АДМІНІСТРАТИВНО ПРАВОВИЙ СТАТУС ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ ОРГАНІВ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, її зв’язок з науковими програмами, планами, темами, висвітлено ступінь розробки та методи наукового аналізу, визначено мету і задачі дослідження, розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, подано відомості щодо публікацій, вказуються форми апробації та впровадження отриманих результатів.

Розділ 1 «Загальнотеоретичні засади адміністративно-правового статусу державних службовців органів прокуратури» складається з трьох підрозділів і присвячений дослідженню сутності адміністративно-правового статусу державних службовців органів прокуратури, розкриттю змісту поняття «державні службовці органів прокуратури», з’ясуванню передумов набуття особою адміністративно-правового статусу державного службовця органу прокуратури.

У підрозділі 1.1 «Поняття, ознаки та класифікація державних службовців органів прокуратури» аналізуються теоретичні та правові положення, які стосуються правового становища державних службовців України, на підставі чого сформульовано зміст поняття державний службовець органу прокуратури – це громадянин України, який займає посаду в органах прокуратури, отримує заробітну плату за рахунок державного бюджету, здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов’язані з реалізацією завдань та функцій, передбачених у Законі України «Про прокуратуру».

Зроблено висновок, що особливості адміністративно-правового статусу державних службовців органів прокуратури обумовлені такими факторами: 1) державні службовці органів прокуратури здійснюють діяльність на державній службі; 2) практично виконують функції держави по здійсненню прокурорського нагляду за додержанням законів в Україні; 3) виконують завдання, спрямовані на зміцнення правопорядку та захист від неправомірних посягань: закріплених Конституцією України незалежності республіки, суспільного та державного ладу, політичної та економічної систем, прав національних груп і територіальних утворень; гарантованих Конституцією, іншими законами України та міжнародними правовими актами соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод людини та громадянина; основ демократичного устрою державної влади, правового статусу місцевих Рад, органів самоорганізації населення; 4) отримують заробітну плату за рахунок держави; 5) є посадовими особами та мають класні чини.

Зроблено висновок, що основними критеріями класифікації державних службовців на види (групи) є напрямки діяльності та обсяг владних повноважень. Державних службовців органів прокуратури, залежно від напрямків діяльності, класифіковано на: 1) державних службовців, які здійснюють внутрішньоорганізаційну діяльність; 2) державних службовців, які здійснюють зовнішньоорганізаційну діяльність. За обсягом владних повноважень державних службовців органів прокуратури класифіковано на: 1) керівників, які наділені владними повноваженнями як зовнішнього, так і внутрішнього характеру; 2) державних службовців, які наділені державно-владними повноваженнями до осіб, не підлеглих їм по службі.

У підрозділі 1.2 «Сутність адміністративно-правового статусу державних службовців органів прокуратури» адміністративно-правовий статус державних службовців органів прокуратури розглядається як похідний від змісту державної служби в органах прокуратури. Особливості адміністративно-правового статусу державних службовців органів прокуратури обумовлені завданнями та функціями, які виконують органи прокуратури, місцем та роллю прокуратури в системі органів державної влади.

Робиться висновок, що адміністративно-правовий статус державних службовців органів прокуратури є спеціальним щодо загального правового статусу особи, а також «видовим» порівняно із адміністративно-правовим статусом державних службовців. Спеціальний статус відображає проходження державної служби в органах прокуратури, цей статус визначається завданнями, функціями органів прокуратури, які передбачені Законом України «Про прокуратуру». Індивідуальний адміністративно-правовий статус державних службовців органів прокуратури визначається посадовими інструкціями, які передбачені посадою, що займає державний службовець органу прокуратури.

До основних характеристик адміністративно-правового статусу державних службовців органів прокуратури віднесено: 1) він регулюється нормами адміністративного права; 2) його зміст становить сукупність певних елементів, основними з яких є права та обов’язки; 3) він відрізняє державних службовців органів прокуратури від інших державних службовців, а також від працівників, які працюють в органах прокуратури; 4) він відображає сутність та зміст державно-службових відносин в органах прокуратури від вступу на державну службу до її завершення.

Автором розмежовано внутрішні та зовнішні сфери, що визначають особливості адміністративно-правового статусу державних службовців органів прокуратури. Внутрішня складова дозволяє розмежовувати види державних службовців органів прокуратури залежно від: займаної посади; рівня державної служби тощо. Зовнішня складова вказує на напрямки діяльності державного службовця в органах прокуратури. В сукупності ці складові дозволяють визначити особливості державної служби в органах прокуратури, виокремити як основні елементи адміністративно-правового статусу державних службовців органів прокуратури, так і додаткові елементи, призначені для «обслуговування» функціонування державної служби в органах прокуратури та відповідних державних службовців, встановлення особливостей загального правового статусу державного службовця органу прокуратури з урахуванням особливостей посади конкретного державного службовця.

Зроблено висновок, що особливості адміністративно-правового статусу державних службовців органів прокуратури слід враховувати як у процесі законотворчої діяльності, так і під час прийняття відомчих нормативно-правових актів.

У підрозділі 1.3 «Склад адміністративно-правового статусу державних службовців органів прокуратури» виокремлено складові елементи адміністративно-правового статусу державних службовців органів прокуратури. Зроблено висновок, що елементи адміністративно-правового статусу державних службовців органів прокуратури являють собою сукупність правил, пов’язаних з проходженням державної служби в органах прокуратури.

На підставі аналізу поглядів науковців щодо елементів адміністративно-правового статусу особи автором обґрунтовано, що елементами адміністративно-правового статусу державних службовців органів прокуратури є: права, обов’язки, правові обмеження та заборони, а також юридична відповідальність.

Дуальність адміністративно-правового статусу державних службовців органів прокуратури дозволяє згрупувати вищенаведені елементи статусу у дві підсистеми: 1) елементи, які закріплені в статусі відповідної посади (посадові права та обов’язки, тощо); 2) елементи, які не закріплені в статусі посади (наприклад, загальні права та обов’язки, обмеження і заборони, відповідальність, яка стосується як взагалі державних службовців, так і державних службовців органів прокуратури).

Залежно від того, про який рівень адміністративно-правового статусу державного службовця органу прокуратури буде йти мова (загальний, спеціальний чи індивідуальний), елементи цього статусу (права, обов’язки, відповідальність тощо) за змістом будуть різними. Різними також будуть і нормативно-правові акти, які визначають зміст того чи іншого різновиду адміністративно-правового статусу державного службовця органу прокуратури.

У підрозділі 1.4 «Передумови набуття особою адміністративно-правового статусу державного службовця органів прокуратури» з’ясовано та досліджено передумови набуття особою адміністративно-правового статусу державного службовця органів прокуратури.

Зроблено висновок, що набуття особою адміністративно-правового статусу державного службовця органів прокуратури не здійснюється автоматично, оскільки цей процес залежить від певних передумов, які є юридичними фактами, з настанням яких виникають державно-службові відносини, пов’язані зі службою в органах прокуратури. Передумови набуття особою адміністративно-правового статусу державного службовця органів прокуратури класифіковано на основні та факультативні.

Громадянство, правосуб’єктність, проходження конкурсу, освіта та професійна підготовка – основні передумови, від виконання (дотримання) яких залежить виникнення адміністративно-правового статусу державного службовця органів прокуратури. Недотримання хоча б однієї з них має унеможливити зарахування особи на державну службу до органів прокуратури і, як наслідок, набуття нею адміністративно-правового статусу. Названі елементи закладають підґрунтя адміністративно-правового статусу державного службовця органів прокуратури, а тому відсутність у особи, наприклад, дієздатності, освіти чи громадянства унеможливлюють її прийняття на державну службу в органи прокуратури, і, як наслідок, набуття особою адміністративно-правового статусу.

У підрозділі досліджуються також і інші передумови набуття особою адміністративно-правового статусу державного службовця органів прокуратури: знання державної мови, прийняття присяги, проведення спеціальної перевірки кандидата на посаду державного службовця органів прокуратури, обмеження щодо роботи близьких осіб. Зроблено висновок, що вказані фактори не слід розглядати як визначальні у якості надання особі адміністративно-правового статусу державного службовця органів прокуратури.

Дослідження передумов набуття особою адміністративно-правового статусу державного службовця органів прокуратури дозволило запропонувати напрями удосконалення правового регулювання порядку відбору кандидатів на службу в органи прокуратури: 1) Закон України «Про прокуратуру» необхідно доповнити окремими положеннями, якими врегулювати правові засади професійного відбору осіб на службу в органи прокуратури. Ці положення повинні включати вимоги щодо перевірки фізичного і психічного стану здоров’я особи; 2) удосконалити організаційно-правові засади комплектування органів прокуратури високопрофесійними працівниками шляхом встановлення конкретних вимог щодо кількісної та якісної потреби у кадрах, їх підготовки та підвищення кваліфікації, доборі та розстановці, визначенні способів зайняття посад та формуванні резерву для заміщення посад різних рівнів.

Розділ 2 «Характеристика елементів адміністративно-правового статусу державного службовця органів прокуратури» містить три підрозділи та присвячений дослідженню складових елементів адміністративно-правового статусу державних службовців органів прокуратури.

У підрозділі 2.1 «Права та обов’язки державних службовців органів прокуратури» досліджуються такі елементи адміністративно-правового статусу державних службовців органів прокуратури як права та обов’язки, а також робиться висновок, що права та обов’язки державних службовців органів прокуратури є основними категоріями їх адміністративно-правового статусу і визначають конкретний вид та міру можливої чи обов’язкової поведінки особи.

На підставі аналізу наукових підходів щодо змісту (кількості елементів) адміністративно-правового статусу особи та дослідження законодавства, права та обов’язки державних службовців органів прокуратури класифіковано на загальногромадянські, загальнослужбові та посадові.

Загальногромадянські права і обов’язки державних службовців органів прокуратури поділяються на: особисті (право на життя, право на повагу гідності, право на свободу та особисту недоторканість), політичні (обирати і бути обраним, брати участь в управлінні державними справами), соціально-економічні (право на працю, відпочинок, соціальний захист). Загальнослужбові права та обов’язки державних службовців органів прокуратури – це ті права та обов’язки, які мають усі державні службовці органів прокуратури, незалежно від займаної посади. Посадовими правами та обов’язками державних службовців органів прокуратури є права та обов’язки конкретного державного службовця органу прокуратури відповідно до займаної посади. Особливістю даної групи прав та обов’язків є те, що їх обсяг залежить від того, яку посаду займає державний службовець органу прокуратури, а також в якому органі (підрозділі) прокуратури проходить службу.

Аналізуючи права та обов’язки державних службовців органів прокуратури, зроблено висновок, що розпорошеність законодавчих приписів, якими вони встановлюються, потребує систематизації та удосконалення правового регулювання. Зазначено, що Закон України «Про прокуратуру», як основний законодавчий акт щодо регламентації адміністративно-правового статусу державних службовців органів прокуратури, державної служби в органах прокуратури, виконав свою історичну місію і потребує кардинального удосконалення. У зв’язку з чим додатково аргументується необхідність прийняття нової редакції Закону України «Про прокуратуру», в якому слід передбачити окремий розділ, в якому повинні бути чітко визначені права та обов’язки державних службовців органів прокуратури.

Зроблено висновок щодо необхідності прийняття спеціального правового акту «Положення про проходження служби в органах прокуратури», в якому слід врегулювати статус посади державного службовця органу прокуратури, який повинен складатися з таких елементів: кваліфікаційних вимог; завдань, вмінь та навиків; прав та обов’язків; порядку та умов заміщення; взаємозаміни; грошового утримання.

У підрозділі 2.2 «Правові обмеження та заборони, пов’язані зі службою в органах прокуратури» досліджено правові обмеження та заборони, пов’язані зі службою в органах прокуратури, на підставі чого зроблено висновок, що вони являють собою врегульовані нормами права приписи утримуватися від певних дій, вимоги щодо визначеної поведінки, недотримання яких тягне за собою застосування заходів юридичної відповідальності.

Правові обмеження та заборони щодо державних службовців органів прокуратури мають певні особливості: 1) звужують обсяг загальногромадянських прав державних службовців органів прокуратури; 2) діють не тільки протягом усього періоду проходження служби в органах прокуратури, але й рік після звільнення зі служби; 3) вимагають їх дотримання як в службовий, так і позаслужбовий час; 4) порушення їх тягне застосування заходів моральної або юридичної відповідальності; 5) спрямовані на підвищення ефективності службової діяльності та недопущення можливого зловживання службовим становищем.

Залежно від змісту правові обмеження та заборони класифіковано на такі види: 1) правові обмеження та заборони етичного змісту; 2) правові обмеження та заборони юридичного змісту.

Зроблено висновок, що правові обмеження та заборони етичного змісту складаються з системи вимог, яких повинні дотримуватися державні службовці органів прокуратури: вимоги до професійної поведінки державного службовця органу прокуратури; вимоги до позаслужбової поведінки державного службовця органу прокуратури; вимоги до взаємовідносин між державними службовцями органів прокуратури та іншими як фізичними, так і юридичними особами, представниками органів державної влади та місцевого самоврядування, правоохоронними органами та з підлеглими працівниками.

Звернено увагу на недосконалості окремих положень наказу Генеральної прокуратури України від 28.11.2012 р. № 123 «Про затвердження Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури». Зокрема це стосується відсутності тлумачення понять «професійна етика», «професійна поведінка», «позаслужбова поведінка», розмежування підстав вжиття заходів моральної і юридичної відповідальності за порушення вимог цього Кодексу, дублювання норм, за порушення яких може наставати кримінальна, дисциплінарна чи адміністративна відповідальність. Зроблено висновок, що Кодекс професійної етики та поведінки працівників прокуратури має містити лише етичні вимоги до державних службовців органів прокуратури та заходи моральної відповідальності за його порушення.

Правові обмеження та заборони юридичного змісту класифіковано на правові обмеження та заборони, пов’язані з проходженням державної служби в органах прокуратури; правові обмеження та заборони, пов’язані зі звільненням з державної служби в органах прокуратури. Звернено увагу на декларативний характер правових обмежень та заборон, пов’язаних зі звільненням з державної служби в органах прокуратури, адже механізм виявлення осіб, які їх порушують, та застосування заходів юридичної відповідальності за порушення цих обмежень потребує удосконалення.

У підрозділі 2.3 «Юридична відповідальність державних службовців органів прокуратури» під юридичною відповідальністю державних службовців органів прокуратури слід розуміти примусове, з додержанням встановленої процедури, застосування правомочним суб’єктом передбачених законодавством заходів, у вигляді позбавлень або обмежень особистого, майнового чи організаційного характеру, за вчинення державним службовцем органу прокуратури правопорушення.

Юридична відповідальність державних службовців органів прокуратури має певні ознаки, які визначають її особливості: по-перше, вона є одним із елементів адміністративно-правового статусу державних службовців органів прокуратури; по-друге, вона зумовлена особливостями завдань та функцій, які виконують державні службовці органів прокуратури; по-третє, вона характеризується посиленим рівнем санкцій за правопорушення; по-четверте, вона є наслідком невиконання або неналежного виконання державними службовцями службових та посадових обов’язків; по-п’яте, вона може наставати як за правопорушення, вчинені як особисто державним службовцем, так і за дії підлеглих по службі осіб.

Законодавче забезпечення юридичної відповідальності державних службовців органів прокуратури міститься у нормах конституційного, кримінального, цивільного, трудового та адміністративного права. Норми адміністративного права регламентують адміністративну та дисциплінарну відповідальність державних службовців органів прокуратури. Аналіз цих норм дозволив дійти висновку щодо недосконалості правової регламентації дисциплінарної відповідальності державних службовців органів прокуратури, а також відсутності критеріїв розмежування між адміністративною, дисциплінарною та моральною відповідальністю державних службовців органів прокуратури.

Зроблено висновок, що Дисциплінарний статут прокуратури України потребує скасування та прийняття у новій редакції у вигляді Закону України «Про Дисциплінарний статут прокуратури України». Це відповідатиме вимогам п. 14, п. 22 ч. 1 ст. 92; ст. 123 Конституції України, згідно з якими виключно законами, по-перше, визначаються організація і діяльність прокуратури; по-друге – діяння, які є дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них.

У новому Законі України «Про Дисциплінарний статут прокуратури України» необхідно законодавчо закріпити поняття дисциплінарної відповідальності державних службовців органів прокуратури, дисциплінарного проступку, сформулювати перелік службових обов’язків, порушення яких визначатиме склад дисциплінарного проступку. У новому Статуті також слід врегулювати й процедуру притягнення державних службовців органів прокуратури до дисциплінарної відповідальності. Для цього необхідно: чітко визначити стадії притягнення до дисциплінарної відповідальності; передбачити коло суб’єктів, яким буде надано право ініціювати заходи дисциплінарної відповідальності; визначити суб’єктів, які будуть здійснювати службове розслідування; передбачити строки застосування заходів дисциплінарної відповідальності, проведення службового розслідування, оскарження рішення; закріпити порядок оскарження рішення про застосування заходів дисциплінарної відповідальності; визначитися з повноваженнями керівників органів прокуратури по застосуванню дисциплінарних стягнень; врегулювати права та обов’язки особи, яка притягується до дисциплінарної відповідальності.

Розділ 3 «Шляхи удосконалення адміністративно-правового статусу державних службовців органів прокуратури» присвячено дослідженню проблемних аспектів удосконалення законодавства, яке регулює адміністративно-правовий статус державних службовців органів прокуратури.

Зроблено висновок, що питання удосконалення законодавства, яке визначає адміністративно-правовий статус державних службовців органів прокуратури, необхідно об’єктивно пов’язувати з такими напрямками: 1) потребою визначення місця прокуратури в системі органів державної влади з урахуванням конституційного принципу поділу влади; 2) уточнення завдань та функцій прокуратури в умовах реформування органів кримінальної юстиції; 3) потребою оптимізації системи та структури органів прокуратури на основі принципів централізації та єдності; 4) запровадження ефективних правових гарантій соціально-правового захисту та незалежності у здійсненні своїх повноважень.

Надано аргументацію щодо необхідності прийняття нової редакції Закону України «Про прокуратуру», в якому необхідно по-новому визначити правові засади діяльності прокуратури України, систему прокуратури, права та обов’язки прокурорів різних рівнів, права та обов’язки інших державних службовців органів прокуратури, функції та завдання прокуратури, порядок здійснення прокурорського самоврядування, застосування заходів дисциплінарної відповідальності. У загальних положеннях нового закону «Про прокуратуру» слід передбачити положення, що прокуратура України – це єдина централізована система державних органів, які здійснюють правозахисну діяльність держави, сприяють здійсненню правосуддя в Україні шляхом реалізації функцій, визначених у Конституції України та цим Законом з метою забезпечення прав і свобод людини і громадянина, інтересів людини, суспільства і держави. В окремому розділі слід передбачити права та обов’язки Генерального прокурора України, особливості його призначення та звільнення, права та обов’язки прокурорів нижчих рівнів, особливості підпорядкування та виконання наказів.

Основними напрямками реформування законодавства, яке регулює адміністративно-правовий статус державних службовців органів прокуратури, є: упорядкування класифікації посад державних службовців органів прокуратури з урахуванням обсягу повноважень за посадою, складності покладених обов’язків, ступеня відповідальності; чітка регламентація порядку проходження державної служби, зокрема прийняття на державну службу, просування державних службовців органів прокуратури по службі відповідно до рівня їх кваліфікації, ділових та моральних якостей, професійних досягнень, з урахуванням стажу державної служби та ін.; необхідність законодавчого закріплення системи стадій дисциплінарного провадження відносно державних службовців органів прокуратури; регламентація правових засад відбору кандидатів на службу в органи прокуратури, удосконалення їх навчання, професійної підготовки та підвищення кваліфікації; запровадження конкурсного відбору на посади державних службовців органів прокуратури.