так і методів наукового пошуку. Розкриваючи сутність поняття “законотворення”, автор обґрунтовує його комплексний та складний процедурно-процесуальний характер, виходячи з онтологічного розуміння законотворення як органічної єдності трьох визначальних компонентів: пізнання, діяльності та результату, які відображають відносно завершений процес законотворення як єдиний цикл.

Аналіз семантичних та етимологічних аспектів понятійного апарату сфери законотворення дозволив встановити наявність ключової категорії, а саме поняття “законотворення” серед споріднених термінів – “законотворча діяльність”, “законотворчість” та “законотворчий процес”. Відсутність офіційного тлумачення, невизначеність у лексикографічних джерелах, непослідовність уживання зазначених понять в юридичних текстах уможливлює формування хибного уявлення про межі, зміст та форми законотворення та слугує, як доводить автор, вагомим аргументом щодо необхідності врегулювання цих питань на законодавчому рівні, а саме законом про закони та законотворчу діяльність.

Своєрідною квінтесенцією дослідження концептуальних і правових основ законотворення стало сформульоване автором визначення поняття “законотворення” за суттю, змістом та формою.

Висвітлюючи питання методологічного забезпечення законотворення, автором з’ясовано, що змістовні та функціональні характеристики цієї діяльності обумовлюють відповідний теоретико-методологічний потенціал наукового дослідження, тоді як проблематика методу та методології в законотворенні має суттєве як теоретичне, так і прогностичне, значення. Проаналізовано погляди сучасних науковців на розвиток методології юридичної науки, яка, на думку автора, характеризується, з одного боку, критичним розглядом попередньої методологічної бази, а з іншого, - пошуком та виявленням нових філософсько-правових підходів щодо дослідження правового життя суспільства, застосуванням певних методів, спроможних призвести до результатів, адекватних сучасній державно-правовій реальності. Проаналізовано існуючі методологічні підходи до усвідомлення правової реальності. У зв’язку з цим, виявлено, що у вітчизняній науці, зарубіжному правознавстві сформувалася стійка традиція щодо доцільності застосування поняття “методологія” лише у науці, і тільки в окремих випадках стверджується, що до юридичної практики методологія має пряме відношення. Зважаючи на це, автором обґрунтовано необхідність застосування особливого підходу, який має бути покладений в основу дослідження методології законотворення і який є органічним поєднанням двох визначальних складових – системи методів, принципів і прийомів наукового пізнання та системи методів, що використовуються в специфічній діяльності – законотворенні, на всіх його етапах та стадіях, а також принципів, на яких має ґрунтуватися ця діяльність. Аналізуються сучасні підходи як вітчизняних, так і зарубіжних науковців до визначення методів та принципів наукового пізнання у сфері законотворення та їхній склад - загальнонаукові методи, філософські методи та спеціально-наукові методи, а також розроблені в межах теорії держави та права принципи науковості, всебічності, історизму, комплексності, об’єктивності, конкретності тощо.

Зміст методології законотворення як практичної діяльності розкрито шляхом з’ясування юридичних властивостей її принципів та методів. Розкрито зміст основоположних та спеціальних (допоміжних) принципів законотворення, які зумовлюють вимоги до самого процесу законотворення, а також визначають критерії відповідності норм права, що створюються за результатами цього процесу. Окрему увагу приділено дослідженню методів законодавчої діяльності, які запропоновано поділяти на формальні (офіційно закріплені у відповідних законах та регламентах парламентів), та неформальні (що не передбачені, але й не заборонені нормами законів та регламентами парламентів). Визначено, що за функціональним призначенням такі методи у парламентській практиці мають сприяти, або навпаки не сприяти прийняттю законодавчого акта.

У Розділі 2 “Легоорганізаційна (законопідготовча) діяльність: сучасні реалії та тенденції розвитку” досліджується науково-правові засади та праксеологічні аспекти законопідготовчої діяльності на стадіях планування, законопроектування, проведення експертизи законопроектів, висвітлюються існуючи проблеми та обґрунтовується оптимальна модель процесу здійснення законопідготовчих робіт.

З метою з’ясування сутності та змісту законопідготовчої діяльності, розробки оптимального алгоритму її побудови як логічно-послідовного та змістовно узгодженого процесу досліджувалися науково-правові засади законопідготовчої діяльності, стан її реалізації в Україні, визначалися проблеми в цій сфері, з’ясовувалися їх причини та наслідки. Крізь призму визначених проблем розглянуто відповідний зарубіжний досвід – Бельгії, Білорусії, Болгарії, Великобританії, Данії, Італії, Казахстану, Канади, Литви, Росії, Словаччини, Словенії, США, Фінляндії, Франції, ФРН, Швейцарії, Угорщини тощо. Зазначене дозволило сформулювати визначення основних понять в сфері законопідготовчої діяльності, запропонувати заходи щодо вдосконалення національного законотворення.

Доведено, що логічна ґрунтовність дослідження законопідготовчої діяльності досягається шляхом побудови моделі допарламентського етапу законотворення, з виокремленням стадій планування законотворення, законопроектування та експертної оцінки законопроектів.

При цьому планування законотворення розглядалося одночасно в двох взаємообумовлених аспектах - планування законодавчої діяльності парламенту та планування законопідготовчих робіт.

Вивчення стану планування законотворення в Україні здійснюється шляхом аналізу положень нормативно-правових актів, що регулюють різноманітні питання цієї важливої складової законотворення, та практики їх застосування. Виявлено, що основні проблеми в цій сфері стосуються неналежного нормативно-правового регулювання та його наукового й інформаційного забезпечення, відсутності системності планування законотворення та належної координації зусиль органів державної влади тощо.

У частині забезпечення координації діяльності з планування законотворення цікавим вбачається досвід таких країн як ФРН, Франція, Італія, Швейцарія, Росія, де ключову роль у плануванні відіграє спеціальний колегіальний орган парламенту (Рада старійшин Бундестагу ФРН, Конференції голів Національних зборів та Сенату Франції, Конференції голів парламентських груп Палати депутатів та Сенату Італії, Координаційна конференція Бюро Національної Ради та Бюро Ради Кантонів у Швейцарії). В Росії зазначену функцію виконує Об’єднана комісія з координації законодавчої діяльності, до якої входять Президент РФ, представники палат Федерального Зібрання, Уряду РФ та провідні вчені, участь яких значною мірою зумовлює науковий контекст планування законотворення.

У частині забезпечення структуризації планів то, як свідчить зарубіжний досвід, мають місце різні підходи щодо цього. В окремих випадках плани передбачають докладну інформацію про майбутні закони, надаючи усталений аналіз політичної та економічної ситуації у відповідних сферах, опис економічних й управлінських наслідків ухвалення проекту, його відповідності нормам права ЄС тощо.

У деяких країнах планування здійснюється на весь строк повноважень парламенту та складається з двох компонентів. В першому (предметному) компоненті формулюються політичні пріоритети та найважливіші цілі на строк повноважень парламенту, визначаються заходи для їх реалізації, зазначаються проекти, які передбачається прийняти протягом строку повноважень парламенту. Другий компонент стосується планування фінансового забезпечення реалізації політичних і законодавчих пріоритетів. Предметні та фінансові плани узгоджуються як змістовно, так і за часом, що дозволяє вже на етапі планування законопроектних робіт здійснювати контроль за фінансовою забезпеченістю законопроектів.

Зазначене сприяє, як свідчать результати дослідження, забезпеченню цілісності системи планування, відповідності планів державним програмним документам з соціально-економічного розвитку, створенню умов для участі науковців у складанні та експертній оцінці планів, запровадженню дієвого механізму проведення моніторингу у законотворенні, підвищенню рівня інформаційної відкритості діяльності з планування, а також забезпеченню дієвого контролю за виконанням планів.

Наступною стадією законопідготовчої діяльності є законопроектування, що розглядається як спеціалізований вид системної діяльності, спрямованої на створення текстів проектів законів, синтез юридичної та лінгвістичної діяльності.

У цьому контексті доводиться важливість підготовки концепції закону, дається її змістовне визначення, а також визначається порядок роботи щодо її підготовки. Основою для розробки концепції закону є ідея закону, що одночасно розглядається в аспекті складових моніторингу в законотворенні.

Аналіз стану законопроектної діяльності в Україні виявив такі її вади, як недосконалість нормативно-правового забезпечення законопроектування, відсутність єдиних стандартів законодавчої техніки, недостатня увага до питань розробки концепції закону та спеціалізації законопроектної діяльності тощо.

У частині теоретико-методологічного забезпечення законопроектування аналізується досвід Великобританії, Канади, Литви, Польщі, Словаччини, ФРН та інших країн, де мають місце досить детально розроблені практичні рекомендації для законопроектувальників, є очевидною тенденцією до централізації та спеціалізації.

У дисертації однією з причин низької якості проектів законодавчих актів визначається недостатній рівень професіоналізму учасників законопроектної діяльності.

Зокрема у Болгарії, Великобританії, Словаччині, Словенії, Литві, Бельгії, Естонії, Франції, Канаді законопроектуванням централізовано займаються спеціалізовані структури, які діють як у структурі апарату парламенту, так і органах виконавчої влади.

Окрема увага дослідження була присвячена питанню законодавчих помилок. У цьому зв’язку відмічається важливість їх узагальнення та типізації для складання практичних посібників для законопроектувальників, а отже – недопущення їх повторення.

Аналіз діяльності щодо експертизи законопроектів виявив такі її вади, як формальний характер проведення, відсутність комплексного та системного бачення, єдиних вимог до методології, належної скоординованості в діях її суб’єктів, а також недостатня кваліфікація експертів.

Відповідно основними напрямами вдосконалення практики здійснення експертизи законопроектів визначено шляхи забезпечення її комплексного та системного характеру, єдиних підходів щодо забезпечення скоординованості діяльності її суб’єктів.

Окремим аспектом експертизи законопроектів у дисертації розглянуто питання про обов’язковий характер її результатів. Зазначається, що це питання має дискусійний характер, оскільки, з одного боку, неврахування висновків експертизи законопроектів позбавляє будь-якого сенсу сам факт її проведення, а з іншого - надання висновкам експертної оцінки, особливо в тій змістовній їх частині, де йдеться про певні та конкретні рекомендації щодо подолання виявлених недоліків, обов’язкового характеру матиме наслідком перевищення компетенції експертів. При цьому підкреслюється, що за своєю суттю результати експертизи мають відігравати роль наукового обґрунтування якості, доцільності та актуальності розробленого законопроекту, прогностичної оцінки дії майбутнього закону, однак використання результатів експертизи та ступінь врахування відповідних рекомендацій має визначатися сумлінням законодавця, рівнем його правосвідомості.

Таким чином, стадії допарламентського етапу законотворення досліджуються в аспекті їх наукового, нормативно-правового та організаційного забезпечення, а також сучасного стану практичної реалізації.

Розділ 3 “Реформування інституту законодавчої ініціативи як праксеологічний чинник удосконалення законодавчого процесу” присвячено комплексному дослідженню аксіологічних та функціональних характеристик законодавчої ініціативи як правового інституту, початкової стадії законодавчого процесу, суб’єктивного права уповноважених органів державної влади та відповідних посадових осіб на її реалізацію, висвітлено організаційно-правові форми реалізації права законодавчої ініціативи, проблемні питання в аспекті суб’єктності тощо.

Аналіз теоретико-правових засад та стану реалізації права законодавчої ініціативи в Україні дозволив висвітлити основні проблеми в цій сфері.

Крізь призму визначених проблем вивчався досвід таких країн, як Австрія, Азербайджан, Аргентина, Бельгія, Білорусь, Болгарія, Бразилія, Великобританія, Греція, Данія, Естонія, Ефіопія, Європейський Союз, Ізраїль, Іран, Ірландія, Ісландія, Іспанія, Італія, Казахстан, Кіпр, Киргизія, Куба, Латвія, Ліван, Лівія, Люксембург, Мексика, Молдова, Нідерланди, Норвегія, Польща, Португалія, Російська Федерація, Румунія, Словаччина, США, Угорщина, Філіппіни, Фінляндія, Франція, ФРН, Хорватія, Чехія, Швеція, Швейцарія, Японія.

Право законодавчої ініціативи розглядається як важливий інститут правового забезпечення законодавчого процесу у демократичній правовій державі.

Висвітлюються аксіологічна та функціональна характеристики поняття “законодавча ініціатива”.

Аналізується співвідношення базових понять “законодавча ініціатива” та “право законодавчої ініціативи”, форми реалізації права законодавчої ініціативи, межі законодавчої ініціативи як стадії законодавчого процесу; в цьому контексті формулюється визначення поняття “стадія законодавчого процесу”, висвітлюється сутність і характер правовідносин між суб’єктами права законодавчої ініціативи та парламентом, а також юридичні наслідки реалізації права законодавчої ініціативи тощо.

З’ясування сутності положень нормативно-правових актів, що стосуються питань законодавчої ініціативи дозволило виявити складності визначення форм реалізації права законодавчої ініціативи, що, у свою чергу, створює додаткові труднощі при їх застосуванні.

Так, в Законі України “Про статус народного депутата України” вказується, що право законодавчої ініціативи народного депутата реалізується у формі внесення до Верховної Ради України: законопроекту, проекту постанови, іншої законодавчої пропозиції; в Законі України “Про комітети Верховної Ради України” вживаються поняття “проекти законів та інших актів” та “законопроекти, внесені суб’єктами права законодавчої ініціативи”, “проекти актів Верховної Ради України, внесені суб’єктами права законодавчої ініціативи”; Закон України “Про Регламент Верховної Ради України” визначає, що право законодавчої ініціативи здійснюється шляхом внесення до Верховної Ради проектів законів, постанов, проектів інших актів Верховної Ради, пропозицій до законопроектів, поправок до законопроектів.

У дисертаційному досліджені здійснено аналіз позицій науковців та практиків щодо визначення законодавчої пропозиції однією з форм реалізації права законодавчої ініціативи, наголошено на важливості визначення поняття “законодавча пропозиція”.

Так, на думку деяких науковців, саме законопроекти, а не пропозиції про підготовку проектів законів, мають визначатися як об’єкти права законодавчої ініціативи. Інші автори включають до форм реалізації права законодавчої ініціативи подання пропозицій щодо розробки або прийняття нових законів, скасування або вдосконалення чинних. При цьому законодавча пропозиція розглядається як самостійна форма реалізації права законодавчої ініціативи.

Слід зазначити, що у вітчизняній практиці законодавчого процесу не сприйнята така форма законодавчої ініціативи, як внесення законодавчих пропозицій без подання відповідного законопроекту.

Результати дослідження свідчать, що у зарубіжній законодавчій практиці також не має однозначного підходу до використання та визначення такої форми законодавчої ініціативи, як законодавча пропозиція.

Так, у законодавстві Данії, Норвегії та Ісландії визначено, що всі законодавчі пропозиції, незалежно від того, ким вони були подані, повинні мати форму законопроекту. У Швеції така форма є обов’язковою лише для уряду, тоді як ініціатива депутатів має форму депутатської пропозиції, яка може бути законопроектом, поправкою до законопроекту, пропозицією щодо змін чинного закону або його скасування, а також пропозицією щодо розробки законопроекту урядом. У Фінляндії та Франції існують два типи законодавчих ініціатив: законопроекти та законодавчі пропозиції. Право вносити законопроекти мають лише уряди, а парламентарії можуть вносити до парламенту лише пропозиції щодо прийняття того чи іншого закону, розробки закону, прийняття фіскальних рішень або перерозподілу бюджетних коштів. Однак у Франції пропозиції або поправки, що вносяться парламентаріями, можуть мати форму законопроектів. Вони не повинні стосуватися питань бюджету або тих, що не віднесені до сфер регулювання законами, а також питань, що регулюються делегованим законодавством, яке приймає уряд. Аналогічно це питання врегульовується і у Конституції Австрії, де члени парламенту можуть вносити лише законодавчі пропозиції, а не законопроекти, тобто парламентарії ініціюють розробку урядами відповідних законопроектів.

На Кіпрі депутати мають право вносити законодавчі пропозицій у вигляді пропонування змін чи доповнень до чинних законів.

Отже, можна констатувати, що визначення законодавчої пропозиції як форми реалізації законодавчої ініціативи безпосередньо залежить від усталеної парламентської практики, традицій, що склалися, зокрема, законодавчого закріплення розподілу повноважень щодо підготовки законопроектів між урядом і парламентом. При цьому розуміння змісту поняття законодавчої ініціативи може бути суттєво різним. З одного боку, законодавчу пропозицію розглядають як законопроект, з іншого – як пропозицію про підготовку законопроекту або навіть як родове поняття для всіх інших форм реалізації права законодавчої ініціативи.

Вивчення положень національних нормативно-правових актів у частині застосування поняття “законодавча пропозиція” дозволило встановити.

У Законі України “Про Регламент Верховної Ради України” не міститься такої нормативної категорії, як “законодавча пропозиція”, проте застосовується поняття “пропозиція до законопроектів”. Слід зазначити, що Регламент, що діяв до 2004 року, визначав законодавчу пропозицію як документ, за наслідками розгляду якого мало прийматися рішення про необхідність розробки проекту закону; у Законі України “Про статус народного депутата” міститься формулювання “інша законодавча пропозиція” без надання нормативного визначення, на відміну від редакції 2000 року, де законодавча пропозиція була визначена як обґрунтована пропозиція про необхідність прийняття нового закону, закону про зміни або доповнення до чинного закону або про його скасування; у Законі України “Про комітети Верховної Ради України” зазначено, що серед обов’язків комітетів при здійсненні законопроектної функції є вивчення пропозицій, що свідчать про потребу прийняття нових законодавчих актів або внесення змін до законодавчих актів, в разі необхідності - підготовки відповідних проектів актів і внесення їх на розгляд парламенту.

Узагальнюючи дослідження питання щодо форм реалізації права законодавчої ініціативи, у дисертації наголошується на необхідності уніфікації визначення форм реалізації права законодавчої ініціативи у законодавчих актах. Робиться висновок про те, що відповідно до вітчизняної практики законодавчого процесу, а також відповідного зарубіжного досвіду, основною формою законодавчої ініціативи є законопроект.

Розглядаючи питання теорії та практики законодавчого процесу щодо визначення кола суб'єктів права законодавчої ініціативи, зазначається, що Конституція України закріплює право законодавчої ініціативи за Президентом України, народними депутатами України, Кабінетом Міністрів України та Національним банком України.

Визначений Основним Законом України перелік суб’єктів права законодавчої ініціативи є виключним.

Як свідчать результати дослідження, питання щодо кола суб’єктів права законодавчої ініціативи є предметом дискусії у середовищі науковців та практиків. Розбіжності в основному торкаються аргументації щодо наділення правом законодавчої ініціативи громадян, Верховного Суду України, комітетів Верховної Ради України, доцільності наявності такого права у Національного банку України тощо. Позиції учасників таких дискусій здебільшого ґрунтуються на зарубіжному досвіді, який свідчить про те, що підходи до визначення кола суб’єктів права законодавчої ініціативи у різних країнах є досить різноплановим і безпосередньо залежить від форми правління та парламентських традицій.

У країнах із парламентською формою правління суб’єктами права законодавчої ініціативи переважно є депутати та уряд. У країнах з монархічними формами правління право законодавчої ініціативи закріплене також і за монархом. У цих країнах має місце практика т. з. тронних промов на початку кожної сесії парламенту, де, по суті, викладаються законодавчі пропозиції. В країнах Центральної та Східної Європи із змішаною (президентсько-парламентською) формою правління до суб’єктів права законодавчої ініціативи віднесено також президента. Надання права законодавчої ініціативи главі держави не є типовим для країн Західної Європи, хоча у таких напівпрезидентських республіках, як Ісландія та Фінляндія, глава держави наділений таким правом. У федеративних країнах право законодавчої ініціативи закріплюється за вищим законодавчим органам суб’єктів федерації (ФРН, Росія, Австрія). Коло суб’єктів права законодавчої ініціативи може бути розширене шляхом надання такого права представницьким органам місцевого самоврядування, органам місцевих громад. Наприклад, у Чехії та Бразилії - представницьким органам місцевого самоврядування, органам громад. Нетиповим явищем є наділення правом законодавчої ініціативи церкви у Фінляндії та Швеції, при цьому воно обмежується питаннями відання церкви. В Австрії, Аргентині, Бразилії, Данії, Ісландії, Латвії, Люксембурзі, Словаччині, США, Угорщині, Філіппінах, Японії та інших країнах суб'єктами права законодавчої ініціативи визнані комісії (комітети) парламентів, в Естонії та Португалії - парламентські фракції.

Значна увага в дисертації приділяється також аналізу меж та змісту повноважень суб’єктів права законодавчої ініціативи в зарубіжних країнах, формам реалізації ними цього права.

Аналіз зарубіжної практики свідчить про наявність тенденції до обмеження індивідуальної законодавчої ініціативи депутатів, яка полягає у вимозі внесення законопроекту лише групою депутатів. При цьому обов’язково визначається мінімальна та максимальна кількість депутатів. Враховано також зарубіжний досвід у частині забезпечення впливу громадської думки на законотворення шляхом закріплення права законодавчої ініціативи за громадянами та громадськими організаціями.

Розділ 4 “Стан та перспективи удосконалення законодавчого процесу” присвячено розгляду теоретико-правових засад законодавчого процесу, висвітлено різні підходи щодо його детермінації, нормативно-правової регламентації, розуміння його сутності та змісту, що дозволило виявити проблемні питання у цій сфері, а також розробити пропозиції щодо вдосконалення, у тому числі спираючись на парламентську практику зарубіжних країн (Аргентина, Бельгія, Болгарія, Греція, Данія, Естонія, Іспанія, Італія, Латвія, Литва, Мексика, Польща, Португалія, Словаччина, Словенія, США, Угорщина, Фінляндія, Франція, ФРН, Чехія, Швеція, Японія).

У ході дослідження з’ясовано, що передбачений Конституцією України та законами України порядок здійснення законодавчої функції, реалізація законодавчих повноважень Верховної Ради України здійснюються в межах законодавчого процесу. Застосовано комплексний підхід до розгляду законодавчого процесу у матеріальному та процесуальному аспектах із визначенням притаманних йому закономірностей та характерних ознак, причому значну увагу було приділено змісту діяльності його суб’єктів. Це дозволило, за відсутності єдиного тлумачення поняття “законодавчий процес”, досягти однозначності в його розумінні та уникнути термінологічного суміщення з іншими правовими явищами.

Доведено, що законодавчий процес характеризується логічно-послідовною стадійністю. Особливу увагу приділено обґрунтуванню засадничих принципів законодавчого процесу, зокрема легалізму (законність), колегіальності, політичній різноманітності та багатопартійності, відкритості тощо, де втілено сутність і призначення законодавчої діяльності.

Розглянуто суб’єктний склад законодавчого процесу, до якого належать: народ України (у разі прийняття законів всеукраїнським референдумом), Верховна Рада України (Голова Верховної Ради, комітети Верховної Ради, тимчасові спеціальні комісії, тимчасові слідчі комісії Верховної Ради України, депутатські фракції, депутатські групи, Погоджувальна рада депутатських фракцій (депутатських груп), Апарат Верховної Ради, Конституційний Суд України при прийнятті законів про внесення змін до Конституції, а також суб’єкти права законодавчої ініціативи - народні депутати України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України. Обґрунтована необхідність виокремлення з його складу суб’єктів законодавчих повноважень – Верховної Ради України та народних депутатів України. Аналіз нормативного матеріалу дозволив автору визначити змістовне наповнення та послідовність діяльності (в межах стадій) суб’єктів законодавчого процесу та суб’єктів законодавчих повноважень. При цьому визначальною ланкою законодавчого процесу можна розглядати принцип владної рівноправності суб’єктів законодавчої ініціативи, які беруть участь у процесі відповідно до положень Конституції України. Завдяки цьому, як доводиться у дисертації, забезпечується прийняття виважених, адекватних соціальному стану суспільства та перспективам його розвитку, рішень. Кожний із названих суб’єктів є не лише самостійним суб’єктом, а й спроможний поставити противагу іншим, що знаходить своє втілення у тому, що Верховна Рада, Кабінет Міністрів, Президент мають право відкликати законопроект. Водночас тільки Верховна Рада має право відхилити законопроект, і лише Президент - накласти на нього вето.

Дослідження правового інструментарію регулювання законодавчого процесу дозволило виявити наявність значної нормативно-правової бази, яка складається з розгалуженого масиву нормативно-правових актів різної юридичної сили. Аналіз змісту їх положень дозволяє констатувати про наявність певних вад, зокрема у частині врегулювання таких питань: оформлення законопроектів, процедури реєстрації законопроектів, функціональних обов’язків Погоджувальної ради депутатських фракцій Верховної Ради України, розгляду змісту законопроектів на засіданнях парламентських фракцій, взаємодії головного комітету з профільними комітетами, проведення спільних засідань кількох комітетів, застосування практики скороченого розгляду законопроектів у Верховній Раді України, строків поширення серед народних депутатів України текстів законопроектів, залучення наукових установ, незалежних експертів, представників громадськості до роботи при здійсненні комітетом законопроектної функції, виключення з бази даних законопроектів електронної комп’ютерної мережі веб-сайту Верховної Ради України, всенародного обговорення законопроектів, а також відповідальності депутатів за виконання ними своїх законодавчо закріплених обов’язків.

У структурному підрозділі дисертації обґрунтовано необхідність подальшого удосконалення нормативно-правового забезпечення законодавчого процесу. Так, аналіз змісту положень розділів ІV та V Регламенту доводить, що саме різноплановість питань, віднесених до розділу V, свідчить про недоцільність віднесення процедур (внесення змін до Конституції України, прийняття Державного бюджету України та надання законом згоди на обов’язковість міжнародного договору України), спрямованих на прийняття певного закону, тобто, віднесення законодавчих процедур до спеціальних процедур парламенту. На наш погляд, цілком логічно було б змінити назву Розділу ІV Регламенту на “Загальна законодавча процедура та спеціальні законодавчі процедури”, а також віднести до цього розділу відповідно глави 26, 27 та 32 Розділу V.

Дисертант доводить, що сприяти підвищенню якості внесених законопроектів, підвищенню рівня обізнаності депутатів у частині потенційного посилення впливу законопроекту на формування суспільних відносини має суттєве розширення вимог до оформлення законопроектів, у тому числі, зверненням до практики європейських країн (Бельгії, Польщі, Данії, Словаччині, Литві, Словенії, Португалії, Франції, Естонії тощо), де на законодавчому рівні закріплені відповідні вимоги до оформлення законопроектів, особливо у фінансовому аспекті, до супроводжувальних документів з усталеним викладенням обов’язкової додаткової інформації. Узасадничення принципу пакетної підготовки законопроектів дозволяє не лише визначатися з основними положеннями та принципами ще на стадії законопроектування, а й забезпечує врахування попередньо встановлених вимог до змісту законопроекту.

Визначено, що однією з проблем законодавчого процесу є те, що лише близько чверті поданих проектів стають законами, тоді як інші створюють надмірне навантаження на відповідні структурні підрозділи Верховної Ради України. Майже три четвертих від усіх зареєстрованих законопроектів передбачають внесення змін до чинного законодавства. Доведено, що зміни до законодавства у цьому напрямі могли б передбачати встановлення посилених вимог до процедури реєстрації законопроектів, передбачати, зокрема, обов’язковість їх підтримки відповідними комітетами. Такі підходи застосовуються у Латвії, Португалії, Угорщині, Естонії, Словаччині, Словенії, Франції, Данії тощо.

У досліджені значної уваги було приділено питанням меж та змісту повноважень комітетів Верховної Ради України. Аналіз положень регламентів таких країн, як Польща, Словенія, Італія, Португалія, Греція, Болгарія, доводить, що комітети (комісії) у зарубіжних країнах мають широкий спектр повноважень при попередньому розгляді законопроектів, передусім тих, що регулюють однакове чи близьке за суттю коло питань. У дослідженні пропонується для таких законопроектів застосовувати спеціальний термін “ідентичний”. Крім того, виходячи з необхідності економії часу парламентаріїв, уявляється доцільним надати право головному комітету розробляти консолідований текст альтернативних законопроектів, як це передбачено у регламентах парламентів Болгарії, Польщі, Португалії, Італії.

Встановлено, що застосування практики скороченого розгляду законопроектів у Верховній Раді України має ризик прийняття законопроектів, що містять внутрішні суперечності та прогалини. На нашу думку, варто було б змінити встановлений у Регламенті підхід, відповідно до якого рішення про прийняття законопроекту в першому читанні та в цілому визначається не складністю проекту чи обсягом змін, а кількістю статей. У цьому сенсі своєрідним зразком для наслідування можуть слугувати парламенти Болгарії, Данії, Італії, Польщі, Фінляндії, Греції, у конституціях яких передбачена обов’язковість розгляду законопроектів парламентами мінімум у двох читаннях або у трьох читаннях.

У ході дослідження з’ясовано, що недодержання відповідних положень Регламенту щодо строків поширення серед народних депутатів України текстів законопроектів та інших документів не є підставою порушення питання про легітимність їх обговорення та прийняття. Хоча у регламентах Бундестагу ФРН, Сейму Латвії, Асамблеї Республіки Португалія такі норми містяться.

За результати дослідження зарубіжної законодавчої практики з’ясовано, що одним із різновидів вето є вибіркове вето, яке, порівняно з відкладальним, являє собою більш гнучкий і тому більш цілеспрямований правовий інструмент глави держави. Його конституційне закріплення та використання в Аргентині, Мексиці, Франції дозволяє главі держави накласти заборону не на законопроект в цілому, а на його окрему частину: розділ, статтю, параграф. Проте доцільність запозичення практики вибіркового вето для України, на нашу думку, потребує додаткових досліджень та оцінки.

Аналіз практики діяльності депутатського корпусу України доводить, що на особливу увагу заслуговує питання посилення відповідальності депутатів за виконання ними своїх законодавчо закріплених обов’язків, зокрема тих, що стосуються реєстрації, присутності та особистої участі у засіданнях Верховної Ради України, а також особистої участі у голосуванні, адже неналежне виконання встановлених обов’язків має призводити до певної відповідальності. Однак у чинному законодавстві така відповідальність не встановлена, і це, як відомо, уможливлює практику окремого існування картки і народного депутата.

Встановлено, що значною вадою практичної реалізації законодавчого процесу є те, що залучення інституту всенародного обговорення законопроектів, передбаченого нормами Регламенту, на жаль, Верховною Радою досі не використовувалося. До цього слід додати і нерозробленість самого механізму проведення та опрацювання результатів всенародного обговорення.