ДЕРЖАВНА СЛУЖБА ЯК ЧИННИК ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ ФУНКЦІОНУВАННЯ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ Автореферат

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційної роботи, зазначається її зв’язок з науковими програмами, планами, темами, визначаються мета, завдання, об’єкт, предмет та основні методи дослідження, формулюються положення його наукової новизни, характеризується теоретичне та практичне значення, апробація одержаних результатів і структура дисертації.

У першому розділі «Теоретичні засади дослідження державної служби в контексті реформування виконавчої влади в Україні» з’ясовано основні напрями дослідження динамічних характеристик державної служби, проаналізовано поняття «ефективність державного управління» та його роль у системі поділу влади та визначено специфіку та визначальні параметри функціонування виконавчої гілки влади. Здійснено огляд наукової літератури з теми дослідження, розглянуто основні підходи до розкриття змісту поняття «державна служба», виокремлено і проаналізовано основні тенденції та напрями дослідження сутності державної служби.

Тематика дослідження державної служби, її функціонування й організації складає невід’ємну частину загальних наукових розвідок в галузі цілого спектру наук, таких як державне управління, правознавство, політологія, соціологія тощо. Фактично проблематика оптимальної організації державної служби та її належного нормативно-правового забезпечення постала ще у працях із загальної теорії управління на початку ХХ ст. (М. Вебер, В. Вільсон, Ф. Гуднау, Л. Уайт, Д. Муні, Т. Вулсі, Л. Урвік). Пізніше до проблем створення оптимального механізму державного управління зверталися представники неокласичної школи (У. Мерфі, А. Маслоу, Е. Мейо) та неокритичної теорії управління (Г. Саймон, Д. Істон, В. Томпсон, Д. Смітсберг).

Варто зазначити про недостатню увагу української науки до питання співвідношення політичної та виконавчої складових в державному управлінні, адже серед наших вчених можна назвати лише декілька прізвищ науковців, які так чи інакше розглядають в своїх працях це питання, а саме: А. Кірмач, В. Солових, В. Тимощук, В. Токовенко, А. Школик та Н. Янюк. Серед закордонних вчених можна виокремити праці Ю. Абербаха, К. Дойча, С. Кембела, Г. Пітерса, Р. Патнема, Б. Рокмана.

Питанню взаємодії державних службовців та суспільства присвячені праці багатьох вітчизняних і зарубіжних дослідників, серед них варто виокремити: Ю. Битяка, А. Кабанця, Т. Мотренка, Т. Пахомової, Л. Пашко, О. Харитонова та інших. Значний вплив на розробку даної проблематики справили праці К. Поппера, який обґрунтував доцільність «відкритого суспільства», та Н.Вінера, який розвинув ідею «зворотного зв’язку». Проблемі відкритості влади присвячені праці Е. Афоніна, О. Бабінова, І. Василенка, Ю. Габермаса, Д. Гуніна, І. Жаровської та ін.

Вагомий внесок у вивчення проблеми розмежування посад в органах виконавчої влади та функціонування виконавчої влади загалом зробили В. Авер’янов, Д. Бахрах, О. Воронько, Н. Гончарук, Л. Кисіль, О. Лазор, А. Мельник, М. Мельничук, Т. Мотренко, Н. Нижник, В. Олуйко, В. Токовенко.

Проблеми кадрового забезпечення державної служби та навчання державних службовців досліджують такі науковці: О. Воронько, Ю. Кальниш, О. Конотопцев, О. Мельников, С. Серьогін та інші. У працях цих вчених аналізуються основні положення державної кадрової політики України, досліджуються потреби їх навчання та здійснюється кореляція між навчанням та підвищенням якості в процесі надання управлінських послуг державними службовцями тощо.

Проте, не зважаючи на досить широкий спектр наукових доробок з проблеми функціонування державної служби в системі державного управління, комплексного дослідження державної служби як чинника забезпечення ефективності функціонування виконавчої влади в Україні не здійснювалося.

Тому, у розділі визначено, що ефективність державного механізму в цілому безпосередньо залежить від функціонування виконавчої влади, що здійснюється за допомогою державної служби як соціально-правового та політичного інституту, який діє на єдиних організаційних, нормативно-правових, кадрових й інформаційних засадах.

З’ясовано, що державна служба як спеціалізований інститут покликана реалізовувати, втілювати в життя владні повноваження держави. Предметною сферою державної служби виступає сфера відносин держави як соціально-політичного інституту та суспільства. Відносини між державною службою та громадянським суспільством реалізуються у формі професійної діяльності та функціонують в рамках повноважень того чи іншого державного органу, а конкретний зміст цієї діяльності визначається змістом повноважень, які являють собою органічний сплав прав та обов’язків, управління та обслуговування.

Проаналізовано ефективність виконавчої влади в системі державного управління як комплексної характеристики реальних і потенційних результатів функціонування системи з урахуванням ступеню відповідності отриманих результатів цілям і завданням її розвитку. Визначено, що ця ефективність повинна відображати як безпосередні (прямі), так і опосередковані (побічні), об’єктивно виникаючі результати. З’ясовано, що проблема визначення ефективності виконавчої влади полягає, перш за все, у розумінні результатів – об’єктивних фактів управління. Проаналізовано критерії та підходи до визначення ефективності функціонування виконавчої влади, проведено їх класифікацію. Встановлено, що ефективність виконавчої влади розглядається з позиції двох вимірюваних складових: технічної (визначається ступенем досягнення поставлених цілей діяльності з урахуванням суспільних інтересів) ефективності та економічної (визначається як відношення вартості об’ємів наданих послуг до вартості об’ємів залучених для цього ресурсів) ефективності.

Визначено напрями проведення оцінки ефективності органів державної влади, а саме оцінка досягнення цілей функціонування органу та оцінка ефективності діяльності органу. З’ясовано, що при оцінці ефективності використовуються різноманітні методи: метод порівнянь, експертні методи, моделювання тощо. Вибір типу і методів оцінювання залежить від цілей управління, інтересів організації чи зацікавленої групи осіб, соціально-політичних умов, наявності необхідних ресурсів та багато іншого. На оцінку ефективності органів виконавчої влади спрямовані дві групи досліджень: наукові дослідження та традиційні форми оцінки (політичний та адміністративний контроль). Встановлено, що оцінювання діяльності державного апарату має здійснюватися з двох позицій: по-перше, з позиції функціональності, тобто забезпечення завдань і функцій держави (оцінюється роль державного апарату у вирішенні проблем, що виникають перед суспільством); по-друге, – з позиції витрат. Обґрунтовано необхідність проведення перманентного функціонального аналізу, проаналізовано етапи його виконання та результати, які він може надати. Виокремлено та розглянуто типи функціонального обстеження органів виконавчої влади.

Розглянуто виконавчу гілку влади в системі державного управління, виокремлено її специфічні ознаки та функції. Проведено співставлення категорій «державне управління» та «виконавча влада». З’ясовано місце виконавчої влади в системі державного управління. Встановлено сфери відносин, в яких функціонує виконавча влада. З’ясовано, що метою діяльності виконавчої влади є, в першу чергу, забезпечення умов, які сприяють добробуту громадян, суспільства і держави, а також умов для реалізації громадянами та організаціями їх прав і свобод для вільного політичного, економічного, соціального та духовного життя суспільства.

Визначено взаємозв’язок державної служби та виконавчої влади. З’ясовано, що включеність державної служби в систему інститутів влади і одночасно в систему відносин з громадянами та інститутами громадянського суспільства передбачає поділ її функцій на два класи – так звані «штатні» та «лінійні» (відповідно: функції обслуговування керівництва та установ в цілому і функції безпосереднього обслуговування громадян). Розглянуто принципи побудови і діяльності системи виконавчої гілки влади в сучасній демократичній державі.

У другому розділі «Державна служба в системі виконавчої влади: критерії і механізми використання її перетворюючого потенціалу» висвітлено співвідношення політичної та виконавчої складових у виконавчій владі як складової державного управління, через взаємодію державних службовців та суспільства в процесі підготовки, прийняття й реалізації державно-управлінських рішень та досліджено розмежування політичних та службових посад в органах виконавчої влади.

Проаналізовано роль, принципи діяльності та взаємодії, межі компетенції, механізми впливу державних службовців на політичні процеси та політиків. З’ясовано, що політична складова в органах виконавчої влади відповідає за визначення і постановку проблем, які вимагають формування відповідного ефективного вирішення, а виконавча – відповідає за реалізацію прийнятого рішення. Політична та виконавча складові несуть різне функціональне навантаження: через політичну складову здійснюється легітимація політичного курсу, а через виконавчу – процес реалізації цього курсу. Обидві ці складові в державі диференціюються лише функціонально, але жодним чином не організаційно.

Обґрунтовано, що державна служба повинна більш активно брати участь у владних функціях. Для цього необхідним є перманентний процес децентралізації державного управління як загального правила з перерозподілу функцій, компетенції та засобів на державній службі, надання децентралізованим службам більшої свободи у питаннях управління. Встановлено необхідність певної самостійності та незалежності державної служби від політичної влади.

Аналізуються моделі взаємодії політиків та державних службовців, службовців і суспільства (модель С. Ейзенштадта, модель Ф. Рігса, концепція Дж. Ебербаха, Р. Патнема і Б. Рокмана, модель К. Сінкстона, модель Б. Петерса та інших представників школи суспільного вибору). Встановлено, що сферою найбільшої співпраці державних службовців та політиків виступає державна політика, в процесі розробки та реалізації якої вони не лише беруть участь в прийнятті державно-політичних рішень, взаємодіючи з політичною владою, але й виступають, умовно кажучи, в якості певної самостійної політичної сили, здійснюють в державному управлінні вторинну, але власну політичну лінію, володіючи певними важелями та механізмами впливу. Визначено основні напрями демократизації державної служби.

Визначено зміст та ознаки державно-управлінських рішень, встановлено необхідність їх обґрунтованості, проаналізовано напрями участі державних службовців в прийнятті політичних рішень, досліджено ефективність державно-управлінських рішень. Встановлено, що взаємодія державної служби та суспільства здійснюється опосередковано – через політичних керівників виконавчих органів та структури громадянського суспільства. Останнє для захисту інтересів конкретних індивідів формує групи інтересів, а вони для ефективного впливу на діяльність держави і державну службу створюють групи тиску. Встановлено місце і роль груп інтересів та груп тиску в процесі взаємодії державних службовців і громадянського суспільства, визначено їх функції та напрями впливу на державну політику.

З’ясовано, що важливим інститутом, який забезпечує взаємодію державних службовців та суспільства в процесі підготовки, прийняття та реалізації державно-управлінських рішень є представництво інтересів в державному апараті. Визначено, що представництво інтересів є механізмом, який дозволяє державі враховувати та узгоджувати інтереси, що не збігаються, а інколи являються протилежними, цілі різноманітних груп населення, проводити на практиці політику залагодження конфліктів і досягнення стабілізації суспільства. В систему представництва інтересів входять інститути прямої та представницької демократії. Система представництва інтересів включає політичне і функціональне представництво.