Буткевич С.А. Адміністративно-правовий статус державного комітету фінансового моніторингу України

summary

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, висвітлюється загальна характеристика його основних напрямів, зв’язок з науковими програмами, планами, темами, визначаються мета і завдання, формулюються основні теоретичні положення роботи, визначається наукова новизна одержаних результатів та значення для правозастосування, наводяться дані про їхню апробацію та публікації.

Розділ 1. «Державний комітет фінансового моніторингу України в системі органів виконавчої влади» складається з трьох підрозділів.

Підрозділ 1.1. «Становлення і розвиток Державного комітету фінансового моніторингу України» містить історичне дослідження норм, які забезпечують систему заходів у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, і фінансуванню тероризму на території України, передумови утворення Держфінмоніторингу України. В основу класифікації було покладено два етапи діяльності підрозділу фінансової розвідки: перший – Державний департамент фінансового моніторингу, який діяв у складі Міністерства фінансів України (18.02.2002–31.12.2004); другий – Державний комітет фінансового моніторингу України як центральний орган виконавчої влади (01.01.2005–по т.ч.).

Констатовано, що створення Державного департаменту фінансового моніторингу стало вимогою часу та рекомендаціями FATF (у 2001 р. Україну було включено до «чорного списку» зазначеної організації). З серпня 2004 р. починається розбудова територіальних структурних підрозділів Державного департаменту фінансового моніторингу, що мало за мету поліпшити рівень та ефективність взаємодії з державними та правоохоронними органами на місцях.

З метою забезпечення політичної незалежності та незаангажованості підрозділу фінансової розвідки з 2005 р. Держфінмоніторинг України став центральним органом виконавчої влади із спеціальним статусом. Ця специфіка обумовлена низкою рис, які виділяють його із усієї сукупності органів державної влади: наявність спеціального статусу; вузькоспеціалізований характер діяльності; його повноваження поширюються на діяльність фізичних осіб та юридичних осіб незалежно від їх відомчої підпорядкованості та форми власності; можливість застосування заходів адміністративного примусу, в тому числі накладення адміністративних стягнень.

Проте до теперішнього часу порядок призначення та звільнення з посади Голови Держфінмоніторингу України залишається не врегульованим на законодавчому рівні. Тому доцільно доповнення Закону України «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом» статтею 13-2, в якій визначити: порядок призначення та звільнення з посади Голови Держфінмоніторингу України; порядок звітування та відповідальність Голови Держфінмоніторингу України; вимоги до Голови Держфінмоніторингу України; порядок дострокового звільнення з посади Голови Держфінмоніторингу України.

У підрозділі 1.2. «Правова основа діяльності Державного комітету фінансового моніторингу України» проаналізовані нормативно-правові акти, якими керується Держфінмоніторинг України у своїй діяльності – Конституція та закони України, акти Президента України і Кабінету Міністрів України, міжнародні договори України. Окрім того, Держфінмоніторинг України у своїй діяльності використовує рекомендації міжнародних організацій, спрямовані на протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, і фінансуванню тероризму.

Зважаючи на актуальність врахування рекомендацій міжнародних організацій у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, і фінансуванню тероризму, наводяться аргументи щодо необхідності їхнього врахування у національному законодавстві. Необхідність такого впровадження зазначених рекомендацій підтверджується результатами опитування, в рамках якого більшість респондентів (72%) підтримали таку позицію.

Основними нормативно-правовими актами, якими керується в своїй діяльності Держфінмоніторинг України, є Закони України«Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом», «Про боротьбу з тероризмом», Положення про Державний комітет фінансового моніторингу України, затверджене Указом Президента України № 1527/2004 від 24.12.2004, Сорок рекомендацій FATF, затверджених постановою Кабінету Міністрів України та Національного банку України № 1124 від 28.08.2001 та Концепція розвитку системи запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, і фінансуванню тероризму на 2005–2010 роки, затверджена розпорядження Кабінету Міністрів України № 315-р від 03.08.2005.

У зазначених нормативно-правових актах, які в цілому закріплюють правову основу діяльності Держфінмоніторингу України та регулюють заходи щодо запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, і фінансуванню тероризму, одночасно виявлені недоліки у вигляді прогалин та суперечностей: не визначені обов’язки працівників Держфінмоніторингу України; Держфінмоніторинг України не віднесено до суб’єктів боротьби з тероризмом; відсутнє поняття «фінансування тероризм» та юридична відповідальність за нього тощо. Подолання та усунення цих недоліків буде наведено у наступних підрозділах.

Підрозділ 1.3. «Досвід діяльності державних та правоохоронних органів зарубіжних країн у сфері фінансового моніторингу» присвячено аналізу нормативно-правових актів та діяльності міжнародних організацій, завданням яких є запобігання та протидія легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, і фінансуванню тероризму; законодавства зарубіжних держав, що регламентує адміністративно-правовий статус, порядок функціонування та взаємодії підрозділів фінансових розвідок з іншими державними та правоохоронними органами; юридичної відповідальності за вчинення порушень у цій сфері та ін.

На міжнародному рівні запобігання та протидія легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, і фінансуванню тероризму ведеться в рамках заснованої в 1989 р. на зустрічі країн G-7 в Парижі Групи з розробки фінансових заходів з відмивання грошей (FATF) і створених за її зразком регіональних організацій (Група Егмонт, Азійсько-Тихоокеанська група, Група країн Карибського басейну та ін.).

Встановлено, що у більшості країн світу підрозділи фінансових розвідок володіють достатньо широкими повноваженнями для здійснення контролю за фінансовими інститутами, збору і передачі інформації про підозрілі фінансові операції. При цьому ефективність запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, тісно пов’язана з можливістю доступу таких органів до необхідної інформації, навіть при наявності у законі положень про комерційну і банківську таємницю. Основною формою запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, є створення підрозділів фінансових розвідок. У ряді країн вони є адміністративними (Сполучені Штати Америки) або проміжними органами (Японія), в інших випадках являють собою поліцейські підрозділи (Мексика) чи органи юстиції (Аргентина). Досвід зарубіжних країн свідчить, що робота підрозділів фінансових розвідок ефективна лише при наявності відповідної юридичної бази, ефективної системи збору і надання фінансової інформації до відповідних правоохоронних органів, ідентифікації клієнтів фінансових організацій і т. ін.

Вжиття таких заходів на території однієї країни в умовах розвитку форм злочинної діяльності та зростання обсягів кримінальних капіталів є малоефективним. Тому Сполучені Штати Америки стали ініціатором запровадження адміністративно-правового механізму запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, і фінансуванню тероризму у світовому масштабі. Формально ініціатива втілилася у створення відповідних міжнародних організацій та ухвалення нормативних актів, матеріальним результатом стало те, що прийнятий за основу зазначений механізм створений у багатьох країнах світу, в тому числі і в Україні.

Розходження у законодавстві зарубіжних країн щодо юридичної відповідальності за вчинення порушень у сфері легалізації (відмивання) доходів, одержаних злочинним шляхом, пов’язані з визначенням переліку діянь, які є джерелом походження доходів, що легалізуються. Такими джерелами можуть бути: будь-які злочини, передбачені кримінальним законодавством; злочини, які типові для організованої злочинності; правопорушення; злочини і правопорушення, пов’язані з незаконним обігом наркотичних засобів та психотропних речовин.

Розділ 2. «Поняття та особливості реалізації адміністративно-правового статусу Державного комітету фінансового моніторингу України» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Поняття і структура адміністративно-правового статусу Державного комітету фінансового моніторингу України» викладено результати дослідження щодо визначення поняття, сутності та структурних елементів адміністративно-правового статусу Держфінмоніторингу України.

На підставі аналізу наукових розробок та чинного законодавства встановлено, що адміністративно-правовий статус Держфінмоніторингу України – це правова категорія, що характеризує його місце в системі органів державної влади, визначає межі діяльності його працівників у стосунках з іншими суб’єктами правовідносин. При визначенні структури адміністративно-правового статусу Держфінмоніторинг України як органу державної влади проаналізовані роботи В.Б. Авер’янова, який вважає, що до його складу входять суб’єктивні права та обов’язки; Н.В. Лебідь – цілі, завдання, функції, організаційний блок елементів, відповідальність; М.К. Золоторьової – відповідальність, завдання, функції, організація та порядок діяльності. Проте нами підтримується позиція А.М. Подоляки, який стверджує, що до складу адміністративно-правового статусу Держфінмоніторингу України входять компетенція, правозастосування та юридична відповідальність.

У зв’язку з зазначеним, під компетенцією розуміється певний обсяг державної діяльності, покладений на Держфінмоніторинг України, або коло питань, передбачених законодавством, іншими нормативно-правовими актами, яке він має право вирішувати в процесі практичної діяльності. Під правозастосуванням розуміється спрямована на реалізацію норм права і здійснювана в спеціально встановлених формах державно-владна діяльність Держфінмоніторингу України щодо прийняття індивідуально-конкретних правових приписів з метою вирішення поставлених перед ним завдань.

Юридична відповідальність – це регламентована правовими нормами реакція з боку уповноважених суб’єктів на діяння працівників Держфінмоніторингу України, що проявляються в недотриманні встановлених законом заборон, невиконанні встановлених законом обов’язків, порушенні цивільно-правових зобов’язань, нанесенні шкоди або завданні збитків і виражена в застосуванні до осіб, які вчинили такі діяння, засобів впливу, що тягнуть за собою позбавлення особистого, майнового або організаційного характеру.

При характеристиці адміністративно-правового статусу Держфінмоніторингу України слід говорити про його правосуб’єктність, що і є його основою. Правосуб’єктність є поєднанням правоздатності і дієздатності Держфінмоніторингу України як органу державної виконавчої влади. Адміністративно-правовий статус Держфінмоніторингу України, з одного боку, знаходить прояв у службових обов’язках і правах його посадових осіб, а з другого – становить основу для виконання поставлених завдань. Обов’язки визначають обсяг прав, які створюють умови для їх виконання. З метою удосконалення механізму реалізації Держфінмоніторингом України своїх завдань у процесі правової регламентації необхідно проводити чітке розмежування обов’язків і прав, що дозволить виявити межі правомірної діяльності.

У підрозділі 2.2. «Функції і повноваження Державного комітету фінансового моніторингу України» розкрито сутність функцій та повноважень Держфінмоніторингу України.

Під функціями Держфінмоніторингу України розуміються основні напрямки його діяльності, призначення в цілому або якоїсь відносно самостійної сторони його практичної діяльності. У ході дослідження встановлені загальні функції Держфінмоніторингу України: прогнозування; планування; організація; регулювання; стимулювання; а також такі специфічні функції, як: координація діяльності центральних органів виконавчої влади та інших державних органів у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, і фінансуванню тероризму; здійснення фінансового моніторингу; збір, аналіз інформації, при необхідності передача її правоохоронним органам.

Загальні функції характерні для всіх органів державної виконавчої влади та досліджені на достатньому рівні, тому основну увагу в дисертації приділено аналізу специфічних функцій Держфінмоніторингу України, в ході якого встановлено, що вони реалізуються на недостатньому рівні. Так, передані до правоохоронних органів у 2003–2007 рр. узагальнені матеріали використовувались при порушенні кримінальних справ лише у 40%, з них направлено до суду – лише 4%.

Під повноваженнями Держфінмоніторингу України розуміється система взаємообумовлених, чітко визначених прав і обов’язків із зазначенням відповідальності посадових осіб за невиконання або неналежне виконання зафіксованих обов’язків та перевищення наданих прав. Проте встановлено, що чинне законодавство не містить обов’язків працівників Держфінмоніторингу України.

Доведено, що для того щоб бути суб’єктом, основними завданнями якого є запобігання та протидія легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, і фінансуванню тероризму, Держфінмоніторинг України має бути центральним органом виконавчої влади з питань фінансового моніторингу зі статусом правоохоронного органу. Тому обґрунтовано доповнення ст. 14 Закону України «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом» обов’язками щодо: запобігання порушенням у сфері легалізації (відмивання) доходів, одержаних злочинним шляхом, і фінансування тероризму; виявляти зазначені злочини; вживати заходів до їх припинення та розкриття; застосовувати до правопорушників заходи адміністративної та фінансової відповідальності; приймати та реєструвати заяви, повідомлення та іншу інформацію про злочини і правопорушення, віднесені до його компетенції, та здійснювати їх перевірки; здійснювати досудову підготовку матеріалів за протокольною формою та провадження дізнання; ініціювати розшук осіб, причетних до скоєння злочинів, пов’язаних із легалізацією (відмиванням) доходів, одержаних злочинним шляхом, і фінансуванням тероризму; здійснювати заходи, спрямовані на відшкодування заподіяних державі збитків та оперативне забезпечення примусового стягнення заборгованості до бюджету в результаті скоєння злочинів, пов’язаних із легалізацією (відмиванням) доходів, одержаних злочинним шляхом, і фінансуванням тероризму; забезпечувати безпеку своїх працівників та їхній захист від протиправних посягань, пов’язаних із виконанням ними посадових обов’язків.