Скуляк М. В. Бюджетний процес на місцевому рівні

summary

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, визначено його мету й завдання, об’єкт і предмет, зазначено методологічну основу, розкрито наукову новизну, аргументовано теоретичне і практичне значення положень дисертації, які винесені на захист, наведені відомості щодо апробації основних положень роботи та публікації результатів дослідження.

Розділ 1 “Природа бюджетного процесу на місцевому рівні” складається із чотирьох підрозділів і присвячений дослідженню місця бюджетного процесу на місцевому рівні в структурі бюджетної системи України, визначенню поняття, ознак, принципів та структури бюджетного процесу на місцевому рівні.

У підрозділі 1.1 “Місце бюджетного процесу на місцевому рівні у структурі бюджетної системи України” наголос зроблено на існуючих проблемних питаннях у бюджетно-процесуальній діяльності під час формування та виконання всіх бюджетів, що складають бюджетну систему України; зосереджено увагу на тому, що бюджетна практика України 1991–2009 рр. (особливо впродовж останніх п’яти років) під впливом політичних та організаційних чинників зазнала значних змін і не відзначилася стабільністю та послідовністю. Автором безпосередньо названо основні причини такої ситуації: 1) відсутність управлінського досвіду організації бюджетного процесу як на державному, так і на місцевому рівнях; 2) несанкціоноване втручання всіх гілок влади в бюджетний процес на всіх його стадіях; 3) відсутність належного правового поля для забезпечення високого рівня бюджетно-процесуальної діяльності; 4) недостатність досліджень з ряду теоретичних та важливих практичних проблем у бюджетно-процесуальній сфері України; 5) майже абсолютна невизначеність як у наукових, так і практичних колах, позицій щодо конкретних дій публічних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування під час бюджетно-процесуальної діяльності за умови непередбачених обставин (наприклад, світової фінансово-економічної кризи).

За основу пошуку місця бюджетного процесу на місцевому рівні у структурі бюджетної системи України взято процесуальну діяльність стосовно: 1) певних форм мобілізації ресурсів, що становлять систему доходів будь-якого місцевого бюджету; 2) видів видатків на здійснення повноважень, що виконуються за рахунок коштів будь-якого місцевого бюджету.

Доведено, що бюджетний процес на місцевому рівні у структурі бюджетної системи України й у частині виконання делегованих повноважень, і в частині виконання власних повноважень фактично повністю залежний від діянь органів влади на центральному рівні, при тому, що за основними засадами, вихідними ідеями та керівними положеннями місцеві бюджети у структурі бюджетної системи України є самостійними, тобто незалежними від держаного бюджету.

У підрозділі 1.2 “Поняття та ознаки бюджетного процесу на місцевому рівні” на підставі вітчизняних та наукових досліджень, присвячених питанням бюджетного процесу в цілому, висловлено власне розуміння бюджетного процесу на місцевому рівні. Дисертант, у контексті зазначеного, перший звернувся до теорії юридичного процесу, вважаючи, що саме вона має вихідне значення для його усвідомлення. При цьому в ході дослідження зроблено також акцент на такій правовій категорії, як юридична процедура, наведено спільні та відмінні риси між нею і юридичним процесом, що в результаті дало можливість дійти висновку, який полягає у тому, що правовідносини, які виникають між органами публічної і місцевої влади та органами місцевого самоврядування під час діяльності, пов’язаної з місцевими бюджетами, підпадають під таку правову категорію як юридична процедура. Пояснюється це тим, що в науковому світі уже не один рік між ученими точиться дискусія щодо необхідності чіткого розмежування юридичного процесу для юрисдикції і, відповідно юридичної процедури – виключно для неюрисдикційних органів. Автор вважає, що саме риси юридичної процедури властиві бюджетно-процесуальній діяльності (виникає й розвивається завдяки існуванню безконфліктних правовідносин; правова категорія, виключно позасудового характеру; у юридичній процедурі суб’єктами правовідносин є лише органи виконавчої влади та їх посадові особи або ж органи виконавчої влади і органи місцевого самоврядування тощо) і логічно пропонує таку правову категорію, як “бюджетна процедура”. Водночас час, посилаючись на традиційно уже сформовану в теорії фінансового права українськими вченими Л.К. Вороновою, М.П. Кучерявенко, Н.В. Воротіною, О.М. Бандуркою позицію щодо діяльності, яка здійснюється у сфері будь-якого бюджету, дисертант солідарний з науковим світом і відповідно до предмета дослідження вживає термін “бюджетний процес на місцевому рівні”, визначивши при цьому власну точку зору щодо його розуміння.

Удосконалено зміст бюджетно-процесуальної норми, вперше у теорії фінансового права вжито термін «бюджетно-процесуальна діяльність.

Розкрито особливості, властиві юридичному процесу та бюджетному процесу на місцевому рівні, обґрунтовано, що останній є різновидом першого й фактично наслідує всі його риси.

У підрозділі 1.3 “Принципи бюджетного процесу на місцевому рівні” автор переконує, що сутністю вдосконалення бюджетного процесу на місцевому рівні є переконання необхідності та доцільності правильного його розуміння, оскільки дає можливість однозначно трактувати положення закону та визначати ефективність функціонування бюджетної системи України, і стверджує, що саме послідовне додержання, обстоювання та суворе дотримання принципів бюджетного процесу на місцевому рівні нині набуває особливо важливого значення, оскільки є основою створення місцевих бюджетів, які власне є важливим інструментом макроекономічного регулювання, реалізації державної регіональної політики, фінансування найважливіших видатків, спрямованих, насамперед, на задоволення потреб населення.

Сформовано авторське визначення принципів бюджетного процесу на місцевому рівні. На основі теоретичних розробок вітчизняних учених стосовно розуміння принципів бюджетного процесу загалом зроблено спробу конкретизувати та систематизувати систему принципів, на яких ґрунтується бюджетний процес на місцевому рівні; виокремлено три їх групи: загальноправові, загальнопроцесуальні та видові, висловлено власну точку зору щодо змісту кожного окремого принципу, що становить ту чи іншу групу.

У підрозділі 1.4 “Структура бюджетного процесу на місцевому рівні” структуру бюджетного процесу на місцевому рівні розглянуто через наявність компонентів, властивих юридичному процесу (проваджень, стадій, етапів, дій). У контексті зазначеного автор поділяє позицію наукової еліти щодо того, що кожен із зазначених компонентів по-своєму важливий для належного функціонування будь-якого виду юридичного процесу, в тому числі бюджетного процесу на місцевому рівні, але ефективно вони працюють тільки в комплексі.

Доведено, що бюджетний процес на місцевому рівні у своїй структурі не містить проваджень (під час вивчення цього питання автор з приводу розуміння внутрішньої природи поняття “провадження” звертався до споріднених галузей (підгалузей) публічного права (зокрема, щодо сутності “провадження” у податковому та адміністративному процесі), а також до юридично-процесуальної термінології (зокрема, співвідношення у ній понять “процес” та “провадження”)).

У ході дослідження ієрархічно відображено структуру бюджетного процесу на місцевому рівні: “стадії бюджетного процесу на місцевому рівні” – “етапи кожної стадії бюджетного процесу на місцевому рівні” – “дії кожного етапу стадії бюджетного процесу на місцевому рівні”. Запропоновано дефініції щодо кожної із цих категорій.

Відтак, ґрунтовний аналіз структури бюджетного процесу на місцевому рівні дав можливість визначити притаманні виключно йому особливості, а саме: 1) відсутність проваджень; 2) присутність стадій, етапів, дій; 3) сувора регламентація черговості дій; 4) офіційне оформлення отриманих процесуальних результатів у відповідному документі; 5) наявність компетентних учасників бюджетно-процесуальних правовідносин.

Розділ 2 “Стадії бюджетного процесу на місцевому рівні” складається із чотирьох підрозділів та висновку до розділу й безпосередньо розкриває сутність кожної  окремо взятої стадії бюджетного процесу на місцевому рівні.

У підрозділі 2.1 “Складання проектів місцевих бюджетів”, зважаючи на те, що в юридичній та економічній літературі поняття “складання проектів бюджетів” часто ототожнюється з такими поняттями як “бюджетне планування” та “формування бюджету”, автором проаналізовано різні погляди вчених-економістів та вчених-юристів щодо їх сутності, розкрито відмінності та доведено тотожність щодо досліджуваної категорії. Встановлено, що  поняття “складання проектів місцевих бюджетів” ні в якому разі не можна ототожнювати з поняттям, як “формування проектів місцевих бюджетів” (формування проектів місцевих бюджетів включає в себе процесуальні дії, починаючи з надання місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування необхідної інформації центральним органам виконавчої влади для здійснення останніми розрахунків обсягів міжбюджетних трансфертів і закінчуючи розглядом проектів місцевих бюджетів та прийняттям рішень про місцеві бюджети); водночас, дисертант аргументовано доводить, що це поняття тотожне поняттю “планування проектів місцевих бюджетів”.

На підставі ст. 75 законопроекту “Про внесення змін до Бюджетного кодексу України”, прийнятого Верховною Радою України у першому читанні у липні 2009 р. (реєстр. № 2709), усебічно досліджено стадію складання проектів місцевих бюджетів, аргументовано доведено неузгодженість бюджетно-процесуальних норм, згідно з якими передбачається регламентація дій кожного етапу бюджетно-процесуальної діяльності цієї стадії. Автор чітко вказує на непослідовність та недосконалість дій учасників бюджетних правовідносин; називає наслідки, до яких вони призведуть у разі прийняття зазначеного законопроекту; пропонує власну позицію щодо етапів та процесуальних дій цієї стадії; з урахуванням отриманих висновків надає пропозиції про внесення змін до БК України.

За результатами дослідження ініційовано зазначену стадію називати “складання проектів місцевих бюджетів та проектів рішень про місцеві бюджети” з визначенням таких етапів: 1) доведення Міністерством фінансів України місцевим органам виконавчої влади особливостей складання проектів бюджетів на наступний бюджетний період; 2) організація органами місцевої виконавчої влади попередньої роботи щодо складання проектів місцевих бюджетів; 3) доведення Міністерством фінансів України місцевим органам виконавчої влади розрахунків прогнозних обсягів міжбюджетних трансфертів, методики їх визначення, організаційно-методологічних вимог та інших показників щодо складання проектів місцевих бюджетів, а також пропозицій щодо форми проекту рішення про місцевий бюджет; 4) складання Радою Міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями та виконавчими органами відповідних місцевих рад дохідної й видаткової частин проектів місцевих бюджетів; 5) складання місцевими органами виконавчої влади проектів рішень про місцеві бюджети; 6) підготовка місцевими органами виконавчої влади інформаційних матеріалів щодо проектів місцевих бюджетів та проектів рішень про місцеві бюджети; 7) схвалення місцевими органами виконавчої влади проектів рішень про місцеві бюджети.

У підрозділі 2.2 “Розгляд та затвердження місцевих бюджетів” особлива увага приділена тому, що нині у БК України взагалі відсутні бюджетно-процесуальні норми, які регламентували б порядок, встановлювали чи санкціонували обов’язкові правила для учасників бюджетного процесу на місцевому рівні під час подання та розгляду ними проектів рішень про місцеві бюджети.

У зв’язку з цим, автор звернувся до американської та європейської практики, а також скористався практикою представлення проекту закону про державний бюджет в Україні, і вперше, обгрунтувавши свою позицію, запропонував конкретні етапи, які повинна передбачати стадія розгляду проекту рішення про місцевий бюджет та прийняття рішення про місцевий бюджет та процесуальні дії, що мають забезпечити досконалість кожного етапу стадії розгляду проекту рішення про місцевий бюджет та прийняття рішення про місцевий бюджет.

Дисертант визначає такі етапи: 1) представлення відповідним місцевим органом виконавчої влади (виконавчим органом ради) органам представницької влади місцевого самоврядування проекту рішення про місцевий бюджет; 2) репрезентація начальником місцевого фінансового органу проекту рішення про місцевий бюджет на пленарному засіданні Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної місцевої ради; 3) прийняття представницьким органом місцевого самоврядування проекту рішення про місцевий бюджет до розгляду; 4) уточнення Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями та виконавчими органами відповідних місцевих рад проекту місцевого бюджету та доопрацьовання проекту рішення про місцевий бюджет; 5) прийняття представницьким органом місцевого самоврядування проекту рішення про місцевий бюджет до остаточного розгляду. Зміни відповідного змісту запропоновано до БК України.

У ході дослідження автор неодноразово стверджує і аргументовано доводить, що саме такі етапи бюджетно-процесуальної діяльності забезпечать послідовність, досконалість та оптимальність стадії розгляду проекту рішення про місцевий бюджет та прийняття рішення про місцевий бюджет; доводить, що органи місцевого самоврядування повинні мати свободу ініціативи і вибору рішень з усіх питань місцевого значення та чіткий перелік питань державного значення, які у встановленому порядку вони повинні вирішити (для цього, місцевими органами виконавчої влади (виконавчим органом ради) повинна бути належним чином представлена інформація про проект місцевого бюджету).

У підрозділі 2.3 “Виконання місцевих бюджетів” наголошено на тому, що стадія виконання місцевих бюджетів являє собою досить складну конструкцію, оскільки передбачає велике коло учасників (територіальні органи Державного казначейства України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних рад або міські, селищні чи сільські голови (в разі, якщо відповідні виконавчі органи не створені), місцеві фінансові органи, органи Державної податкової служби, органи місцевого самоврядування), які зобов’язуються безпосередніми цілями і завданнями; в результаті саме цю особливість (коло учасників) покладено в основу характеристики етапів бюджетно-процесуальної діяльності цієї стадії. Вони такі: 1) створення органами місцевого самоврядування  юридичних підстав для виконання місцевих бюджетів; 2) здійснення місцевими фінансовими органи загальної організації та управління виконанням місцевого бюджету і координація діяльності  учасників бюджетного процесу з питань виконання місцевих бюджетів; 3) здійснення територіальними органами Державного казначейства України казначейського обслуговування за доходами та видатками місцевих бюджетів, кошторисів розпорядників бюджетних коштів та планів використання бюджетних коштів одержувачів коштів місцевих бюджетів; 4) забезпечення органами Державної податкової служби своєчасного та в повному обсязі надходження до місцевих бюджетів податків і зборів (обов’язкових платежів) та інших доходів відповідно до законодавства. 

Спираючись на позиції практиків, які наголошують на терміновій необхідності прийняття нормативно-правових актів, спрямованих на удосконалення, оптимізацію і спрощення процедур казначейського обслуговування місцевих бюджетів, виходячи при цьому із необхідності чіткого розмежування функцій учасників бюджетного процесу, скорочення терміну проходження платежів, попередження незаконного витрачання коштів, недопущення обмеження прав органів місцевого самоврядування щодо використання ними коштів місцевих бюджетів запропоновано зміни та доповнення до ст. ст.75-76 БК України, наказу Державного казначейства України від 4.10.2002 р. № 205 “Про затвердження Порядку казначейського обслуговування місцевих бюджетів”, постанови Кабінету Міністрів України від № 228 28.02.2002 р. “Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ”, наказу Міністерства фінансів України від 04.08.2008 р. № 1024 “Про внесення змін та доповнень до бюджетної класифікації”, розпорядження Кабінету Міністрів України від 19.08.2009 р. № 1007-р “Про забезпечення цільового використання коштів бюджетними установами (закладами) соціально-культурної сфери”, наказу Державного казначейства України від 9.08.2004 р. № 136 “Про затвердження порядку обліку зобов’язань розпорядників коштів в органах Державного казначейства України” в частині удосконалення казначейського обслуговування.

У підрозділі 2.4 “Підготовка та розгляд звіту про виконання місцевих бюджетів” стверджується, що ця стадія по суті є відображенням результатів усієї бюджетно-процесуальної діяльності, що здійснюється на попередніх стадіях бюджетного процесу на місцевому рівні. Автор вважає, що важливість логічного визначення етапів та цій цієї стадії має важливе значення не тільки для неї, а взагалі для усього бюджетного процесу на місцевому рівні, так як по суті відображає якість бюджетно-процесуальної діяльності під час складання проектів місцевих бюджетів та проектів рішень про місцеві бюджети, розгляду та затвердження проектів рішень про місцеві бюджети, виконання місцевих бюджетів.

Етапами стадії підготовки  та розгляду звіту про виконання місцевих бюджетів є: 1) встановлення органами Державного казначейства форм звітності про виконання місцевих бюджетів; 2) складання територіальними органами Державного казначейства України звітів про виконання місцевих бюджетів; 3) подання територіальними органами Державного казначейства України звітів про виконання місцевих бюджетів; 4) розгляд органами представницької влади звітів про виконання місцевих бюджетів.

Запропоновано в щоденному звіті про виконання місцевих бюджетів відображати власні надходження, а також у всіх формах звіту про виконання місцевих бюджетів за доходами й видатками спеціального фонду окремо зазначати надходження та витрати бюджету розвитку.

Розділ 3 “Особливості регулювання місцевих бюджетів” складається з двох підрозділів та висновку до розділу й охоплює дослідження фінансового контролю за реалізацією місцевих бюджетів та оцінювання ефективності використання місцевих бюджетних коштів.

У підрозділі 3.1 “Фінансовий контроль за реалізацією місцевих бюджетів” виявлено відсутність одноманітності щодо вживання в науковій літературі поняття “фінансовий контроль” (як діяльність державних, муніципальних, фінансових, інших публічних органів; як засіб забезпечення законності; як функція держави; як складова частина державного управління; як управлінська діяльність тощо) та сформовано власну дефініцію.

Розкрито особливості правовідносин, що виникають між публічними та місцевими органами влади під час здійснення фінансового контролю за реалізацією місцевих бюджетів, з’ясовано внутрішню природу цього поняття, наведено повну характеристику.

Вивчено усі наявні позиції щодо видів фінансового контролю, зокрема, Л.К. Воронової, М.П. Кучерявенка, І.Є Криницького, Е.С. Дмитренко, запропоновано власну класифікацію видів фінансового контролю за реалізацією місцевих бюджетів, що, на думку автора, цілком може бути інтегрована в будь-яку діяльність публічних та місцевих органів влади з виявлення порушень законності та фінансової дисципліни під час формування, розподілу й використання державних і місцевих грошових централізованих та децентралізованих фондів.

Особливу увагу приділено методам, за допомогою яких здійснюється фінансовий контроль за реалізацією місцевих бюджетів, запропоновано їх класифікацію.

На підставі проведеного дослідження запропоновано змінити назву та редакцію ст. 26 БК України.

У підрозділі 3.2 “Оцінка ефективності використання місцевих бюджетних коштів” зроблено першу спробу з’ясувати зміст норми щодо того, що на всіх стадіях бюджетного процесу здійснюється оцінювання ефективності використання бюджетних коштів (ч. 2 ст. 19 БК України); виявлено, що практичної та теоретичної реалізації ця норма у правовому полі так і не набула; нині відсутні будь-які методологічні напрацювання із цієї проблематики. Представлено досить переконливі аргументи, які вказують на необхідність кваліфікаційного уточнення правової норми стосовно здійснення оцінювання ефективності використання бюджетних коштів (подано визначення терміна “бюджетні кошти”); запропоновано передбачити норму відповідного змісту в ст. 2 БК України).

Досліджено значення терміна “оцінка”, інтерпретовано його в розумінні терміна “оцінка ефективності використання місцевих бюджетних коштів”.

За результатами дослідження, автор, прослідкувавши діяльність контролюючих органів за використанням бюджетних коштів, дійшов висновку, що вся діяльність, пов’язана з використанням місцевих бюджетних коштів, є не зовсім прийнятною у сучасних умовах і потребує подальшого вивчення та вдосконалення.

Запропоновано на підставі ч. 2 ст. 19 БК України прийняти відповідну Концепцію щодо діяльності, пов’язаної з використанням місцевих бюджетних коштів.