Салманова О.Ю. Адміністративно-правові засоби забезпечення міліцією безпеки дорожнього руху

summary

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв’язок із науковими планами та програмами, об’єкт і предмет, мета і завдання, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача в їх одержання, апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ I. “Сутність та види адміністративно-правових засобів забезпечення міліцією безпеки дорожнього руху” містить два підрозділи. У першому підрозділі “Поняття та види адміністративно-правових засобів забезпечення безпеки дорожнього руху” аналізується поняття та зміст (складові) дорожнього руху, висвітлюється соціальний аспект проблеми забезпечення його безпеки як самостійного об’єкта правової охорони, визначаються поняття та особливості адміністративно-правових засобів, які використовуються в цій сфері, проводиться їх класифікація.

З’ясування існуючих проблем забезпечення безпеки дорожнього руху дозволило зробити висновок про необхідність розширення і посилення ролі правових норм у попередженні дорожньо-транспортних подій і, насамперед, у профілактичній спрямованості правового регулювання цих відносин.

На основі здійсненого аналізу різних точок зору на правові засоби, висловлених в загальній теорії права, дисертантом виділено і систематизовано адміністративно-правові засоби, спрямовані на забезпечення безпеки дорожнього руху. До таких засобів віднесено, перш за все, загальнообов’язкові правила, які стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, провідне місце яких у цій системі обумовлено тим, що всі інші засоби спрямовані на забезпечення їх реалізації, попередження і припинення їх порушень, притягнення винних у цьому до адміністративної відповідальності. Крім того, як окрему ланку цієї системи виділено заохочувальні засоби та інші заходи переконання, які сприяють підвищенню творчої активності учасників цих правовідносин і відображають позитивну оцінку державою їх правомірної діяльності. І, незважаючи на те, що в ході розвитку суспільних відносин, підвищення культури і правосвідомості громадян вирішальна роль переконання зростає, примусовим заходам, які застосовуються міліцією для забезпечення безпеки дорожнього руху, також відведено одне з основних місць в зазначеній системі.

У другому підрозділі “Характеристика загальнообов’язкових правил забезпечення безпеки дорожнього руху” розкривається сутність зазначених правил, визначаються їх ознаки, специфічні риси, які дозволяють виділити ці правила в окрему групу.

Аналіз особливостей загальнообов’язкових правил, які діють у зазначеній сфері, дозволив дисертанту визначити їх як приписи правових і техніко-юридичних норм, які встановлюються і охоронюються державою для закріплення і регулювання суспільних відносин, що виникають і розвиваються у сфері дорожнього руху, з метою забезпечення його високої ефективності і безпеки. Крім того, проведений аналіз виявив внутрішні протиріччя, властиві самому поняттю “загальнообов’язкові правила”, завдяки чому можна стверджувати, що цей юридичний термін слід розглядати в широкому розумінні як “правила для всіх” і у вузькому – як систему норм, що включають санкції за їх невиконання.

Дослідження видів загальнообов’язкових правил, які стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, дозволило виділити такі критерії їх класифікації: предмет регулювання; органи, що встановлюють правила (юридична сила); юридичні зміст і характер припису; сфера дії в часі, у просторі і за колом осіб.

Особливий інтерес, на думку дисертанта, становить класифікація загальнообов’язкових правил і норм з урахуванням органів, які їх встановлюють, оскільки цим визначається їх юридична сила. На основі цього критерію в роботі визначено і проаналізовано систему джерел загальнообов’язкових правил, спрямованих на забезпечення міліцією безпеки дорожнього руху, провідну роль в якій відіграють норми Конституції України, а центральне місце займають законодавчі акти, до яких віднесено власне закони, кодекси, основи законодавства та інші акти, прийняті Верховною Радою України.

Спрямованість регулюючого впливу законодавчих актів, що діють у зазначеній сфері, обумовлює їх поділ на два види: які регламентують організацію дорожнього руху і які регулюють діяльність міліції щодо забезпечення безпеки дорожнього руху (що, власне, і є предметом дисертаційного дослідження). У дослідженні підзаконних актів, які є окремою ланкою системи правового регулювання діяльності міліції, особливу увагу в дисертації приділено відомчим нормативним актам МВС України.

У роботі також зазначається, що розвиток процесу інтеграції України в правове поле європейського співтовариства обумовлює необхідність подальшого наближення національного законодавства про дорожній рух до міжнародних норм і стандартів.

Розділ IІ. “Переконання як засіб забезпечення міліцією безпеки дорожнього руху” присвячено характеристиці заходів переконання та аналізу тих їх видів, які використовуються у сфері забезпечення міліцією безпеки дорожнього руху.

У підрозділі 2.1. “Поняття та види засобів переконання, які використовуються в діяльності міліції щодо забезпечення безпеки дорожнього руху” підкреслюється, що в сучасних умовах безпека дорожнього руху забезпечується не тільки належним нормативно-правовим регулюванням зазначених правовідносин і дотриманням загальнообов’язкових правил, які діють у цій сфері, але і комплексом заходів, об’єднаних загальною назвою – переконання. На думку дисертанта, переконання як засіб забезпечення міліцією безпеки дорожнього руху становить систему заходів виховного і заохочувального характеру, спрямованих на формування в учасників дорожнього руху (тобто практично у всіх громадян) звички добровільно виконувати вимоги правових норм, які діють у зазначеній сфері.

Проведений аналіз дозволив віднести до основних видів переконання, які використовуються міліцією з метою забезпечення безпеки дорожнього руху, такі: організаційні заходи, спрямовані на вирішення конкретних завдань (реєстрація, облік транспортних засобів, проведення їх технічного огляду, допуск громадян до керування транспортними засобами тощо); роз’яснювально-профілактичну діяльність міліції; виховання; заохочення правомірної поведінки учасників правовідносин у сфері дорожнього руху. У підрозділі коротко характеризується сутність правомірної поведінки, а також наведено перелік категорій законослухняних громадян, до яких міліція могла б застосовувати заходи заохочення за правомірну поведінку в сфері забезпечення безпеки дорожнього руху.

У другому підрозділі “Роз’яснювально-профілактична діяльність міліції щодо забезпечення безпеки дорожнього руху” визначено сутність, види і пріоритетні напрямки розвитку цієї діяльності.

Правовою основою роз’яснювально-профілактичної діяльності міліції в роботі названо Закон України “Про міліцію”, Положення про Державтоінспекцію МВС України і ряд відомчих нормативних актів Міністерства внутрішніх справ.

Дослідження роз’яснювально-профілактичної діяльності міліції щодо забезпечення безпеки дорожнього руху виявило в ній ряд недоліків. Зокрема, в областях продовжує приділятися другорядна роль службі організації профілактики аварійності серед населення і взаємодії із засобами масової інформації; питання організації агітаційно-пропагандистської роботи на місцях безпосередньо не вивчаються, керівники районної ланки ДАІ персональної відповідальності за цю ділянку роботи не несуть; в ході реорганізації обласних апаратів ДАІ має місце практика скорочення штатної чисельності в першу чергу за рахунок саме цієї важливої служби; недостатнім є матеріально-технічне оснащення відділів (відділень) з організації профілактичної роботи серед населення; керівники апаратів ДАІ мало уваги приділяють створенню позитивного іміджу Державтоінспекції серед громадськості регіону; у засобах масової інформації зменшилася кількість аналітичних матеріалів з тематики безпеки дорожнього руху, а чисто інформаційні публікації чи передачі, перевантажені “голими” цифрами, не дають бажаних результатів; не організовано системне ведення усної пропаганди в трудових колективах і за місцем проживання громадян; слабко використовуються можливості місцевих організацій Союзу автомобілістів України; недостатньо чітко діє лінія прямого телефонного зв’язку з населенням; у запущеному стані перебуває організація наочної пропаганди в місцях масового скупчення людей; не на належному рівні здійснюється профілактика дитячого шляхово-транспортного травматизму, зокрема, рідко практикуються спільні перевірки стану цієї роботи в школах і дошкільних закладах тощо.

Здійснений дисертантом аналіз інформації про дорожньо-транспортні пригоди в Україні за 1997-2001 роки, виявив невтішні результати, у зв’язку з чим необхідно було б визнати даний напрямок діяльності міліції щодо забезпечення безпеки дорожнього руху одним із пріоритетних.

Розділ III. “Адміністративно-примусові засоби забезпечення міліцією безпеки дорожнього руху”, який складається з п’яти підрозділів, присвячено визначенню сутності, особливостей адміністративного примусу, видів його заходів та напрямків удосконалення адміністративної діяльності міліції щодо забезпечення безпеки дорожнього руху.

У першому підрозділі “Сутність, особливості та види адміністративного примусу, що застосовується міліцією з метою забезпечення безпеки дорожнього руху” аналізуються ознаки і особливості адміністративного примусу, формулюється його поняття як засобу забезпечення міліцією безпеки дорожнього руху, досліджуються питання класифікації заходів, які його складають.

В дисертації зазначається, що застосування міліцією примусових заходів з метою забезпечення безпеки дорожнього руху не є самоціллю, воно доповнює проведення роз’яснювальних, профілактичних, заохочувальних та інших заходів переконання, здійснюється на принципах гласності, неухильного дотримання вимог законності, а також конституційно проголошеного пріоритету прав і свобод громадян, законних інтересів підприємств, установ і організацій.

У роботі досліджуються сутність адміністративного примусу, його характерні ознаки, аналізуються специфіка адміністративного примусу у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, які дозволяють відмежувати його від інших видів правового примусу. На базі отриманих висновків в дисертації підкреслюється, що адміністративний примус як засіб забезпечення міліцією безпеки дорожнього руху полягає у застосуванні її компетентними посадовими особами передбачених адміністративно-правовими нормами заходів впливу морального, майнового, організаційно-правового, особистісного та іншого характеру з метою попередження і припинення порушень загальнообов’язкових правил у цій сфері, а також притягнення винних у їх вчиненні до відповідальності.

Аналіз системи примусових заходів, які застосовуються міліцією для забезпечення безпеки дорожнього руху, дозволив поділити їх на такі три групи: 1) адміністративно-запобіжні заходи забезпечення безпеки дорожнього руху; 2) заходи припинення порушень правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху; 3) заходи адміністративної відповідальності за проступки у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, поклавши в основу цієї класифікації критерій мети застосування.

У другому підрозділі “Адміністративно-запобіжні заходи забезпечення безпеки дорожнього руху” визначаються система цих заходів, умови і особливості їх застосування, а також співвідношення з іншими видами примусових заходів.

Аналіз чинного законодавства і практики його застосування дозволив дисертанту віднести до числа адміністративно-запобіжних такі заходи: зупинку транспортних засобів; перевірку документів (на право керування транспортним засобом, на сам транспортний засіб, на вантаж тощо); огляд транспортних засобів, вантажів, багажу та інших об’єктів з приводу відповідності їх різним вимогам, а також особистий огляд; обмеження (заборону) руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних шляхів та ряд інших заходів.

В дисертації зроблено висновок про те, що окремі заходи залежно від обставин і мети їх застосування можуть бути і адміністративно-запобіжними заходами, і заходами адміністративного припинення (наприклад, зупинка транспортних засобів, їх огляд). Проте, в чинному законодавстві відсутнє чітке розмежування цих заходів як різних видів адміністративного примусу, що діють у сфері дорожнього руху, суперечливими є і підстави їх застосування.

У підрозділі зазначається, що крім адміністративно-запобіжних заходів, характер яких є невизначеним, працівники міліції для забезпечення безпеки дорожнього руху використовують ряд достатньо нормативно визначених заходів. Наприклад, розрізняють два види здійснення перевірки документів: документів, що засвідчують особу громадянина у випадку її підозри у вчиненні правопорушення, і різних документів під час здійснення контролю і нагляду за дотриманням правил, які стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху. Крім того, органи Державтоінспекції мають право відвідувати автогосподарства та інші підприємства, установи, організації незалежно від форм власності з метою проведення комплексних обстежень, цільових і контрольних перевірок у рамках діяльності щодо здійснення контролю за дотриманням вимог, правил, норм і стандартів, які стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху; за їх результатами видавати обов’язкові приписи про усунення виявлених недоліків у роботі; безперешкодно у встановлених законом випадках використовувати їх транспортні засоби і засоби зв’язку; обмежувати (забороняти) і вносити оперативні зміни в організацію руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і а втомобільних шляхів, а також застосовувати інші заходи адміністративного попередження в цій сфері.

У третьому підрозділі “Заходи адміністративного припинення порушень правил”, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху” зазначається, що адміністративне припинення, яке застосовується міліцією для забезпечення безпеки дорожнього руху, – це заходи впливу, передбачені адміністративним законодавством, що тягнуть несприятливі наслідки морального, майнового, організаційного, особистісного чи іншого характеру і застосовуються з метою припинення (переривання) адміністративних проступків, злочинів, а також об’єктивно протиправних діянь у сфері функціонування автотранспорту, усунення їх шкідливих наслідків, забезпечення умов для подальшого застосування заходів адміністративної та іншої відповідальності, а також зниження рівня аварійності і травматизму в зазначеній сфері.

Заходи адміністративного припинення правопорушень у сфері дорожнього руху в роботі поділено на три великі підгрупи: заходи припинення загального призначення; заходи забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення і спеціальні заходи припинення. Підкреслюється, що кожен захід адміністративного припинення має застосовуватися у точній відповідності до вимог закону, в межах повноважень працівників міліції, за наявності для цього відповідних підстав, які можна визначити як сукупність обставин, необхідних і достатніх для того, щоб застосування цих заходів було визнано законним.

В дисертації зазначається, що міліції з метою забезпечення безпеки дорожнього руху надано широкі повноваження щодо застосування заходів адміністративного припинення усіх видів, розглянуто найбільш значущі з цих заходів, а також ті з них, питання застосування яких нормативно врегульовано недостатньо.

До заходів припинення загального призначення віднесено вимогу припинити протиправну поведінку, зупинку транспортних засобів, заборону експлуатації транспортних засобів та інші. Незважаючи на те, що ці заходи на практиці частіш за все застосовуються працівниками Державтоінспекції, їх може здійснювати будь-який працівник міліції.

Заходи забезпечення провадження становлять особливу групу заходів адміністративного припинення, які застосовуються міліцією для забезпечення безпеки дорожнього руху. На основі аналізу особливостей цих заходів сформульовано висновок про доцільність внесення змін до КпАП України шляхом об’єднання усіх норм, які регулюють заходи забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення, в окремій главі, включення до неї норм про доставлення порушника і його привід, а також доповнення її нормами про інші заходи (наприклад, адміністративне затримання транспортного засобу, доставлення його на спеціальний майданчик тощо).

Підкреслюється важливе значення для забезпечення безпеки дорожнього руху використання міліцією спеціальних заходів адміністративного припинення. Ці заходи становлять комплекс виняткових, екстраординарних засобів адміністративно-правового впливу. В дисертації певну увагу приділено аналізу підстав та порядку застосування заходів фізичного впливу, окремих спеціальних засобів, та вогнепальної зброї з метою забезпечення безпеки дорожнього руху.

У четвертому підрозділі “Адміністративна відповідальність за правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху та        проблеми її реалізації у діяльності міліції” визначаються види цих правопорушень, дається коротка характеристика їх юридичних складів, аналізуються поняття та види суб’єктів (які об’єднані у кілька груп), досліджуються види адміністративних стягнень та особливості їх застосування у рамках провадження у справах про адміністративні проступки в сфері забезпечення безпеки дорожнього руху.

В роботі з урахуванням специфічних ознак адміністративну відповідальність у сфері дорожнього руху визначено як відповідальність водіїв транспортних засобів, інших учасників дорожнього руху, а також посадових осіб, що забезпечують безпечну експлуатацію транспорту, шляхів і шляхових споруд, за порушення правил дорожнього руху, експлуатації транспорту і шляхів, яка виражається у застосуванні до винних осіб встановлених законом адміністративних стягнень уповноваженими на те органами (посадовими особами) на підставах і у порядку, передбачених нормами адміністративного права. Визначено також підставу її застосування як суспільно шкідливу, протиправну, винну (умисну або необережну) дію чи бездіяльність, що посягає на здоров’я та безпеку громадян, збереження транспортних засобів, шляхів і шляхових споруд, безпеку дорожнього руху, встановлений порядок діяльності державних органів і установ у цій сфері, за яку законом передбачено адміністративну відповідальність. Крім того, наведено їх класифікацію залежно від змісту суспільних відносин, на які вони посягають.

Значну увагу в підрозділі приділено аналізу видів адміністративних стягнень, які застосовуються за порушення правил, що діють у сфері дорожнього руху. Це: попередження, штраф, оплатне вилучення транспортного засобу і позбавлення права керування транспортом. Міліція має право застосовувати усі зазначені стягнення, крім оплатного вилучення транспортних засобів. На підставі цього аналізу обґрунтовано необхідність внесення деяких змін до чинного законодавства. Підвищенню ефективності боротьби з адміністративними проступками у цій сфері, профілактиці дорожньо-транспортних пригод можуть сприяти не тільки зміни в законодавстві, але і удосконалення провадження у справах про порушення правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього рух, особливості якого також проаналізовано в роботі.

У п’ятому підрозділі “Шляхи удосконалення адміністративної діяльності міліції щодо забезпечення безпеки дорожнього руху” підкреслюється, що впровадження в діяльність міліції щодо забезпечення безпеки дорожнього руху нових навичок роботи, які відповідали б сучасним вимогам, нерозривно пов’язане з адміністративною реформою, яка здійснюється в наш час в Україні, та виконанням програми розвитку партнерських відносин між міліцією і населенням на 2000-2005 роки.

У роботі зазначається, що реформа адміністративного законодавства має велике значення для удосконалення правового регулювання діяльності міліції щодо забезпечення безпеки дорожнього руху. В дисертації визначаються основні напрямки роботи в зазначеній сфері, які дозволили б поліпшити стан справ вже найближчим часом. Основних таких напрямків виділено два. Перший – це розробка і прийняття нових нормативних актів, у яких більш детально і чітко були б закріплені повноваження міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу в сфері забезпечення безпеки дорожнього руху. Другий напрямок полягає у внесенні змін і доповнень до чинних нормативних актів з метою удосконалення їх норм (і це має бути зроблено найближчим часом).

Що стосується першого напрямку, то особливе значення має доопрацювання і прийняття нового КпАП України, а також Адміністративно-процедурного кодексу України, окреме провадження в якому, на думку дисертанта, має бути присвячено застосуванню заходів адміністративного примусу, в тому числі міліцією. Щодо розробки інших нормативних актів, то, втілюючи в життя положення Концепції адміністративної реформи в Україні про забезпечення законодавчого регулювання діяльності органів виконавчої влади, доцільно, на думку дисертанта, розробити на базі норм ряду нормативних актів підзаконного характеру (Положення про Державтоінспекцію МВС України, Правила дорожнього руху та деякі інші) проекти відповідних законів. Це мало б велике значення для регулювання діяльності міліції, пов’язаної із забезпеченням безпеки дорожнього руху, поліпшенню відносин між його учасниками, забезпеченню їх прав, гарантованих Конституцією та законами України. Проте, це робота на перспективу. Найближчим часом цієї мети можна досягти шляхом внесення змін і доповнень до вже чинних нормативних актів, причому, як до законів, так і актів підзаконного характеру.

Крім того, певного удосконалення потребує і практика застосування міліцією окремих адміністративно-примусових заходів з метою забезпечення безпеки дорожнього руху. До напрямків такого удосконалення в роботі віднесено поліпшення організаційного забезпечення цієї діяльності, підвищення рівня професійної підготовки працівників міліції, поліпшення матеріально-технічного забезпечення останніх тощо.