Лісний Д.В. Адміністративно-правові основи делегування повноважень в діяльності правоохоронних органів України

summary

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, визначаються предмет та об’єкт, формулюється мета та основні завдання роботи, характеризуються науково-теоретична і методологічна база дослідження, підкреслюється практичне значення одержаних результатів, сформульовані основні положення та позиції, що виносяться на захист, їх наукова новизна, наводяться дані щодо апробації пропонованого дослідження.

Розділ 1 «Делегування повноважень як основа раціонального використання персоналу правоохоронних органів України» складається з трьох підрозділів, які присвячені проблемі теорії і практики делегування повноважень в органах правопорядку в контексті «адміністративно-правових основ делегування повноважень в діяльності правоохоронних органів України», аналізу цілого комплексу нових підходів та поглядів на діяльність керівників, підрозділів правоохоронних органів в процесі делегування повноважень.

Підрозділ 1.1 «Ґенеза поняття делегування повноважень в діяльності правоохоронних органів» присвячений з’ясуванню поняття «делегування повноважень в правоохоронних органах». Підкреслюється, що делегування повноважень, у його сучасному розумінні, до часу свого наукового осмислення, пройшов декілька періодів розвитку. Делегування повноважень розвивається на рівні з розвитком суспільних відносин, зі своїми особливостями, які характеризують сучасний стан управління в правоохоронних органах України.

Творчий доробок основоположників у цій сфері мав величезний вплив на вітчизняних учених радянського періоду – О.К. Гастєва, П.М. Керженцева,      М.Д. Кондратьєва, О.В. Чаянова та інших, які перейшли від критики буржуазних учень наукового менеджменту до власних позитивних теоретичних розробок, які сприяли подальшому накопиченню знань у напрямку вивчення делегування повноважень. З початком становлення на межі 30-х pp. ХХ ст. в СРСР адміністративно-командної системи дослідження у галузі теорії управління були поступово згорнуті і не відновлювалися майже до 60-х pp. ХХ ст., коли           Ю.А. Тихомиров, В.С. Основін, Г.І. Петров Г.Х. Попов, О.Є. Луньов та інші вчені почали досліджувати організаційну діяльність з адміністративно-правових позицій. Їх послідовники І.Л. Бачило, Г.Г. Зуйков, А.П. Іпакян, О.П. Коренєв,     В.Д. Малков, В.А. Озолін, Г.А. Туманов, Н.С. Троїцький та інші в умовах тоталітарної системи закладали підвалини наукової організації керування в правоохоронних органах, а відповідно безпосередньо досліджували питання, пов’язані з делегуванням повноважень.

Автором зазначається, що делегування повноважень у правоохоронних органах це – комплекс відносин, що виражають специфіку управлінської діяльності в системі «керівник – підлеглий». Делегування  повноважень залежить від керівника підрозділу правоохоронного органу до підлеглого значною мірою залежить від раціонального  розподілу  між   виконавцями   обов’язків  і  повноважень. Це залежить від:

- сучасної комплексної системи навчання, добору та просування по службі працівників органів внутрішніх справ, що ґрунтується на поєднанні сучасних психологічних та педагогічних технологій, які мають якості, необхідні для найбільш оптимального і досконалого здійснення організаційної діяльності в органах внутрішніх справ;

- ефективної конструкції функціонування організаційно-правової системи забезпечення діяльності персоналу органів внутрішніх справ, що ґрунтується на концепції постійного вдосконалення якості виконання функціональних обов’язків та зростання рівня задоволення соціальних потреб працівників ОВС;

- оптимальної діяльності органів внутрішніх справ України, стосовно якої є стратегія ефективності, спрямована на підвищення якості обслуговування населення, що ґрунтується на передових методах наукового управління, досягнення в інших галузях науки і правових нормах українського законодавства.

Проаналізувавши науково-практичні матеріали  автор стверджує, що в  сучасних умовах розвитку Української держави використання технологій делегування повноважень, як адміністративно-правової основи діяльності органів внутрішніх справ є не просто необхідним, а життєво важливим. Кожний керівник державної установи повинен пам’ятати, що саме зараз вирішується питання, яке місце посідатиме  його  організація серед рівних за правовим статусом державних установ. В цьому контексті делегування повноважень в органах внутрішніх справах – це нормативно-врегульований комплекс адміністративно-правових дій спрямованих з боку керівництва на персонал підпорядкованого підрозділу (органу) з метою ефективного виконання завдань, що стоять перед міліцією або вдосконалення та ефективного функціонування системи ОВС, як складового елементу органів державної влади.

У підрозділі 1.2 «Концептуальні основи делегування повноважень в правоохоронних органах» проведений детальний аналіз концептуальних основ делегування повноважень в правоохоронних органах підтвердив, що в контексті адміністративної реформи галузь застосування делегування повноважень практично не має меж. Делегування повноважень застосовується в державних і громадських організаціях, правоохоронних органах і структурах, там, де метою є отримання максимальної ефективності від виконання поставлених завдань при мінімальних витратах. Автор стверджує, що маючи об’єктивний  характер, управлінські відносини в той же час суб’єктивні. оскільки переломлюються через свідомість людей і вдосконалюються ними в процесі пізнання об’єктивного світу. Тому основним компонентом будь-якої соціальної системи  є людина, котра одночасно виступає як суб'єктом, так і об’єктом управління персоналом, у зв’язку з чим соціально-психологічний аспект управлінської діяльності має важливе значення і максимальний облік його прямо впливає на ефективність діяльності соціальних систем. Суть делегування повноважень  пов’язана із психологічним впливом на людей і необхідністю обліку їх вольових, емоційних та інших особистісних особливостей у процесі здійснення управління персоналом.

В підрозділі проаналізовані соціально-психологічні механізми делегування повноважень внутрішньо-системних управлінських відносин в органах внутрішніх справ можуть реалізуватися шляхом використання такого інструментарію:

- персональна спрямованість основних законодавчих і нормативних актів, що регламентують діяльність органів внутрішніх справ України;

- формування почуття задоволеності співробітника від усвідомлення своєї    причетності до соціально  значимої  діяльності,  пов’язаної   із  правовиконанням,   правозастосуванням,   правоохоронною;   особистісного   й професійного визнання колег, громадян, суспільства в цілому;

- гуманізація внутрішньосистемних управлінських комунікацій через включення індивідуально-особистісних підходів до учасників службових відносин в органах внутрішніх справ, розвитку позитивних способів протидії

конфліктним і кризовим ситуаціям на службі й у побуті.

            Делегування повноважень це джерело активності учасників управлінських відносин в органах внутрішніх справ, в основі якого лежить потреби кожної особистості  в персональній спрямованості до неї. Це поняття нерозривно пов’язане з поняттям індивідуальності та колективізму.

У підрозділі 1.3 «Правові основи делегування повноважень в правоохоронних органах» дисертант проводить класифікацію нормативних актів, які регламентують порядок організації і діяльності органів правопорядку за окремими напрямами чи питаннями роботи.

Величезним внеском у теорію делегування повноважень, зокрема у вивчення нормативних актів щодо організації діяльності правоохоронних органів України, є дослідження, проведені вченими із наукової школи, очолюваної академіком О.М. Бандуркою.

Нормативною базою дослідження стали нормативно-правові акти, які регулюють діяльність правоохоронних органів в процесі делегування повноважень, зокрема: Конституція України, закони України «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів», «Про державну службу», «Про прокуратуру», «Про Службу безпеки України», «Про міліцію», «Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України», «Про Державну кримінально-виконавчу службу України», «Про оперативно-розшукову діяльність», «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю», «Про боротьбу з корупцією», відомчих нормативно-правових актів.

Делегування повноважень в діяльності правоохоронних органів вимагає аналізу того, як вони співвідносяться зі змістом найважливіших нормативних актів держави у вигляді реалізації правової політики й правової реформи в Україні, а також поруч із законодавчими і підзаконними актами, що регламентують діяльність органів правопорядку у безпосередньому виконанні всіма учасниками правоохоронної діяльності своїх службових обов’язків в процесі делегування повноважень.

Розділ 2 «Адміністративно-правове регулювання делегування повноважень в діяльності правоохоронних органів України» складається з трьох підрозділів, які присвячені аналізу сучасного стану делегування повноважень, дослідженню видів і форм делегування повноважень в правоохоронних органах та адміністративному контролю як основного засобу зворотного зв’язку в делегуванні повноважень.

Підрозділ 2.1. «Сучасний стан делегування повноважень в діяльності правоохоронних органів» присвячений аналізу сучасного стану делегування повноважень в правоохоронних органах. Автором доведено, що делегування повноважень у сфері правопорядку нерозривно пов’язано з умінням керівника управляти собою й діяльністю підлеглих, використовуючи рекомендації про наукову організацію управлінської роботи; мати знання нормативних документів, що регламентують діяльність органів правопорядку, основи суспільно-політичних, управлінських, правових, психолого-педагогічних наук; мати вольові якості (наполегливість, завзятість, стійкість до нервово-психічних і фізичних перевантажень).

Так, відповідно до наказів МВС України  «Про організацію професійної підготовки осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ України» від 25 листопада 2003 року № 1444 та «Про затвердження концепції виховної роботи у вищих навчальних закладах МВС України» від 30 листопада 2002 року № 1279, необхідно вдосконалювати виховну роботу та професійну підготовку співробітників органів внутрішніх справ.

Сучасний стан делегування повноважень в діяльності правоохоронних органів неможливо охарактеризувати без вивчення актів управління адміністративної діяльності підрозділів та служб правоохоронних органів. Акти управління – це правова форма виконавчо-розпорядчої діяльності органів правопорядку. У цих документах відбивається значна частина організаційної діяльності правоохоронних органів, вирішуються чис­ленні питання, що виникають у процесі організації й практичного здійснення охорони громадського порядку. Акти управління, що приймаються в процесі адміністративної діяльності, мають односторонній, державно-владний, розпорядчий характер. Вони є обов'язковими до виконання, суворо підзаконними і породжують певні правові наслідки, а також можуть мати деякі специфічні риси, що обумовлено особливостями завдань, які виконуються, і змістом роботи правоохоронних органів.

Підрозділ 2.2 «Види і форми делегування повноважень в діяльності правоохоронних органів України» проведено дослідження видів і форм делегування повноважень з погляду основних цілей і завдань внутрішньосистемних управлінських відносин.

Доведено, що відповідно до правового виховання як одного з головних засобів розвитку й удосконалення правосвідомості співробітників правоохоронних органів, слід виходити з диференційованої структури й чітко представляти, які елементи його утворюють. Під видами делегування повноважень в правоохоронних органах автор вказує, що це система комплексних заходів організаційного характеру, які спрямовують діяльність керівника структурного підрозділу правоохоронного органу на делегування своїх владних повноважень нижчестоящому по посаді співробітнику виконувати функціональні обов’язки старшого начальника.

З метою розмежування цілей і завдань внутрішньосистемних управлінських відносин автор зазначає, що слід визначити поняття особистості й основні характеристики статусу особистості в управлінських внутрішньосистемних відносинах. Внутрішньосистемними відносинами – це конкретні системні відносини між людьми, що встановлюються в процесі їх спільної діяльності з реалізації функцій делегування повноважень. У процесі внутрішньосистемних управлінських відносин його учасники вступають у психолого-педагогічні контакти. Це найбільш чітко проявляється при індивідуально спрямованих управлінських впливах, здійснюваних у системі «начальник – підлеглий».

Делегування повноважень є основою ефективного використання співробітників правоохоронних органів завдяки вмілому особистому плануванню та вмінню навчати ефективно та якісно виконувати службові обов’язки, що делеговані керівником структурного підрозділу підлеглому. Це значно поліпшує якість виконання поставлених завдань в процесі делегування повноважень в службах та підрозділах правоохоронних органів.

Встановлено, що форми делегування повноважень у правоохоронних органах відрізняються від повсякденної діяльності структурних підрозділів органів правопорядку: 1) за характером дій; 2) залежно від умов виконання службових обов’язків; 3) залежно від кількості об’єктів делегування повноважень; 4) залежно від кількості суб’єктів делегування повноважень; 5) залежно від специфічних умов проходження служби в правоохоронних органах. Особливого значення,  вміння ефективної організації процесу делегування повноважень в діяльності правоохоронних органів України, набуває у надзвичайних умовах. Знання та використання наукових підходів до прийняття управлінських рішень – запорука правильних дій підрозділу в процесі делегування повноважень. Відповідно до наказу МВС України «Про затвердження Інструкції про порядок формування в органах внутрішніх справ України резерву кадрів на висунення та організації роботи з ними» від 27 квітня 2001 року № 335 у резерві висунення на керівні посади призначаються співробітники, які певний час виконували обов’язки, що були делеговані їм від старших начальників. Тому, для підвищення ефективності делегування повноважень у правоохоронних органах необхідно відпрацювати певний алгоритм дій в тих або інших ситуаціях. Чим менше часу витрачається керівником та його підлеглими на роздуми щодо прийняття рішення, тим ефективніша робота органу, в тому числі під час виконання обов’язків, які делеговані від керівника структурного підрозділу до підлеглого.

Підрозділ 2.3 «Адміністративний контроль як основний засіб зворотного зв’язку в делегуванні повноважень» присвячений дослідженню контролю як зворотного засобу зв’язку в делегуванні повноважень.

Зазначається, що адміністративний контроль як основний засіб зворотнього зв’язку в делегуванні повноважень характеризуються спеціалізацією, тобто певні види завдань делегуються конкретним підрозділам організації.

Зміст адміністративного контролю як основного засобу зворотнього зв’язку в делегуванні повноважень полягає у такому: 1) підвищенні службової активності особистості; 2) розвитку в колективі співробітництва, ініціативі та відповідальності; 3) збільшенні творчого потенціалу управлінських працівників; 4) діагностиці причин, що викликають психологічні бар’єри й конфліктні ситуації, особливо викликані реорганізацією; 5) психологічними основами управлінської діяльності.

Специфіка завдань адміністративного контролю як основного засобу зворотного зв’язку, зумовлюється необхідністю тісної взаємодії з усіма суб’єктами системи делегування повноважень правоохоронних органів, що, у свою чергу викликає необхідність правової регламентації цього контролю. Адміністративно-правові засади делегування повноважень в діяльності правоохоронних органів вперше проаналізовано в динаміці їх розвитку, з огляду на важливість останніх з точки зору забезпечення прав, свобод і законних інтересів співробітників правоохоронних органів як громадян України, які проходять службу в правоохоронних органах. Характеризуючи комплексність правового регулювання державно-службових відносин, дисертант наполягає на тому, що адміністративно-правові основи делегування повноважень в механізмі цього правового регулювання є основними.

Розділ 3 «Організаційно-правові напрями вдосконалення делегування повноважень в діяльності правоохоронних органів України» складається з двох підрозділів, які присвячені дослідженню шляхів удосконалення організаційних основ делегування повноважень та напрямів удосконалення правових основ делегування повноважень у правоохоронних органах України.

У підрозділі 3.1 «Шляхи вдосконалення організаційних основ делегування повноважень в діяльності правоохоронних органів» зазначено, що розробка вжиття необхідних заходів організаційного забезпечення делегування повноважень в органах правопорядку з активізації «людського фактора» в системі делегування повноважень має потребу у науковому забезпеченні з визначенням перспектив розвитку. У процесі наукового пошуку не можна обійтися без удосконалення організаційних основ делегування повноважень.

Проблемі делегування повноважень в діяльності правоохоронних органів приділяється значна увага. Перед наукою стоять три основних завдання. По-перше, розробити наукову методику добору співробітників в керівний апарат. По-друге, поставити на наукову основу підготовку й перепідготовку співробітників. По-третє, за допомогою наукових підходів до організаційної діяльності домогтися найбільш ефективного використання співробітників в процесі делегування повноважень.

Правову основу роботи зі співробітниками правоохоронних органів складають закони України «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів», «Про державну службу», «Про прокуратуру», «Про Службу безпеки України», «Про міліцію», «Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України», «Про Державну кримінально-виконавчу службу України», «Про боротьбу з корупцією», відомчі нормативно-правові акти. Правову основу роботи з персоналом органів внутрішніх справ України складають накази МВС України: «Про затвердження Положення про Департамент роботи з персоналом Міністерства внутрішніх справ України» від 13 листопада 2003 року № 1372, «Про нормативне забезпечення організаційно-штатної роботи» від 25 лютого 2004 року № 190.

Основою адміністративно-правової роботи, спрямованої на підвищення рівня культури у взаємовідносинах між працівниками ОВС, є Закон України «Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України», «Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України» «Кодекс честі працівника ОВС», затверджений наказом МВС України від 11 січня 1996 року № 18 та «Етичний кодекс працівника ОВС України» затверджений рішенням МВС України від 5 жовтня 2000 року № 7км/8. Відповідно до Директиви «Питання службового етикету працівників ОВС України» від 28 квітня 2004 року № 8, етичне поводження в ОВС відноситься до особливо актуального напряму організаційно-правової роботи з персоналом і заслуговує на постійну увагу з боку керівників ОВС. Відповідно до наказу МВС України «Про покращання виховної роботи з персоналом органів внутрішніх справ України» від 9 квітня 2002 року № 367, в органах внутрішніх справ потрібно постійно проводити роботу щодо підвищення рівня дисципліни.

Організаційні напрями вдосконалення делегування повноважень в діяльності правоохоронних органів мають свою специфіку, яка відрізняє їх від інших функцій управління. Це дозволяє спеціалізувати на контрольній діяльності окремі підрозділи або конкретних працівників. За своїм змістом контроль включає в себе збирання й переробку інформації про функціонування системи в цілому або окремих виконавців. Проте було б неправильно обмежувати його функції фіксуванням результатів діяльності, він обов’язково передбачає управлінський вплив, метою якого є усунення виявлених недоліків.

У підрозділі 3.2 «Напрями вдосконалення правових основ делегування повноважень в діяльності правоохоронних органів» визначено, що процес делегування повноважень має інтегративний характер, і в ході роботи необхідно виявляти гнучкість при виникненні нових факторів і ситуацій, внаслідок чого проводити переоцінку отриманих результатів, а іноді змінювати й ідеї, які є основою рішення.

Рівень роботи правоохоронних органів недостатньо високий, вони ще не домоглися високої оперативності і наступального характеру своїх дій у боротьбі з правопорушеннями. Змістом організаційної діяльності правоохоронних органів є делегування повноважень. Ефективне виконання службових обов’язків неможливе без високої організованості, що забезпечує тверду дисципліну, правильну оцінку роботи кожного співробітника й усього підрозділу.

Основні напрями удосконалення правових основ делегування повноважень в діяльності правоохоронних органів полягають у поліпшенні діяльності органів правопорядку на місцевому рівні, створенні наукової системи накопичення й аналізу організаційно-керівної інформації, забезпеченні правильного розміщення і використання співробітників, підвищенні рівня планування, якості нормативних актів, удосконалення контролю за виконанням організаційних рішень.

За останні роки правоохоронними органами України здійснено конкретні заходи, які спрямовані на поліпшення адміністративно-правових основ делегування повноважень як в центральних апаратах міністерств та відомств, так і на місцях. Однак, для того, щоб привести делегування повноважень в підрозділах правоохоронних органів у струнку організаційну систему, на думку автора, необхідно розробити нормативно-правовий акт, який би регулював відносини, які виникають в процесі службової діяльності працівників всіх правоохоронних органів України. Цей нормативно-правовий акт повинен мати назву Службовий кодекс України. Пропонований Кодекс допоможе керівникам оптимізувати процес навчання підлеглих, спрямований на формування високих професійних знань і навичок, необхідних для виконання поставлених перед ними завдань. У Кодексі відображені питання, з якими працівник стикається в повсякденній службовій діяльності. Він повинен містити розділи, що регламентують службову діяльність правоохоронних органів: права, обов’язки і відповідальність; присвоєння, зниження та позбавлення спеціальних звань; призначення на посади, переміщення та просування по службі; атестація; відпустки; звільнення з посади; наставництво; професійна підготовка особового складу; робота з резервом кадрів на висунення; порядок проведення службових розслідувань.

Беручи до уваги зміст та цільову спрямованість запропонованого нормативного акту, Кодекс рекомендується застосовувати під час організації й проведення: перепідготовки, стажування середнього і старшого начальницького складу; інспекторських, контрольних і цільових перевірок; перевірки професійної майстерності окремих категорій працівників; самостійної підготовки та ін.