Балдич Н.І. Державна політика фінансового вирівнювання місцевих бюджетів

summary

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі подано загальну характеристику дисертації, визначено актуальність і рівень наукової розробленості теми, її зв’язок із науковими програмами, сформульовано об’єкт, предмет, методи дослідження, його мету і основні завдання, описано наукову новизну та практичну цінність результатів, подано інформацію про апробацію результатів дослідження.

Перший розділ – “Теоретико-методологічні засади політики фінансо­вого вирівнювання” – присвячений аналізу висвітлення загально-теоретичних положень політики фінансового вирівнювання у вітчизняній та зару­біжній науковій літературі, обґрунтуванню об’єктивної необхідності дер­жавного втручання у міжтериторіальний розподіл бюджетних ресурсів, порів­няльному аналізу зарубіжного досвіду організації фінансового вирівнювання.

Розглядаються теоретико-методологічні основи фінансового вирівню­вання місцевих бюджетів. Так, приділяється увага його характеристиці як багатоаспектної складової державного регулювання економіки. Доведено, що фінансове вирівнювання є важливим інструментом державної політики, який використовується з метою зменшення фіскальних дисбалансів, що об’єктивно існують у фінансовій системі сучасної держави. Зокрема, виділяються такі підстави для здійснення фінансового вирівнювання місцевих бюджетів: фіскальна незбалансованість по вертикалі, відновлення горизонтального фіскального балансу, гарантоване постачання суспільних благ, нейтралізація зовнішніх ефектів та “міжмуніципальних ефектів “переливу”, підтримка політики стабілізації й економічного розвитку, макроекономічні цілі.

Розробка й реалізація державної політики фінансового вирівнювання має ґрунтуватись на об’єктивній оцінці міжтериторіальних відмінностей за допомогою спеціальної методики, побудованої на основі порівняння бю­джетних доходів територій у розрахунку на душу населення, рівнів і динаміки податкового потенціалу (податкоспроможності), врахування відмінностей у видаткових потребах та цінах на суспільні послуги. Міжбюджетні трансферти на вирівнювання бюджетної забезпеченості мають надаватись диферен­ційовано, відповідно до групування територій за наведеними показниками.

Проаналізовано позиції науковців щодо розгляду співвідношення понять “бюджетне регулювання” і “фінансове вирівнювання”, які полягають, по-перше, в ототожненні фінансового вирівнювання з бюджетним регулюванням, що передбачає перерозподіл коштів між бюджетами з метою їх збалансування; по-друге, в розумінні бюджетного регулювання як сукупності інструментів регулювання соціально-економічного розвитку держави, що застосовуються у процесі здійснення бюджетної політики, при цьому фінансове вирівнювання розглядається як складова процедур бюджетного регулювання.

Доведено, що бюджетне регулювання охоплює весь комплекс процесів, що відбуваються як у бюджетній сфері, так і в інших сферах суспільного життя, що зазнають впливу тих чи інших інструментів бюджетного регулювання. Фінансове вирівнювання як складова системи міжбюджетних відносин, яка, у свою чергу, входить до складу бюджетного регулювання, також є інструментом його здійснення, що має особливі цілі застосування.

Вивчено та узагальнено існуючі наукові підходи до дослідження фінансового вирівнювання в системі державного управління господарськими процесами. Для відображення усього комплексу явищ, що охоплюються поняттям “фінансове вирівнювання”, у дисертації пропонується розглядати його: по-перше, як специфічну форму міжбюджетних відносин; по-друге, як сукупність певних методів та інструментів, особливий механізм, складову системи державного регулювання економіки. Фінансове вирівнювання являє собою специфічну форму міжбюджетних відносин, що виникають під час прогнозування, розробки проектів бюджетів, формування, розподілу, перерозподілу, використання бюджетних коштів з метою вирівнювання фінансових можливостей бюджетів, а також контролю за їх витрачанням.

Стратегічною метою державної політики фінансового вирівнювання має бути сприяння динамічному, збалансованому соціально-економічному розвитку всієї країни та окремих територій шляхом раціонального управління державними та місцевими бюджетними ресурсами. Головні завдання сучасної політики фінансового вирівнювання полягають у забезпеченні повного виконання фінансових зобов’язань держави щодо надання суспільних послуг на встановленому мінімально гарантованому рівні, а також в усуненні дестиму­люючих чинників і посиленні стимулюючих функцій, насамперед у напрямі заохочення органів місцевого самоврядування до збільшення власних доходних джерел. При цьому найважливішими критеріями реалізації вказаних завдань є: відповідність політики вирівнювання загальнодержавним, регіональним і місцевим інтересам; здатність системи вирівнювання забезпечити реалізацію цих інтересів; сприяння економічному розвитку депресивних територій; реальна можливість усунути міжтериторіальні диспропорції у забезпеченні бюджетними ресурсами.

Під принципами державної політики фінансового вирівнювання розу­міються такі способи її розробки і проведення, що сприяють досягненню її цілей за наведеними критеріями. До них пропонується включити принципи: відкритості, прозорості та публічності, обґрунтованості та достовірності, диверсифікованос­ті інструментарію, уніфікованості процедур, справедливості і неупередженості, солідарності, ефективності.

Аналіз зарубіжного досвіду свідчить, що в багатьох країнах створено досить ефективні форми організації та механізми фінансового вирівнювання. Безумовний інтерес щодо можливості впровадження в Україні насамперед, становлять: коригування податкового потенціалу та обсягів міжбюджетних трансфертів, розрахованих за даними про надходження до місцевих бюджетів за минулі роки, з урахуванням фактичних надходжень у поточному бюджетному році; визначення конкретного джерела доходів державного бюджету для фінансування міжбюджетних трансфертів; залучення органів місцевого самоврядування до консультацій з центральним урядом стосовно встановлення загальної суми коштів державного бюджету на фінансування міжбюджетних трансфертів, її розподілу між окремими видами видатків, визначення параметрів формул розподілу трансфертів та пріоритетів політики вирівнювання на наступний бюджетний рік; поетапне вирівнювання місцевих бюджетів.

У другому розділі – “Механізм фінансового вирівнювання в системі державного регулювання трансформаційної економіки” – досліджено струк­туру та функції механізму фінансового вирівнювання, охарактеризовано методи та інструменти регулювання фіскальних дисбалансів, проаналізовано норма­тивно-правове забезпечення політики фінансового вирівнювання в Україні.

Визначено, що механізм фінансового вирівнювання є підсистемою механізму міжбюджетних відносин, а отже і бюджетного механізму, який, у свою чергу, є складовою механізму функціонування державних фінансів. Останній входить у систему механізмів державного регулювання економіки. Це дало підстави зробити висновок, що конструкція механізму фінансового вирівнювання детермінується особливостями механізмів вищої ієрархії і підпорядковується загальній концепції державного регулювання економіки. Зміна парадигми державного економічного інтервенціоналізму неминуче позначається на конфігурації механізмів державного регулювання.

Механізм фінансового вирівнювання являє собою сукупність спеціально розроблених, організаційно впорядкованих і нормативно врегульованих засобів зменшення диспропорцій у бюджетному забезпеченні окремих територій. Нормативно-правову базу механізму фінансового вирівнювання на сьогодні становлять: Конституція України, Бюджетний кодекс, щорічні закони про державний бюджет, Основні напрями бюджетної політики на відповідний рік, постанови Кабінету Міністрів України, накази Міністерства фінансів, Державного казначейства, рішення обласних, районних, міських (щодо район­них у містах) рад.

Організаційна система, що забезпечує функціонування механізму фінансового вирівнювання, включає сукупність органів управління, які взаємодіють між собою при здійсненні фінансового вирівнювання на різних стадіях бюджетного процесу: прогнозування, планування, виконання, звітування, контролю. Центральні органи державної влади розробляють та здійснюють державну політику фінансового вирівнювання. У цьому знаходить вияв діалектичний зв’язок політики і механізму реалізації фінансового вирівнювання. З одного боку, політика фінансового вирівнювання виступає як форма дії його механізму, з другого – згаданий механізм ґрунтується на стратегії та принципах державної політики у цій сфері.

При застосуванні певного інструмента фінансового вирівнювання використовуються фінансові показники, нормативи, ліміти. Окремим елемен­там механізму фінансового вирівнювання властиві взаємодія і взаємо­проникнення, які проявляються в тому, що побудова відповідного інструмента­рію на основі показників, нормативів і лімітів, їх використання органами управ­ління регламентуються чинними правовими положеннями.

У результаті дослідження механізм фінансового вирівнювання визначено як сукупність засобів державного регулювання відносин з приводу розподілу, перерозподілу та використання частини виробленого ВВП, спрямованих на зменшення міжтериторіальних фіскальних диспропорцій з метою фінансового забезпечення і стимулювання соціально-економічного розвитку територій країни.

Фінансове вирівнювання здійснюється певними інструментами – між­бюджетними трансфертами, які відрізняться між собою за багатьма ознаками. Найчастіше вони класифікуються: за формою надання (прямі та непрямі), за способом поділу (поділ податкової бази, поділ податків /закріплені податки/ та податкові розщеплення /пайові податки/), за умовами використання коштів (безумовні /загальні/ та умовні /цільові/), за способом визначення суми трансферту (фіксовані /непайові/ та часткові /пайові/), за способом визначення величини трансферту (відкриті /необмежені/ та закриті /обмежені/).

У загальній сумі міжбюджетних трансфертів у 2003 р. близько 66%  доходів місцевих бюджетів України  припадало на непрямі, решта – на прямі трансферти. На підставі розрахунків у роботі встановлено, що податок з доходів фізичних осіб формує понад 60% доходів республіканського бюджету АРК, обласних бюджетів, бюджетів міст Києва і Севастополя, міст республіканського (в АРК) і обласного значення, районних бюджетів. Суттєва частина доходів бюджетів міст районного значення, селищ, сіл також формується за рахунок податку з доходів фізичних осіб. Плата за землю відіграє меншу роль для всіх видів місцевих бюджетів, крім сільських, де питома вага цього податку становила у 2003 р. 20,2%.

Надання трансфертів часто спрямоване на одночасне досягнення кількох цілей, що потребує побудови механізму фінансового вирівнювання складної конфігурації. Вибір конкретних інструментів зумовлюється, у першу чергу, видами фіскальних дисбалансів, що потребують вирівнюючого впливу. Подальший вибір інструментів пропонується здійснювати за такими критеріями: стабільність надходжень у місцеві бюджети за рахунок надання певного виду міжбюджетних трансфертів; рівень видатків на адміністрування; гнучкість (можливість коригування обсягів трансфертів, порядку розрахунку протягом нетривалого періоду часу); автономність субнаціональних органів управління у витраті коштів; ефективність використання коштів; узгодженість із загальнодержавними інтересами; стимулювання субнаціональних органів управління збільшувати бюджетні надходження.

В Україні міжбюджетні трансферти відповідно до Бюджетного кодексу поділяються на такі види: дотацію вирівнювання; субвенцію; кошти, що передаються до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів; інші дотації. За результатами аналізу складових формули розрахунку обсягу дотацій вирівнювання зроблено висновок, що норматив бюджетної забезпеченості необхідно у цьому разі визначити як критерій розподілу наявних бюджетних ресурсів. Розробка та економічне обґрунтування фінансових нормативів бюджетної забезпеченості має спиратись на систему соціальних норм та стандартів.

Починаючи із запровадження формульного розрахунку в 2001 р., цей норматив практично щороку зазнавав змін. Такі часті зміни не сприяють стабільності політики фінансового вирівнювання і прогнозованості надходжень дотацій вирівнювання до місцевих бюджетів. Формула розрахунку дотацій ви­рівнювання не містить важелів впливу на економічну поведінку органів місцевого самоврядування. Так, дотаційні бюджети могли отримати макси­мальний стимулюючий ефект у 2002 р. за умови, що темпи зростання закріп­ле­них доходів за період 1999-2001 рр. становили б 1,5 раза і більше, у
2004 р. – якщо темпи їх зростання становили б за 2001-2003 рр. більш ніж 1,75 раза.

Встановлення коефіцієнта вирівнювання для дотаційних бюджетів на рівні 1,0 не стимулює відповідні органи до збільшення закріплених доходів, натомість є підстави вважати, що це призводить до втрати зацікавленості у зростанні доходів.

Формула розрахунку видатків на охорону здоров’я, освіту, соціальний захист і соціальне забезпечення містить багато елементів, що призвело до надзвичайного ускладнення обчислення і незадоволення практиків чинним механізмом фінансового вирівнювання. Склад формули розрахунку прогнозних видатків також зазнавав частих змін внаслідок введення нових елементів у формулу, нового виду видатків (на утримання підрозділів місцевої міліції – з 2005 р.), зміни значень коригувальних коефіцієнтів тощо.

Таким чином, хоча запровадження формульного порядку розрахунку обсягів дотацій вирівнювання стало важливим заходом щодо розробки об’єктивної, зрозумілої і прозорої процедури обчислення доходів і видатків місцевих бюджетів, проте окремі з використовуваних елементів чинної методики залишаються непрозорими, що зумовлює необхідність їх удосконалення.

У третьому розділі – “Шляхи підвищення ефективності державної політики фінансового вирівнювання в Україні” – розглядається розробка процедур оцінювання результативності та ефективності фінансового вирів­нювання, визначення інституційних чинників його вдосконалення в умовах системних суспільно-економічних перетворень, формування концептуальних засад нової парадигми державної політики фінансового вирівнювання місцевих бюджетів.

Під результативністю державної політики фінансового вирівнювання пропонується розглядати ступінь досягнення певного вирівнюючого ефекту порівняно з попереднім станом (до вирівнювання). Економічна ефективність вимірюється як відношення витрачених ресурсів до досягнутого ступеня вирівнювання. Державна політика фінансового вирівнювання вважається ефективною за умови максимального зменшення фіскальних дисбалансів при мінімальних витратах бюджетних ресурсів. Під витратами ресурсів розуміється сальдо між доходами місцевих бюджетів від закріплених загальнодержавних податків і зборів, міжбюджетними трансфертами з державного бюджету та сумою коштів, що передаються з місцевих бюджетів до державного.