АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ВЗАЄМОДІЇ ПОДАТКОВИХ ОРГАНІВ ІЗ ЗАСОБАМИ МАСОВОЇ ІНФОРМАЦІЇ Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначено зв’язок роботи з науковими програмами, темами, охарактеризовано мету, задачі, об’єкт, предмет і методи дослідження, ступінь його наукового розроблення та науково-теоретичну основу; розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів; наведено дані про їх апробацію, впровадження та публікації.

Розділ 1 «Загальнотеоретичні аспекти взаємодії податкових органів із засобами масової інформації» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 «Генезис та еволюція взаємодії податкових органів із засобами масової інформації» розкрито історичні аспекти генезису цього суспільного явища.

На основі опрацювання наукових джерел, законодавства розглянуто історію становлення та розвитку взаємодії податкових органів із засобами масової інформації.

Зауважено, що у науковій літературі існує багато визначень поняття «взаємодія», але сьогодні не розкрито роль і місце взаємодії у адміністративному процесі України.

Досліджено теоретичні питання щодо визначення поняття і ознак взаємодії у різних галузях права. Зазначено, що в теорії адміністративного процесу ознаки взаємодії окреслено дуже неоднозначно, що не дозволяє дати чітке визначення їх поняття.

Запропоновано власне визначення взаємодії податкових органів із засобами масової інформації як форми зв’язку прес-служб податкових органів України із представниками засобів масової інформації, за допомогою якої вони, взаємодоповнюючи один одного, створюють умови для успішного функціонування обох сторін.

Обґрунтовано, що взаємодія проявляється в процесі взаємовпливу і використанні можливостей один одного для досягнення власних цілей. Взаємодія виникає там і тоді, де взаємозв’язок між суб’єктами об’єднаний спільною метою. Водночас, зауважено, що взаємодія це не лише безперервний вплив один на одного, але також використання взаємодіючими сторонами можливостей один одного для досягнення власних цілей.

Узагальнення позицій учених та аналіз поняття «взаємодія» дозволили стверджувати, що зміст взаємодії можна розкрити через її організаційно-правові форми. Це випливає з діалектичної єдності форми та змісту об’єкта, що досліджується.

У підрозділі 1.2 «Критерії та принципи взаємодії податкових органів із засобами масової інформації» розглянуто основні критерії та принципи такої взаємодії, проведено їх класифікацію. Основними критеріями процесу спілкування податкових органів із засобами масової інформації визначено надійність, відкритість і взаємодопомогу.

Запропоновано такі принципи взаємодії податкових органів із засобами масової інформації:

− довіри – будь-яка інформаційна співпраця починається зі створення атмосфери довіри. Такий клімат створюється завдяки діям, що здійснює податковий орган, який демонструє прагнення співпрацювати із зацікавленими сторонами та служити громадськості. У зв’язку з цим одержувач інформації повинний довіряти організації і бути впевненим, що та краще від інших орієнтується в проблемі, що розглядається;

− наповнення контекстом – програма інформування повинна відповідати реаліям навколишнього середовища. Контекст переданої інформації забезпечує участь громадськості та зворотний зв’язок, не суперечить повідомленню, а лише підкріплює його;

− наповнення змістом – повідомлення повинно мати сенс для одержувачів та бути сумісним з їх системою цінностей. Воно корелює із ситуацією одержувача. У цілому громадськість переважно вибирає ті інформаційні повідомлення, що вважає особливо привабливими;

− ясності – повідомлення повинно бути викладене якомога простіше. Слова, що використовують у ньому, повинні мати для одержувачів той самий зміст, що і для організації. Складні теми зводяться до простих і зрозумілих тем, гасел або стереотипів;

− безперервності та послідовності – для того щоб надійно донести до адресата якесь повідомлення, потрібно його багато разів повторити. Повторення того самого, із невеликими варіаціями, допомагає як навчанню, так і переконанню. Інформація, що подається, повинна бути переконливою і не містити внутрішніх суперечностей;

− використання вже існуючих каналів інформування – тих, які одержувачі знають і поважають. Створення нового каналу зазвичай пов’язане з виникненням труднощів, забирає чимало часу та ресурсів;

− врахування можливостей аудиторії – при передачі інформації необхідно враховувати можливості аудиторії. Найбільш ефективною є така інформація, яка вимагає від одержувача мінімуму зусиль. Тут враховують чинники корисності, звичок, можливості аудиторії читати і сприймати почуте та прочитане, а також уже наявні в аудиторії знання;

− соціального партнерства – передбачає налагодження конструктивної взаємодії між податковими органами та засобами масової інформації при вирішенні соціально значимих проблем і наданні конкретних послуг податковими органами.

Зазначено, що співпрацю податкових органів і засобів масової інформації потрібно будувати відповідно до визначеної у дисертаційному дослідженні системи критеріїв і принципів. Результати співпраці таких органів залежатимуть від вироблення послідовного та належного алгоритму взаємодії, де правильне розуміння критеріїв та принципів повинно стати базисом.

У підрозділі 1.3 «Нормативно-правове забезпечення взаємодії податкових органів із засобами масової інформації» розглянуто види нормативно-правового забезпечення взаємодії: закони і постанови Верховної Ради України, укази і розпорядження Президента України, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України та інші нормативно-правові акти. Важливе значення серед них мають: Конституція України, Податковий кодекс України, закони України «Про інформацію», «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні», «Про інформаційні агентства», «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування засобами масової інформації», «Про Основні засади розвитку інформаційного суспільства в Україні на 2007−2015 роки», «Про телебачення і радіомовлення». Розпорядження «Про затвердження плану заходів з виконання завдань, передбачених Законом України «Про Основні засади розвитку інформаційного суспільства в Україні на 2007−2015 роки» затверджує план заходів з виконання завдань, передбачених Законом України «Про Основні засади розвитку інформаційного суспільства в Україні на 2007−2015 роки». Наказ Державної податкової служби України «Про порядок організації роботи та взаємодії органів державної податкової служби України при реагуванні на критичні виступи у засобах масової інформації» висвітлює механізм взаємодії цих двох суб’єктів. З метою гарантування суб’єктам інформаційних відносин реалізації права на інформацію, широкого та кваліфікованого інформування населення з найважливіших питань діяльності податкових органів і податкового законодавства через засоби масової інформації, запровадження дієвого громадського контролю за діяльністю податкових органів було підписано Меморандум про співробітництво між Державною податковою адміністрацією України та Національною спілкою журналістів від 29 жовтня 2002 року, в якому чітко прописувалися права і обов’язки обох сторін.

Розділ 2 «Реалізація повноважень податкових органів при взаємодії із засобами масової інформації» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 «Фактори сприяння взаємодії податкових органів і засобів масової інформації» визначено фактори, що сприятимуть взаємодії податкових органів із засобами масової інформації: усвідомлення обома інститутами наявності проблеми у взаємодії; спільний пошук податковими органами та представниками засобів масової інформації нових ефективних форм співпраці.

Основними кроками у налагодженні конструктивного діалогу між зазначеними суб’єктами визначено такі: 1) запровадження телефонної лінії, що слугуватиме каналом повсякденного зв’язку між податковими органами і засобами масової інформації; 2) створення інституту громадської експертизи, який передбачає контроль з боку громадськості та засобів масової інформації за діяльністю податкових органів; 3) проведення систематичного моніторингу реакції громадськості на діяльність податкових органів; 4) упровадження механізму реагування на зауваження і пропозиції щодо підвищення ефективності діяльності податкових органів, оприлюднених у засобах масової інформації.

До факторів, що сприяють взаємодії податкових органів і засобів масової інформації, запропоновано віднести наявність нормативної бази, що регулює їхню діяльність. Зазначено, що ряд нормативних актів встановлює права і обов’язки всіх сторін, а відповідальність за їх порушення виступає додатковою гарантією під час реалізації цих прав. Основні завдання щодо зміцнення співпраці податкових органів України із засобами масової інформації визначено наказами ДПА України «Про затвердження Положення про податкову інформацію в державній податковій службі України», «Про зміцнення взаємовідносин з засобами масової інформації», «Про додаткові заходи щодо безперешкодної діяльності засобів масової інформації», «Щодо безперешкодної діяльності засобів масової інформації».

Найважливішим фактором для ефективної співпраці податкових органів і засобів масової інформації є наявність зворотного зв’язку, що дозволяє оцінити рівень співпраці зазначених органів і момент сприйняття ними один одного, що дуже важливо при налагодженні тісних професійних, ділових зв’язків між суб’єктами комунікації.

У підрозділі 2.2 «Форми взаємодії податкових органів із засобами масової інформації» зазначено, що на сьогодні форм такої співпраці дуже багато. За результатами анкетування виокремлено найефективніші з них, зокрема такі: інтерв’ю з представниками органів державної влади, прес-конференції та брифінги, запрошення засобів масової інформації на важливі заходи органів державної влади. Ці форми мають характер безпосередньої взаємодії з представниками влади, зосереджують увагу на актуальних питаннях і дають можливість донести до громадськості безпосереднє ставлення влади до того чи іншого явища. У середньому діапазоні визначено такі, як: прес-клуби, «гарячі телефонні лінії», безпосереднє спілкування мас-медіа з прес-службами та інші – за рівнем ефективності ці форми майже рівнозначні. Але їх різноплановість дає можливість органам державної влади щоденно співпрацювати із засобами масової інформації та інформувати суспільство про найважливіші події життя країни. Найменш ефективними виявилися надсилання засобами масової інформації інформаційних запитів до органів державної влади.

Зазначено, що проведення системного аналізу й обґрунтування численних форм взаємодії податкових органів із засобами масової інформації, спрощення вироблення практичних рекомендацій щодо їх реалізації необхідно привести до певної системи та закріпити їх у нормативних актах.

У підрозділі 2.3 «Проблеми та напрями вдосконалення засад взаємодії податкових органів із засобами масової інформації» окреслено коло проблем взаємодії цих органів і запропоновано шляхи їх подолання.

Найбільш поширеними проблемами взаємодії податкових органів і засобів масової інформації є такі: недостатня нормативно-правова база, зокрема, в частині чіткої регламентації взаємодії органів державної влади із засобами масової інформації; відсутність у органів державної влади практики відносин із засобами масової інформації (здебільшого органи влади не надають пояснень щодо своєї діяльності та майже не коментують публікації засобів масової інформації – прес-конференції, брифінги мають формальний характер); недостатній доступ журналістів до керівництва органів державної влади (терміново отримати потрібний коментар для засобів масової інформації практично неможливо); неоперативність органів державної влади у поширенні інформації щодо своїх заходів (коментарі на актуальні теми іноді з’являються у прес-службах пізно). Обґрунтовано думку, що основними проблемами взаємодії зазначених органів є закритість податкових органів України у зв’язку із недовірою до засобів масової інформації, тому що часто представники мас-медіа мають на меті не донесення правдивої інформації до громадян, а пошук якоїсь сенсації, для того щоб підняти свій рейтинг.

Для плідної співпраці між податковими органами і засобами масової інформації необхідно здійснити чітке розмежування їх повноважень, передачу надлишкових функцій від податкових органів до засобів масової інформації в сфері їх співпраці, вдосконалити взаємодію місцевих податкових органів із представниками мас-медіа.

Зазначене сприятиме підвищенню ефективності взаємодії податкових органів України із засобами масової інформації в контексті здійснення адміністративної реформи.

Розділ 3 «Міжнародний досвід налагодження взаємодії податкових органів із засобами масової інформації» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1 «Організаційно-правові основи взаємодії засобів масової інформації і податкових органів зарубіжних країн» розглянуто законодавство зарубіжних країн, що стосується взаємодії органів державної влади, зокрема, і податкових органів із засобами масової інформації.

Однією із основ стабільної демократичної держави є її співпраця із незалежними засобами масової інформації, які забезпечують об’єктивне висвітлення важливих подій, чим забезпечують поінформованість населення, а також надають відомості необхідні органам державної влади. Якщо ж засоби масової інформації не виконують покладені на них обов’язки, то постає проблема втрати державою демократії.

Зарубіжний досвід показує, що і позитивний, і негативний вплив засобів масової інформації на суспільство є рівним, у зв’язку з цим засоби масової інформації є вільними організаціями, і ні від кого не залежать. Якщо ж засоби масової комунікації є державними, то вони автоматично стають залежними від неї і їх роль у суспільстві є подвійною. Держава нав’язує мас-медіа потрібну для неї інформацію, а це так чи інакше суперечить засадам демократії в країні.

Зазначено, що взаємодія державних органів із засобами масової інформації дещо відрізняється від «зв’язків із громадськістю» у тому сенсі, що при взаємодії державним органам необхідно так будувати свою співпрацю із засобами масової інформації, за якої б досягався консенсус у стосунках з метою зацікавленості усіх учасників комунікативного процесу.

У Німеччині та Іспанії вважають, що представники преси мають більші, ніж хто-небудь, права збирати і поширювати інформацію, що є наслідком особливої ролі преси у формуванні суспільної думки і служінні суспільним інтересам. В Австралії, Канаді і Сполучених Штатах Америки основні закони, що впливають на пресу, включаючи закони про наклеп і втручання в приватне життя, – це закони суб’єктів федерації. В Австрії федеральний уряд має всі повноваження для вирішення питань, пов’язаних із пресою. У Німеччині питання, пов’язані з наклепом і втручанням у приватне життя, регулює федеральний закон, тоді як інші питання, пов’язані з масовою інформацією, вирішуються на рівні законодавства земель. У Федеративній Республіці Німеччина вважають, що всі питання, які стосуються преси, повинні вирішуватися федеральним урядом, щоб звести до мінімуму складнощі, що виникають у зв’язку із розділенням повноважень.

У Росії приділяють велику увагу взаємодії органів державної влади із засобами масової інформації і забезпечують різноманітну підтримку останніх.

У деяких країнах немає спеціальних законів про засоби масової інформації, оскільки вважається, що вони потрапляють під ті самі закони, які регулюють й інші відносини в суспільстві. Так, немає закону про засоби масової інформації в Нідерландах, оскільки багато питань їх діяльності враховано в цивільному, кримінальному і адміністративному праві.

У підрозділі 3.2 «Міжнародна практика взаємодії податкових органів і засобів масової інформації» здійснено порівняння міжнародного досвіду взаємодії державних органів із засобами масової інформації з вітчизняним. Для кращого розуміння взаємодії податкових органів із засобами масової інформації розглянуто особливості такої взаємодії на основі порівняння російського та українського законодавства з цього питання.

При дослідженні аспектів діяльності державних органів та засобів масової інформації важливим моментом вважається покладання обов’язків на засоби масової інформації з тих чи інших питань. До основних аспектів належать: особливості регулювання та скерованості законодавства щодо висвітлення діяльності органів державної влади; порівняння нормативно-правового забезпечення питань державної підтримки засобів масової інформації; характеристика окремих аспектів взаємодії засобів масової інформації з органами держави.

На основі аналізу російського та українського законодавства в сфері взаємодії органів державної влади із засобами масової інформації виявлено, що російські закон діють лише щодо державних засобів масової інформації, а українські – щодо усіх засобів масової інформації; федеральне російське законодавство не надає громадянам гарантій отримання інформації про діяльність органів місцевого самоврядування. Виcвiтлення роботи муніципалітетів, законодавчих зборів міст i районів регулюється на оcновi регіонального й місцевого законодавства, що в бiльшоcтi випадків є неоднорідним i на практиці не завжди вiдповiдає принципу відкритості цих органів для громадського контролю через засоби масової інформації.

У підрозділі 3.3 «Використання досвіду взаємодії зарубіжних країн з податковими органами в практичній діяльності засобів масової інформації та податкових органів України» досліджено проблему застосування міжнародної практики при взаємодії податкових органів із засобами масової інформації.

Аналіз світового досвіду свідчить про необхідність удосконалити українське законодавство щодо відкритості влади не лише у частині звернень громадян чи засобів масової інформації до державних органів. Міжнародний досвід діалогу влади і суспільства свідчить про традиції обов’язкової звітності органів влади про свою діяльність незалежно від наявності запитів і звернень громадян, обов’язкове інформування громадян про її поточну діяльність. Саме у цьому напрямі бажаним є подальше коригування законодавства України.

Для України на сучасному етапі побудови її системи державного управління на нових, демократичних засадах важливим є використання кращих практик і моделей із зарубіжного досвіду. Урахування тих самих проблем і перешкод, з якими стикалися країни, що вже пройшли зазначений етап, допоможе Україні запобігти небажаних наслідків у становленні та зміцненні ефективної взаємодії органів державної влади із засобами масової інформації.

Умови ефективної співпраці податкових органів із засобами масової інформації полягають у такому: 1) ясності чинного нормативно-правового забезпечення; 2) існуванні дієвих і конкретних механізмів і процедур взаємодії; 3) відповідному рівні податкової культури населення, яка формується більшою мірою у процесі співпраці населення з податковими органами та довіри до діяльності цих органів, що формується у людей за рахунок інформації, яку надають засоби масової інформації.

В інформаційній сфері ведеться дискусія про співробітництво з Європою в різних сферах діяльності. На даний момент належний механізм узгодженості внутрішнього і закордонного законодавства відсутній, що сприяє постійному перегляду і вдосконаленню національного законодавства, в тому числі інформаційного законодавства України.