Гбур З.В. Вдосконалення моніторингу в системі державного управління Автореферат

У вступі обгрунтовано актуальність теми дисертації, формулюються мета, завдання, предмет, об’єкт та методи дослідження, визначається наукова новизна, практичне значення отриманих результатів, особистий внесок автора та ступінь апробації результатів дослідження.

У першому розділі – „Теоретико-методичні засади моніторингу” – узагальнено основні науково-теоретичні визначення терміна „моніторинг”, сфери його використання та визначено відмінності від понять у суміжних галузях.

Термін „моніторинг” має англійське походження, і в дослівному перекладі означає: monitoring, від лат. monitor – спостережний.

Вперше термін “моніторинг” використано на Стокгольмській конференції Організації Об’єднаних Націй (далі ООН) з проблем довкілля, яка проводилась 5 - 16 червня 1972р. Саме тоді було запроваджено систему моніторингу навколишнього середовища. Перші пропозиції з приводу такої системи були розроблені експертами спеціальної комісії SCOPE Наукового комітету з проблем довкілля в 1979 р. Систему повторних досліджень однієї та більшої кількості подій чи явищ, у просторі та часі, з визначеною метою, і відповідно до підготовленої програми, було запропоновано назвати моніторингом.

Згодом цей термін став не лише новим означенням вже давно існуючих аналітичних та прогнозуючих принципів, а набув чіткого визначення системності та методики його проведення. Системи моніторингу, модельовані відповідно до галузевої специфіки, використовуються не лише в екології, але й в медицині, геології, соціології та в практиці космічних наук.

На сьогодні, у словниках іншомовних слів, у фінансово-економічних та енциклопедичних словниках, визначення терміна „моніторинг”, практично - однакове, а якщо й існують відмінності, то лише з урахуванням сфери його застосування. Межі використання моніторингу за останнє десятиліття надзвичайно розширились. Для одержання більш повної уяви про сутність моніторингу, розглянемо докладніше, чим він є стосовно різних сфер його використання. Теорія і практика використання моніторингу досягли найбільшого розвитку в екології, соціології, економіці, статистиці та медицині, а також в сфері будівництва і банківській справі.

Так, під моніторингом статистики, розуміють: потік статистичної (в кількісних показниках) інформації для відстежування, аналізу й оцінки перспектив в економічній та соціальній сферах. У межах соціології, моніторинг може бути використаний для вирішення різного виду завдань. Наприклад, І. Бестужев-Лада розглядає моніторинг, як засіб забезпечення ефективного функціонування системи прогнозування.

Складність визначення поняття „моніторинг” пов’язана також із приналежністю його до сфер науки і практики. Він може також розглядатися, як спосіб дослідження реальності, що використовується в різних науках, і як спосіб забезпечення сфери управління різними видами діяльності шляхом подання своєчасної та якісної інформації.Такий стан справ дає нам можливість дослідити теорію і практику освоєння моніторингу в різних наукових і практичних сферах, та його сучасне використання в державному управлінні.

Проаналізувавши визначення поняття „моніторинг”, зроблених різними науковцями, ми сформували таблицю і зробили висновок, що формулюючи, термін самого поняття „моніторинг” 6 науковців із 10 вказували приблизно однакові елементи моніторингу, тільки не в повному обсязі.

Проаналізувавши існуючу наукову базу з викладених питань, ми бачимо, що моніторинг може виконувати такі функції: опис: нанесення на карту; спостереження: стеження за соціальними тенденціями у суспільстві; візуалізація: графічне представлення за допомогою графіків та мап; тривожна сигналізація: попередження про проблеми та деривацію; просвіта: генерування нових ідей та бачень; оцінка: вимірювання ефекту політики; стимуляція дії: використання результатів для вжиття заходів у певній сфері; контроль: центральний уряд розглядає політику та дії місцевої влади у децентралізованій сфері політики; розподіл: адресне використання ресурсів на соціальні потреби на основі інформації про соціальні індикатори.

Вищенаведений перелік функцій засвідчує вагомість впливу інформації, отриманої від моніторингу. Це підкреслює необхідність високої достовірності даних, що є основою принципів проведення моніторингу.

Підсумовуючи практику використання моніторингу в різних галузях, його основні характеристики та принципи, ми визначили завдання моніторингу в державному управлінні: розроблення аргументованих висновків про те, як нормативно-правові акти, діяльність органів державної влади, рішення та діяльність органів місцевого самоврядування тощо відповідають стратегії соціальної політики в державі; визначення положень документів або фактів діяльності окремих суб’єктів, які можуть мати негативні соціальні наслідки, та оцінка масштабів таких наслідків; аналіз відповідності проектів нормативних правових актів, соціальних проектів та програм законним інтересам громадян, розроблення рекомендацій стосовно необхідності та можливості їх реалізації; оцінка ефективності окремих соціальних програм (державних та недержавних фондів); внесення пропозицій щодо вирішення існуючих соціальних проблем та вдосконалення складових соціальної політики держави.

Моніторинг є багатоцільовою інформаційною системою. Від звичайного спостереження моніторинг відрізняється активним та цільовим спрямуванням, він будується за заздалегідь продуманим алгоритмом, ведеться систематично, і має точно визначене завдання. Для ефективного його впровадження та здійснення необхідно врахувати основні принципи його проведення, визначити мету та сформувати завдання, урахувати концептуальні засади та механізм його здійснення.

Моніторинг має відповідати п’яти критеріям: періодичність і систематичність збирання даних; актуальність даних; використання однакових індикаторів для однієї позиції; важливість даних для розробки політики; система моніторингу має стандартну, чи нульову вихідну точку спостереження (базис).

Об’єкти моніторингу - динамічні, перебувають у постійному розвитку. Вони піддаються зовнішньому впливу, внаслідок якого можуть відбуватись небажані зміни у функціонуванні об’єкта. Ці зміни можуть бути небезпечними для користувачів інформації, яку надає моніторинг.Реалізація моніторингу передбачає організацію постійного спостереження за об’єктом, його оцінку, вивчення. Міра постійності визначається особливостями об’єкта і ресурсними можливостями.

У другому розділі – „Аналіз використання моніторингу в державному управлінні” – проаналізовано роль моніторингу в організаційно-управлінському забезпеченні державного управління, аналіз використання моніторингу в державних установах Львівської області та запропоновано інституційний механізм проведення моніторингу в державному управлінні.

Держава, виступаючи суб’єктом управління та особливою інституцією суспільства, об’єктивно покликана виражати цілі та інтереси життєдіяльності всієї спільноти людей, інтегровані потреби. Аналітична робота в апараті органів державної влади стала обов’язковою. Вона потребує максимального концентрування уваги на певному завданні, досконалого знання предметної галузі, оперативного вивчення ситуації, розуміння конкретної проблеми і процесів її розвитку, застосування різноманітних методів й прийомів аналізу, певного часу тощо. Одним із найбільш реальних шляхів вирішення цієї проблеми є створення спеціальних моніторингових служб або центрів. Одним із таких прикладів є створення (як експерименту) Центру моніторингу соціальних програм та контролю за призначенням і виплатою пенсій та допомог (надалі “ Центр моніторингу).

Внаслідок того, що Львівська область завершила перший етап пенсійної реформи та здійснила передачу функцій із нарахування та виплати пенсій і допомог на місця, на виконання Постанови Верховної Ради України „Про внесення змін до деяких Законів України щодо здійснення окремих виплат органами соціального захисту населення” №63-XIV від 25.03.99р., з 01 серпня 2000р. був ліквідований Обласний центр по нарахуванню та виплаті пенсій та допомог. Натомість, з 01 жовтня 2000р. створено Центр моніторингу соціальних програм та контролю за призначенням і виплатою пенсій і допомог.

Центр моніторингу виконує усі функції, передбачені Примірним положенням про виплатні Центри. Та все ж, окрім функцій визначених даним Примірним положенням, Центр моніторингу офіційно наділений функцією моніторингу у соціальній сфері, оплати праці та соціально-економічних показників Львівської області. Досвід роботи Центру моніторингу за 7 років засвідчує, що моніторинг є невід’ємною частиною роботи сфери оплати праці та соціального захисту у Львівському регіоні. Ефективність моніторингової роботи значною мірою залежить від досвіду, здібностей та знань її виконавців, що необхідно обов’язково врахувати у процесі добору та атестації працівників таких служб, або центрів.

Роль моніторингу в державному управлінні, ми визначили як спрямування його на: “виявлення недоліків та розроблення заходів щодо вдосконалення роботи, процесу прийняття рішень тощо в межах сфери, де він використовується, чи однієї установи; “розробку рекомендацій, прогнозів, аналітичне обгрунтування результату впровадження певного нормативного документу чи запровадження певної політики у сфері використання моніторингу, також у межах однієї установи; “підготовку інформаційно-аналітичних видань, які містять оцінку стану і змін, а також пропозиції і рекомендації щодо вирішення актуальних проблем та ситуацій у певній сфері діяльності;”виявлення проблем у сфері діяльності або в конкретній установі; “періодичне і систематичне відстежування подій, ситуацій та оцінка змін у ситуації, що відбуваються у сфері застосування, чи - конкретній установі.

Для ефективного проведення моніторингу спеціалістам, що здійснюватимуть його, необхідні: “знання проблеми чи питання, що буде досліджувати моніторинг”; “визначення мети та цілі проведення моніторингу”; “знання нормативно-правових документів сфери тих питань, стосовно яких буде проводитись моніторинг”; “уміння проектувати, моделювати ситуації з метою уявлення цілісної картини, на фоні якої вирішується проблема”; “зосередження уваги на точності та цілісності проведення моніторингу”; “знання основних принципів та концепції проведення моніторингу”.

У процесі моніторингу в державному управлінні, у певній сфері його використання можливі різноманітні дії та результати, зокрема: “вироблення нових підходів до проведення моніторингу саме у цьому конкретному випадку; “виявлення нових питань, що потребують додаткового вивчення; “формування нових, або оновлення діючих організаційних структур та виконавців, відповідальних за проведення моніторингу; “створення, чи удосконалення системи комунікації, та формування бази даних для проведення моніторингу.

Для дієвого та ефективного моніторингу необхідний інформаційно-методичний ресурс і система його комплектування. Вони мають відповідати таким основним вимогам: вичепність, достовірність, актуальність та різноманітність форм подання інформації; багатоаспектність класифікації документів; зберігання і доступ до баз даних.