АДМІНІСТРАТИВНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ЗА ПОРУШЕННЯ ПРАВА НА ІНФОРМАЦІЮ Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність дослідження, зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначено мету, завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження, сформульовано положення, що містять наукову новизну, окреслено практичне значення отриманих результатів дисертації, наведено дані про апробацію результатів дослідження, кількість публікацій і структуру й обсяг роботи.

Розділ 1 «Адміністративно-правові основи права на інформацію» складається з трьох підрозділів, у яких здійснюється огляд літератури за темою дослідження, досліджується генезис права на інформацію в міжнародному та національному законодавстві, визначається поняття «право на інформацію» та його структурні елементи.

Підрозділ 1.1 «Огляд літератури за темою дослідження» присвячено окресленню становлення та розвитку наукової думки, де розглядаються різні аспекти права на інформацію. Зроблено висновок, що дослідження права на інформацію має поступовий, стихійний і несистемний характер у вітчизняній адміністративній доктрині. Адміністративна відповідальність за порушення права на інформацію до цього часу не була предметом дослідження жодної монографічної адміністративної розвідки, а розглядалась, насамперед, переважно на рівні коментарів до відповідної статті КУпАП чи поверхнево в деяких підручниках із адміністративного права.

У адміністративних роботах відсутнє також чітке розмежування понять «право на інформацію», «інформаційні права» та «право доступу до інформації», що сприяє використанню дослідниками їх як синонімів, а отже, значно ускладнює правореалізаційний і правозахисний процес у цій сфері. Право на інформацію в адміністративних роботах здебільшого розглядається в контексті питання адміністративної відповідальності за правопорушення інформаційного характеру.

Підрозділ 1.2 «Генезис права на інформацію в міжнародному та національному законодавстві» присвячено аналізу історичного процесу формування права на інформацію через дослідження міжнародного та вітчизняного законодавства в цій сфері.

Визначено, що вперше право людини на інформацію в міжнародно-правовому полі знайшло відображення в Загальній декларації прав людини від 10 грудня 1948 року, Конвенції про захист прав людини і основних свобод від 4 листопада 1950 року, Міжнародному пакті про громадянські та політичні права від 16 грудня 1966 року тощо. Ці акти стали певним стандартом, на основі яких було розроблено низку інших міжнародних і національних правових актів у сфері прав людини, а також відповідних розділів конституцій багатьох держав світу, де закріплюються права і свободи людини, зокрема Розділ ІІ «Права, свободи та обов’язки людини і громадянина» вітчизняної Конституції. В кожному з цих міжнародних документів міститься норма відповідно до якої розкривається зміст права на інформацію. Але його дефініція та випадки обмеження (здебільшого інтереси національної безпеки, територіальна цілісність України; забезпечення громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам; для охорони здоров’я населення; для захисту репутації або прав інших людей; для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно; для підтримання авторитету й неупередженості правосуддя) містять певні відмінності. Більшість норм міжнародних актів, що встановлюють право на інформацію та відповідні випадки обмежень цього права, мають оціночний характер, внаслідок чого надзвичайно важливого значення набуває тлумачення цих норм Європейським судом.

Висновується, що основні ідеї права на інформацію, закріплені в Конституції України та Законі України «Про інформацію», відповідають загальновизнаним міжнародним нормам. Однак, на відміну від міжнародно-правових стандартів, у вітчизняному законодавстві чітко виділено право на свободу думки та право на інформацію.

У підрозділі 1.3 «Право на інформацію: поняття та структура» розглянуто різні наукові позиції щодо розуміння поняття права на інформацію та легітимні дефініції цього права (Закон України «Про інформацію», Конституція України, Закон України «Про доступ до публічної інформації»), а також досліджено його структурні елементи.

Уперше в Україні поняття «право на інформацію» було визначено в 1992 році в Законі України «Про інформацію». Згідно з попередньою редакцією цього Закону право на інформацію було правом усіх громадян, юридичних осіб і державних органів на вільне одержання, використання, поширення та зберігання необхідних ними відомостей. У ч. 2 ст. 34 Конституції України право людини на інформацію – це можливість вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію будь-яким способом, на свій вибір.

Після прийняття Закону України «Про доступ до публічної інформації», нова редакція Закону України «Про інформацію» містить окрему статтю, що розкриває зміст права на інформацію. Так, у ст. 5 цього Закону встановлено: «кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів». Доведено, що право на інформацію відповідно до нової редакції Закону України «Про інформацію» – це можливість одержання, використання, поширення, зберігання інформації, а також і її захист. На відміну від конституційних норм (ст. 34 Конституції України) та ст. 302 «Право на інформацію» Цивільного кодексу України, де право на інформацію визначається через збирання, зберігання, використання та поширення інформації, у Законі України «Про інформацію» як у попередній, так і в новій редакції замість терміна «збирання» використовується термін «одержання» інформації. До того ж, згідно з новою редакцією цього Закону України, з’являється новий структурний елемент права на інформацію – «захист». Така невідповідність норм Закону України «Про інформації» конституційним нормам порушує важливий конституційний принцип згідно з яким «Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй», а також ускладнює правореалізаційний процес.

Висновується, що ці поняття недоцільно вважати синонімічними, оскільки «збирання» вказує на активний характер дій людини. Щодо поняття «одержання», то в попередній редакції Закону України «Про інформацію» було розкрито його зміст як «набуття, придбання, накопичення інформації громадянами, юридичними особами або державою відповідно до чинного законодавства України». Отже, поняття «одержання» за змістом ширше, ніж поняття «збирання». Водночас конституційні норми є нормами прямої дії та жоден нормативно-правовий акт не може суперечити Конституції України. А тому є потреба змінити норми Конституції України чи використовувати ту термінологію, яка закріплена в Основному законі.

Вважаємо непотрібними нові зміни до Закону України «Про інформацію», згідно з якими право на інформацію охоплює такі структурні елементи як одержання, використання, поширення, зберігання і захист інформації, оскільки: 1) така норма суперечить конституційним нормам, де в п. 2 ст. 34 використано іншу термінологію; 2) ця норма суперечить поняттю, визначеному в ратифікованих Україною міжнародно-правових актах, які є частиною законодавства України відповідно до Конституції України; 3) поняття «зберігання» інформації охоплює поняття «захист» і «охорона», оскільки перше означає забезпечення належного стану інформації та її матеріальних носіїв.

Проаналізовано зміст ст. 212-3 КУпАП «Порушення права на інформацію» та обґрунтовано, що право на інформацію проявляється винятково в реалізації такого структурного елемента права на інформацію як збирання. Інші ж складові права на інформацію (використання, поширення та зберігання) не відображені в цій статті. Тому назва статті не відповідає змісту, оскільки спостерігається значне звуження права на інформацію, що закріплено Конституцією України та Законом України «Про інформацію».

Розділ 2 «Склад адміністративного порушення права на інформацію» містить чотири підрозділи та присвячений характеристиці елементів складу правопорушення права на інформацію: об’єкта, суб’єкта, об’єктивної та суб’єктивної сторін.

У підрозділі 2.1 «Об’єкт адміністративного порушення права на інформацію» визначено загальний, родовий і безпосередній об’єкти правопорушення, передбаченого ст. 212-3 КУпАП, а також предмет цього порушення.

Визначено, що загальним об’єктом адміністративного порушення, передбаченого ст. 212-3 КУпАП, слід вважати всі суспільні відносини, що охороняються за допомогою адміністративного права.

Як родовий об’єкт слід виділити суспільні відносини у сфері встановленого порядку управління.

Безпосереднім об’єктом дослідженого проступку виступають суспільні відносини, що виникають у зв’язку з реалізацією права фізичних і юридичних осіб на збирання інформації, що не заборонена законодавством України.

Предметом адміністративного порушення права на інформацію є інформація в будь-якому вигляді, незалежно від форми зберігання, оброблення та передачі, а також виду носіїв, на яких вона зафіксована.

Підрозділ 2.2 «Характеристика об’єктивної сторони адміністративного порушення права на інформацію» присвячено розгляду основних елементів об’єктивної сторони правопорушення, передбаченого ст. 212-3 КУпАП: діянню (дії чи бездіяльності), шкідливим наслідкам, причинному зв’язку між діянням та шкідливими наслідками, а також місцю, часу, обстановці, способу, знаряддям і засобам вчинення проступку.

Зазначено, що проступок, передбачений ст. 212-3, є складним, що містить діяння із альтернативними діями, оскільки передбачає відповідальність за вчинення хоча б однієї з перерахованих дій: неправомірну відмову в наданні інформації; несвоєчасне надання інформації; неповне надання інформації; надання інформації, що не відповідає дійсності.

Аналіз норм Законів України «Про інформацію», «Про звернення громадян», «Про доступ до публічної інформації», «Про доступ до судових рішень», «Про засади запобігання і протидії корупції», «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» дає змогу дійти висновку, що в цих нормативно-правовий актах закріплено умови правомірної відмови в наданні інформації та визначено строки надання інформації, тобто висновується, що законодавцем визначено лише дві дії об’єктивної сторони правопорушення, передбаченого ст. 212-3 КУпАП: неправомірна відмова в наданні інформації та несвоєчасне надання інформації.

Щодо розкриття об’єктивної сторони цього порушення у формі неповного надання інформації чи такої, що не відповідає дійсності, то воно відсутнє. У зв’язку з чим пропонується визначити підстави чи критерії, за якими слід визначати наданням інформації як неповне надання інформації чи інформації, що не відповідає дійсності.

Акцентовано увагу, що відповідно до вищезазначених Законів України слід виділити дві форми отримання інформації: запит і звернення, які є абсолютно різними за суб’єктами, строками, механізмом (процедурою) реалізації.

У диспозиції ст. 212-3 КУпАП передбачено порушення права на інформацію внаслідок неправомірної відмови в наданні інформації, несвоєчасного або неповного надання інформації, надання інформації, що не відповідає дійсності, у випадках, коли така інформація підлягає наданню на запит громадянина чи юридичної особи. Вищезазначене доводить, що змістовно ст. 212-3, крім гарантованої можливості кожного отримувати безпосередньо від органів публічної влади, їх установ та організацій інформацію про їхню діяльність, від приватноправових юридичних осіб суспільно значущу інформацію про їхню діяльність і можливість знайомитися з відомостями про себе (необхідність державних і недержавних інституцій надавати відповідну інформацію на запит), об’єктивна сторона правопорушення охоплює й потребу реагування на звернення, тобто викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) та скарги.

У підрозділі 2.3 «Суб’єкт адміністративного порушення права на інформацію» досліджуються особливості суб’єкта адміністративного порушення права на інформацію.

Згідно зі ст. 212-3 «Порушення права на інформацію» суб’єктом правопорушення є винятково посадова особа. Дисертант визначає, що посадові особи мають державно-владні повноваження, що дає можливість їм здійснювати організаційно-розпорядчі функції, представляти орган чи його структурний підрозділ у процесі здійснення службових завдань та функцій у відносинах з іншими суб’єктами. Межі їхнього владного впливу нормативно визначено шляхом закріплення компетенції певного органу та посадовою інструкцією.

Аналіз норм Законів України «Про інформацію», «Про доступ до публічної інформації», «Про звернення громадян», «Про доступ до судових рішень», «Про засади запобігання і протидії корупції», «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» у контексті механізму реалізації права на запит і звернення дає змогу констатувати, що достатньо актуальним є питання розширення кола суб’єктів правопорушення, передбаченого ст. 212-3 КУпАП, охоплюючи і юридичних осіб, після внесення відповідних змін та доповнень у цьому контексті до КУпАП.

Беручи до уваги термінологію Законів України, що містяться в диспозиції ст. 212-3 КУпАП, доведено, що суб’єктами даного правопорушення, за такі порушення як: неправомірна відмова в наданні інформації, несвоєчасне або неповне надання інформації, надання інформації, що не відповідає дійсності, відповідно до Закону України «Про звернення громадян» виступають органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об’єднання громадян, посадові особи, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань. Натомість суб’єктами правопорушення, передбаченого ст. 212-3 КУпАП, за такі порушення як: неправомірна відмова в наданні інформації, несвоєчасне або неповне надання інформації, надання інформації, що не відповідає дійсності, відповідно до Законів України «Про інформацію», «Про доступ до публічної інформації», «Про доступ до судових рішень», «Про засади запобігання і протидії корупції», «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» виступають розпорядники інформації та уповноважені для надання відповідей на запит розпорядниками інші юридичні чи фізичні особи. Отже, суб’єктами даного проступку є посадові особи, громадяни як розпорядники інформації та в перспективі слід виділити і юридичних осіб після внесення відповідних змін та доповнень до КУпАП у цьому контексті.

Підрозділ 2.4 «Характеристика суб’єктивної сторони адміністративного порушення права на інформацію» визначає структурні елементи суб’єктивної сторони порушення права на інформацію, передбаченого ст. 212-3 КУпАП, а саме: вину, мотив, мету.

Аргументовано, що діяння, передбачені ст. 212-3 КУпАП: 1) неправомірна відмова в наданні інформації; 2) несвоєчасне або неповне надання інформації, 3) надання інформації, що не відповідає дійсності – вчиняються як у формі умислу, так і необережності.

Додатково науково обґрунтовано позицію, що здебільшого для зазначених правопорушень характерною є вина у формі необережності (недбалості чи самовпевненості).

У ст. 212-3 КУпАП мета й мотив як обов’язкова ознака суб’єктивної сторони прямо не названа, але вони все одно присутні. Щодо конкретного трактування мети чи мотивів досліджуваного делікту, то вони можуть бути достатньо різноманітними.

Розділ 3 «Напрями удосконалення адміністративної відповідальності за порушення права на інформацію» складається з двох підрозділів і присвячений дослідженню напрямів удосконалення адміністративно-деліктного законодавства у сфері захисту права на інформацію та висвітленню шляхів попередження аналізованих адміністративних правопорушень.

У підрозділі 3.1 «Удосконалення адміністративно-деліктного законодавства у сфері захисту права на інформацію» досліджено основні доктринальні підходи щодо удосконалення адміністративно-деліктного законодавства у сфері захисту права на інформацію та викладено авторські пропозиції в цьому контексті.

Запропоновано внести до КУпАП такі зміни:

«Стаття 212-3 «Порушення права на збирання інформації»

Неправомірна відмова в наданні інформації, несвоєчасне або неповне надання інформації, надання інформації, що не відповідає дійсності, у випадках, коли така інформація підлягає наданню на запит або звернення громадянина чи юридичної особи відповідно до законів України «Про інформацію», «Про доступ до публічної інформації», «Про звернення громадян», «Про доступ до судових рішень» та «Про засади запобігання і протидії корупції», або на адвокатський запит, запит кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, її палати або члена відповідно до Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» –

тягне за собою накладення штрафу на громадян від тридцяти до шістдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або громадські роботи на строк від двадцяти до сорока годин і на посадових осіб – штраф від сорока до вісімдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або громадські роботи на строк від тридцяти до п’ятдесяти годин.

Повторне протягом року вчинення порушення з числа передбачених частиною першою цієї статті, за яке особу вже було піддано адміністративному стягненню, –

тягне за собою накладення штрафу на громадян від сорока до вісімдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або громадські роботи від сорока до шістдесяти годин і на посадових осіб – штраф від вісімдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або громадські роботи на строк від п’ятдесяти до шістдесяти годин».

Зазначено, що прийняття запропонованих змін є першим, але не концептуальним кроком на шляху поліпшення ситуації з забезпеченням права на інформацію, адже складність і багатогранність проблеми потребує системного її розв’язання. Саме тому слід погодитися з думкою науковців, які у своїх працях пропонують прийняти Закон України «Про право на інформацію», в якому потрібно закріпити основи інформаційної системи в країні, дати нормативну характеристику інформації та її видів, визначити права й обов’язки суб’єктів інформаційних відносин. Наведено додаткові аргументи щодо потреби виділення окремої глави, що передбачає адміністративну відповідальність за вчинення інформаційних правопорушень.

У підрозділі 3.2 «Попередження адміністративних порушень права на інформацію» наголошується: аналіз проваджень у справах про адміністративні порушення права на інформацію свідчить, що даний вид правопорушень не становить масового та загрозливого характеру.

Автор виділяє основні об’єктивні детермінанти порушення права на інформацію (низька заробітна плата; слабка матеріально-технічна база; відсутність у достатній кількості кваліфікованих фахівців технічного напряму; незадовільні умови праці тощо) та суб’єктивні детермінанти порушення права на інформацію: незнання нормативно-правової документації; халатне ставлення до своїх службових обов’язків і низький рівень мотивації; власні корисливі мотиви.

Зроблено висновок, що до заходів попередження адміністративного порушення права на інформацію можна віднести: громадський вплив (активно розвивається та не є на даний час достатньо дієвим), а також єдиний захід передбачений КУпАП – штраф. Зважаючи на суму штрафу, цей превентивний захід є неефективним. Саме тому автор висловлює думку про необхідність збільшити розмір штрафу та акцентує, що в сучасних соціально-економічних умовах оптимальною базовою одиницею для розрахунку штрафів стає офіційно встановлена мінімальна заробітна плата на момент вчинення правопорушення, яка точніше відповідає динаміці змін доходів громадян, а також розміру грошових стягнень як заходу відповідальності за вчинення правопорушення. Іншим видом посилення профілактичної дії адміністративних стягнень є розширення їхнього спектра, зокрема передбачення громадських робіт за порушення права на інформацію.