Скуратович І.М. Адміністративно-територіальний устрій України в 1920 - 1930-х рр. і його впливи на організацію державного управління: історико-правове дослідження

summary

Основний зміст роботи

У вступі розкриваються сутність і сучасний стан вивчення наукової проблеми, обраної авторкою для дослідження, обґрунтовується вибір теми дисертації, її актуальність, визначаються мета, задачі, об’єкт, предмет дослідження, аргументуються визначені авторкою методологія, логіка, методи і методика дослідження, формулюються положення щодо наукової новизни  дисертації, її теоретичного та практичного значення, ступеня апробації отриманих результатів, надається список публікацій здобувачки за темою дослідження.

У першому розділі – „Історіографічний огляд” – аналізується ступінь розробленості досліджуваної авторкою теми; також піддаються аналізу основні наукові концепції адміністративно-територіального устрою держави, процеси розвитку і прирощення наукових знань з досліджуваної проблематики, а також виявляються питання, досліджені недостатньою мірою, на основі чого авторка визначає проблематику власного дослідження.

У другому розділі – „Еволюція взаємозв’язків і взаємовпливів адміністративно-територіального устрою та державного управління на українських землях у Х – на початку ХХ ст.” досліджуються загальні теоретико-методологічні та практично-прикладні проблеми адміністративно-територіального устрою у вказаний період. Дисертантка зауважує, що початок формалізації адміністративно-територіального поділу Київської Русі було покладено заповітом Ярослава Мудрого, згідно з якими руські землі розподіляються між його синами. Фактично це й стало першим кроком до нормативного закріплення поділу держави на окремі адміністративні частини.

У дисертації наголошується, що підходи до організації державного управління за литовсько-руським правом визначалися різними чинниками –приналежністю тих чи інших адміністративних одиниць тому чи іншому суб’єктові (наприклад, королівські, великокнязівські, магнатські, шляхетські, церковні, міські землі), способом їх набуття („отчизни”, або „дідизни”; „держання”; куплені, подаровані, виміняні і т.п.) тощо. Вказується на відмінності в організації державного управління, які мали місце у тій частині українських земель, де застосувалося польське чи німецьке (магдебурзьке) право, аналізуються норми, якими встановлювалися приписи щодо визначення порядку і правил організації державного управління у містах, селах і поселеннях, котрі засновувалися на німецькому (польському) праві або ж керувалися ним.

Також аналізуються адміністративно-територіальний поділ і державне управління на українських землях у складі Російської й Австро-Угорської імперій; досліджуються процеси поширення на українські землі австро-угорського і загальноросійського законодавства, поступового поглинення української правової системи, витіснення і заміни правових норм для регулювання державно-управлінських відносин, які діяли в Україні у попередній період і ґрунтувалися на  звичаєвому праві або були запозичені з литовського, польського, німецького законодавства, суто російськими правовими приписами й законодавством Австро-Угорщини.

Крім того простежується еволюція адміністративно-територіального устрою і державного управління в Українській Народній Республіці періоду Центральної Ради, Українській Державі гетьмана П.Скоропадського й УНР періоду Директорії; проводиться загальний огляд теоретичних і практичних підходів до вирішення питань адміністративного поділу цими урядами.

У третьому розділі – „Адміністративно-територіальний устрій УСРР і його впливи на організацію державної влади і державного управління на місцях у 1920-ті рр.” – досліджуються процеси переходу від колишньої чотириступеневої системи „центр – губернія – повіт – волость” до триступеневої „центр – округ – район” в організації територіального поділу України.

У підрозділі 3.1 – „Адміністративно-територіальний поділ УСРР у 1920-ті рр.” – вивчаються питання обґрунтованості відмови від чотириступеневої системи організації адміністративного управління й переходу до триступеневої. Авторка зазначає, що задекларована партійно-державним керівництвом України лінія визначення пріоритетів у розвитку адміністративного устрою приписувала „розглядати УРСР як єдине політичне, адміністративно-господарське і культурно-національне ціле”. Постановою Президії ВУЦВК від 3 червня 1925 р. „Про ліквідацію губерній і перехід на триступеневу систему управління” ліквідувався адміністративно-територіальний поділ республіки на губернії, територія УРСР ділилася на округи і райони. Цим фактично було завершено першу радянську адміністративно-територіальну реформу в Україні, в результаті якої повністю ліквідували колишній адміністративно-територіальний поділ і перейшли на нову організацію діяльності державно-управлінського апарату.

У підрозділі 3.2  – „Вплив адміністративно-територіальних перетворень на зміну організації і функцій місцевих органів державної влади та управління УСРР у 1920-ті рр.” - підкреслюється, що така перебудова викликала і необхідність реформування місцевих органів державної влади та управління, певного скорочення державного апарату і спрощення його функціонування у відповідності до нових умов.

Четвертий розділ – „Адміністративно-територіальний устрій УРСР і його впливи на організацію державної влади і державного управління на місцях у 1930-ті рр.” присвячений аналізу процесів розвитку адміністративно-територіального устрою Української РСР у 30-ті роки ХХ ст. і його впливів на організацію та діяльність органів державної влади та управління.

У підрозділі 4.1 – „Адміністративно-територіальний поділ УРСР у 1930-ті рр.” - розглядаються процеси розвитку адміністративно-територіального поділу у даний період, формування триступеневої системи адміністративного управління „центр – область – район”. У дисертації зазначається, що при визначенні нових підходів до районування республіки враховувалися потреби господарського будівництва, природні, історичні, національні і побутові особливості, умови економічного тяжіння районів, забезпечення транспортними магістралями і зв’язком, інтереси скорочення, спрощення і вдосконалення державного апарату тощо.

У підрозділі 4.2 – „Вплив адміністративно-територіальних перетворень на зміну організації і функцій місцевих органів державної влади та державного управління УРСР у 1930-ті рр.”  досліджується взаємозв’язок та взаємовпливи нового адміністративно-територіального устрою з організацією системи центральних і місцевих органів державної влади та державного  управління. У дисертації розглядаються і додатково обґрунтовуються положення про те, що цей період дозволив накопичити і певний позитивний досвід в організації державного управління в Україні.

У підрозділі 4.3 – “Партія більшовиків і система Рад” - розглядаються взаємовідносини партійних і радянських органів у 1920-1930-ті рр., аналізуються їх характер, особливості та впливи на процеси змін адміністративно-територіального поділу українських земель.

ВИСНОВКИ

У дисертації проведено комплексний аналіз і запропоновано нове вирішення наукового завдання, що полягає в узагальненні і систематизації історико-правових знань про вітчизняну систему адміністративно-територіального поділу країни, модель публічної адміністрації та її організації на регіональному і місцевому рівнях.

1.         Адміністративно-територіальний устрій являє собою розподіл території держави на частини (адміністративно-територіальні одиниці), які є територіальною основою для побудови і функціонування системи органів державної влади й органів місцевого самоврядування.

2. Адміністративно-територіальний устрій держави (поділ) складає каркас усіх інших форм соціального життя. Поза адміністративно-ринковими державами одиниці адміністративно-територіального поділу субординовані одна одній з тим чи іншим ступенем неоднозначності. Штати, графства, землі, округи й ін. суб’єкти інших держав зв’язані між собою по-різному: у форми зв’язків між одиницями адміністративно-територіального поділу тим чи іншим способом включається політична й економічна історія держави, визначаючи в якійсь мірі й її майбутнє.

3. Порівняльний аналіз показує, що число рівнів в ієрархіях адміністративно-територіального устрою у політично стабільних й економічно процвітаючих державах не перевищує трьох, максимум – чотирьох (держава – штат – графство; держава – земля – муніципальний округ; і т.п.). Збільшення кількості рівнів адміністративно-територіального поділу, як правило, призводить до конфліктів між рівнями. Число рівнів в ієрархії адміністративно-територіального поділу в УРСР складало п’ять „республіка – область – район – місто – поселення”) і шість в СРСР: „СРСР – республіка – область – місто – район – поселення”.

4. Система адміністративно-територіального поділу СРСР й Української РСР як його складової частини була побудована так, що центр (союзний центр – стосовно республіканського рівня, республіканський – стосовно обласного чи районного і т.д.) стосовно будь-якої периферії виступав як інститут відчуження і концентрації виробленого периферією продукту й орган розподілу відчужених у безпосередніх виробників ресурсів. Органи управління нижче лежачого рівня прагнули віддати Центру якомога менше, а одержати з централізованих ресурсів якомога більше. Політика будь-якого „центру”, природно, була протилежною, він прагнув узяти від підлеглої території більше, а віддати менше. Конфлікти між суміжними рівнями ієрархії вирішувалися переносом їх на більш високий рівень, який виступав у ролі третейського судді і верховного розпорядника ресурсів.

5. Адміністративно-територіальний поділ СРСР в цілому був логічним. Конфлікти, пов’язані з відносинами відчуження/розподілу інституалізувалися в системі представницьких органів влади, де й вирішувалися з більшим чи меншим успіхом. Соціальний простір СРСР й Української РСР як його складової частини було організовано принципово по-іншому, ніж у других сучасних їм спільнотах: простір соціального життя й адміністративно-територіальний поділ (районування) в СРСР й УРСР були ідентичні.

6. Модель поділу України на 24 області і Республіку Крим, відбита в Конституції, сформована під час розквіту Рад у середині 1930-х рр. за принципом замкнутого існування величезної держави, відділеної від іншого світу залізною завісою, тому сьогодні ми маємо систему, що не відповідає інтересам новітньої історії нашої держави з погляду вільних ринкових відносин і суспільних інтересів. Адміністративно-територіальний устрій України перекручений і не враховує сучасних потреб регіонів. Існуюча модель блокує самодостатній і ефективний розвиток регіонів, тому не випадково більшості з них необхідні дотації з центру. Крім того, інтереси місцевих територіальних громад при цій системі враховані мінімально.

7. Адміністративно-територіальна реформа не може зводитися до чисто територіальних змін і повинна містити в собі комплекс заходів для реформування всієї системи влади; при цьому новий адміністративно-територіальний поділ повинен проводитися не за якимось одним основним принципом, а лише на основі комплексного підходу. Основними перешкодами на шляху до реформування територіального устрою України є низька компетентність і кваліфікація державних службовців і можливе погіршення якості державного управління.

8. В Україні є свої історичні й культурні традиції, що могли б сприяти впровадженню нового адміністративно-територіального устрою. При впровадженні нової моделі адміністративно-територіального поділу в сучасній Україні необхідно враховувати відмінності у культурі і менталітеті населення різних регіонів. Доцільно, на погляд авторки, зробити прив’язку майбутніх укрупнених областей до т.зв. ТВК (територіально-виробничих комплексів), що дає можливість говорити про десять областей як про один з найбільш імовірних варіантів майбутнього адміністративно-територіального поділу України: Київщина, Слобожанщина, Донеччина, Запоріжжя, Таврія, як варіант АРК – окремий суб’єкт “Крим”, Черкащина, Поділля, Карпатська область, Волинь.

9. Регулювання адміністративно-територіального устрою повинно бути предметом спільного ведення органів державної влади України й органів місцевого самоврядування. Окремі питання адміністративно-територіального устрою можуть відноситися до виняткового ведення органів державної влади України. Питання адміністративно-територіального устрою і територіальної організації місцевого самоврядування не можуть розглядатися як питання місцевого значення.

10. Доцільним є прийняття Закону України “Про загальні принципи адміністративно-територіального устрою” із включенням у нього положень, що визначають:

розмежування повноважень по регулюванню адміністративно-територіального устрою між центральними й місцевими органами державної влади;

систему видів адміністративно-територіальних одиниць, загальні умови утворення і скасування адміністративно-територіальних одиниць, встановлення і зміни їх адміністративних кордонів;

порядок встановлення і зміни найменувань адміністративно-територіальних одиниць;

порядок утворення і ліквідації адміністративно-територіальних одиниць, що складають базовий рівень територіальної організації державних органів – районів, міст регіонального значення, районів у містах;

загальні принципи визначення території місцевого самоврядування, утворення, перетворення і ліквідації органів місцевого самоврядування, умови правонаступництва при скасуванні територіальних утворень;