Мозуляка О.О. Історичний досвід становлення та розвитку законодавства про вугледобувну промисловість в Україні (XVIII - XXI ст.)

summary

1.      ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У  вступі обґрунтована актуальність теми дисертації; висвітлено зв’язок роботи з науковими програмами, планами і темами; визначена мета і завдання дослідження, його об’єкт і предмет, охарактеризовано наукову новизну одержаних результатів та їх практичне значення; подано відомості про апробацію основних положень дисертаційного дослідження, його структуру та обсяг.

Перший розділ “Становлення і розвиток законодавства про вугледобувну промисловість: історіографія проблеми, джерельна база та теоретико-методологічні основи дослідження” складається з двох підрозділів, в яких автор подає історіографію проблеми формування та розвитку законодавства про вугледобувну промисловість України та відповідні джерела (підрозділ 1.1), висвітлює теоретико-методологічні основи та категоріальний апарат дослідження (підрозділ 1.2).

Дисертант робить висновок про те, що в попередній літературі висвітлені лише окремі аспекти досліджуваної проблеми. Серед найбільш вагомих дореволюційних досліджень відзначаються праці М. Блінова, Б. Брандта, І. Германа, О. Градовського, А. Кеппена-молодшого, Ле-Пле, А. Лоранського, Л. Лутугіна, А. Мевіуса, Д. Менделєєва, І. Полетики, Є. Рагозіна, А. Скальковського, О. Терпигорева, В. Удінцева, П. Фоміна,  А. Яновського та інших авторів, які в контексті розгляду загального розвитку вугледобувної промисловості звертали деяку увагу на відповідне законодавство.

Періоду революційних змін і громадянської війни в Україні присвячено праці А. Блюма, В. Бороніна, А. Венедіктова, Ю. Гессена, Д. Дорошенка, А. Караса, Л. Крицмана, Г. Лакіна, Ю. Ларіна, Л. Лібермана, А. Локшина, В. Мілютіна, Н. Прокопенка, В. Радіонова, Н. Святицького, М. Стахіва. Крім того, значна частина досліджень мали на меті висвітлення питань становлення та розвитку радянської держави, в тому числі й окремих питань радянського законодавства – Ю. Арістаков, Г. Бакулев, П. Василенко, А. Вєткін, І. Воблов, П. Волобуєв, В. Дребижев, В. Калашніков, О. Козочкіна, В. Крутіков, Е. Локшин, Н. Мироненко, Є. Монастирський, П. Мустель, А. Нелідов, М. Нирцев, А. Пробат, Г. Пронська, І. Разнатовський, А. Решеткін, А. Рогожин, А. Рубін, Г. Соболєв, І. Федоров, Ю.  Цимерман, Д. Шполянський. Частина дослідників-істориків і практичних працівників Е. Абакумов, І. Баранов, М. Вознесенський, О. Гаєвий, Е. Грановський, О. Засядько, А. Карпов, Г. Красниковський, С. Кронгауз, Є. Солдатенко, О. Стаханов, О. Судоплатов, О. Терпигорев та ін. присвятили свої праці ролі вугледобувної промисловості під час Другої світової війни та перших післявоєнних років.

Авторами сучасних доктринальних історичних, юридичних, політичних, економічних досліджень аспектів розвитку гірничого законодавства України та законодавства про вугледобувну промисловість є В. Амітан, О. Амоша, Б. Біремберг, В. Данілов, І. Довжук, В. Касперович, П. Кликлевич, В. Коновалюк, Ю. Красноносов, З. Ліхолобова, Л. Мазітова, Є. Мартинов, Г. Моісеєв, В. Полтавець, В. Смірнов, О. Храповницька, А. Чебанов, Ю. Ященко. На деякі аспекти становлення та розвитку законодавства України про вугледобувну промисловість звертали увагу такі дослідники, як В. Авер’янов, Ю. Веденєєв, В. Гончаренко, С. Дубенко, В. Погорілко, Г. Пронська, О. Рябченко, А. Селіванов, В. Селіванов, В. Сіренко, Л. Танцюра, І. Усенко, О. Фрицький, В. Цвєтков, Ю. Шемшученко.

У розділі характеризується джерельна база дисертаційного дослідження, яку склали: нормативно-правові акти державних установ Російської імперії, урядів українських держав 1917–1920 рр., центральних та місцевих органів радянської влади, нормативно-правові акти, прийняті Україною після 1991 р., а також інші історичні (в т.ч. архівні) документи, мемуари, періодичні видання тощо.

Окрема увага приділена теоретичним основам, методології та категоріальному апарату дослідження. Зокрема зазначається, що у чинному законодавстві України не закріплено поняття “вугільної (вугледобувної) промисловості”. За аналогією з визначенням поняття гірничої (гірничодобувної) промисловості у ст. 1 Гірничого закону України від 6 жовтня 1999 р. під вугільною (вугледобувною) промисловістю в широкому плані слід розуміти комплексну галузь важкої промисловості з розвідування родовищ корисних копалин (вугілля), його видобутку з надр землі та збагачення. Але, оскільки особливу актуальність має насамперед регулювання відносин у добувному секторі промисловості, то в цій роботі під терміном “вугільна (вугледобувна) промисловість України” розуміється лише комплекс підприємств з видобутку вугілля як кінцевого продукту.

На думку здобувача, особливості законодавчого регулювання відносин у вугледобувній промисловості зумовлені специфічними засобами і способами видобутку кінцевого продукту. Отже, нормативні акти, які регулюють відносини у вугледобувній промисловості, становлять окрему комплексну галузь законодавства, або, щонайменше, окрему підгалузь законодавства про промисловість. Її ядром є гірниче законодавство поряд із нормативними актами земельного та екологічного (природноресурного) законодавства. Крім того, основна частина вугледобувної промисловості є державною власністю, тому законодавство про вугледобувну промисловість також містить нормативні приписи адміністративного та фінансового законодавства.

Дисертація побудована на принципі історизму, який зумовлює мету та хронологічні межі дисертаційного дослідження. Автор також ґрунтується на принципах об’єктивності та розвитку, застосовується плюралістичний підхід. Використання загальнонаукових методів аналізу і синтезу, співвідношення загального та окремого, а також системного, структурного, функціонального методу дозволило розкрити основні політико-правові та соціально-економічні чинники, які вплинули на формування та розвиток законодавства про вугледобувну промисловість. Застосування історико-оглядового, формально-юридичного, порівняльно-правового, хронологічно-проблемного методів дали можливість проаналізувати сутність і значення законодавства про вугледобувну промисловість для реформування загального галузевого законодавства в руслі сприяння розбудові української промисловості. Статистичний метод дав можливість визначити й проаналізувати економічну ефективність від упровадження програм реформування вугледобувної промисловості Донбасу. Використання соціологічного методу сприяло залученню до вивчення сучасного досвіду суспільної оцінки нормативного та організаційного забезпечення державою умов роботи вугільної промисловості.

У другому розділі “Становлення та початковий розвиток законодавства про вугледобувну промисловість (XVIII – початок ХХ ст.) аналізуються передумови формування та початковий розвиток законодавства про вугледобувну промисловість України у ХVIII – на поч. ХХ ст., досліджені загальні питання створення та розвитку органів управління вугледобувною промисловістю (підрозділ 2.1), здійснено аналіз законодавчого регулювання залучення приватних капіталів до розвитку вугледобувної промисловості (підрозділ 2.2).

Розглянуто загальні закономірності  становлення і початкового розвитку законодавства про вугледобувну промисловість України, започаткування якого відбулось 14 листопада 1795 р. виданням указу Катерини ІІ “Об устроении литейного завода в Донецком уезде при речке Лугани и об учреждении ломки найденого в той стране каменного угля”, яким на території сучасної України було започатковано перший промисловий рудник.

Відомо, що наприкінці ХVІІ ст. вугільні родовища в Україні використовувались у побуті місцевими козаками. Ще більш ранні витоки має вітчизняне гірниче законодавство, проте його становлення та оформлення в окрему галузь законодавства на території України пов’язується з правлінням Петра І. Ядром законодавства про вугледобувну промисловість України стають норми гірничого законодавства.

Передумовою формування законодавства про вугледобувну промисловість в окрему комплексну галузь (підгалузь) стало те, що рівень кодифікації російського гірничого законодавства був досить низьким. Центральним нормативним актом дореволюційного гірничого законодавства був Гірничий статут, який розроблявся на підставі Гірничого положення, і автор наголошує на тому, що цей Статут був досить громіздким документом. Зміни в центральному управлінні гірничої промисловості призвели до того, що замість кодифікаційних робіт перевагу було віддано розробленню окремих питань регулювання гірничої справи. Крім положень щодо гірничої справи у різних місцевостях Російської імперії (о.  Сахалін, Царство Польське, Область війська Донського тощо), існували окремі правила для приватної гірничої промисловості та окремі положення щодо певного виду видобутку (окремі правила про соляну, золоту, кам’яновугільну промисловість). Доповнення у Гірничий статут вносилися нераціонально: шляхом “напластування” (саме так визначалось тогочасними юристами). Хоча Статут не повною мірою виконав своє кодифікаційне завдання, низка його положень відтворилася у Гірничому положенні СРСР та Гірничому кодексі УСРР 1928 р.

Автор поділяє думку вчених, які вважають, що капіталізація вугледобувної промисловості під час промислового піднесення кінця ХІХ ст. безпосередньо пов’язана саме із державною політикою протекціонізму, а про її масштаби свідчить факт, що 1/11 частина всього рухомого майна Бельгії була вивезена в Росію. Законодавство про вугледобувну промисловість суттєво розширюється за рахунок нормативних актів, якими встановлювався пільговий режим у митній та тарифній сферах. Вітчизняний вугільний ринок захищався від імпортованого вугілля митом, яке збільшувалось у разі конкурування іноземного палива з місцевим. Вугільна продукція перевозилася за пільговими залізничними тарифами, окремі підприємства підтримувались за рахунок державних замовлень, стабільність законодавства та державної політики приваблювала інвесторів.

До Першої світової війни вугледобувна промисловість розглядалася як складова частина гірничозаводської промисловості. Проте не в останню чергу відокремленню вугільної промисловості сприяло утворення з’їздів гірничопромисловців Півдня Росії – організації, яка мала безпосередні зв’язки з урядовими органами. Капіталізація вугледобувної промисловості відбувалась за рахунок іноземних інвесторів, а конкурентна боротьба з вітчизняними промисловцями призвела до утворення монополії з реалізації донецького вугілля “Продвугілля”. Захист державних інтересів відбувався в напрямку розроблення нормативно-правових актів антимонопольного законодавства, а з початком Першої світової війни вугледобувна промисловість отримує нове організаційне оформлення – державну монополію, яка централізує питання розподілу вугільної продукції в одній установі.

У третьому розділі “Законодавство про вугледобувну промисловість в українських державах 1917–1920 рр.” розглядаються законодавчі заходи щодо розвитку промислових відносин у Донбасі з боку урядових органів  Центральної Ради, Гетьманату та Директорії УНР (підрозділ 3.1), висвітлені особливості законодавчого регулювання відносин у вугледобувній промисловості в умовах політичної нестабільності і загострення соціальних суперечностей (підрозділ 3.2) 

Автор указує на те, що твердити про українізацію вугледобувної промисловості до 1917 р. можна лише у тому розумінні, що більшість Донецького басейну територіально входила до українських земель. Зацікавленість Російської імперії у розвитку цього регіону завжди підкреслювалася, зокрема, наданням Донбасу статусу регіону Росії. Офіційне визначення української гірничої промисловості як “Промисловості Півдня Росії” в той час, коли паралельно існувала “Промисловість Царства Польського”, говорить само за себе.

З початком революційних змін на сцену політичної боротьби, крім революційних сил, вийшли національні течії, які намагалися насамперед захистити власні економічні інтереси. У зв’язку з цим автор підкреслює, що уряд Центральної Ради майже не мав ніякого впливу на вугільний Донбас. Так, архівні дані свідчать про те, що перший контакт особливоуповноваженого УНР професора Ганицького з керівництвом “Монотопу” відбувся 2 грудня 1917 р. Пропозиція розгляду відносин “Монотопу” та українського уряду та введення до Ради “Монотопу” уповноваженого Центральної Ради з наглядними функціями промисловцями була відхилена. Українському уряду пропонувалась співпраця на ділових засадах, проте  заперечувалась “будь-яка звітність перед краєвою організацією до роз’яснення цього питання на Всеросійському паливному з’їзді”.

Органи управління Гетьманату повинні були рахуватися з присутністю у регіоні військових сил своїх союзників, які певним чином втручалися у господарську діяльність підприємств. Проте і в таких умовах уряд Скоропадського багато зробив для відбудови вугільної промисловості. Так, законодавство про вугледобувну промисловість України було доповнено нормативними приписами міжнародних договорів та угод, оскільки на розвиток промислових відносин в Україні великий вплив мала зовнішня політика. Великого значення набували договори між урядом Гетьманату та Донською республікою щодо спільного управління Донбасом та утворення наднаціональних органів управління. Що ж до уряду Директорії, то він з огляду на наступ Червоної гвардії у грудні 1919 р. не зміг вжити суттєвих заходів відносно вугледобувної промисловості.   

Аналізуючи структуру законодавства про вугледобувну промисловість, дисертант доходить висновку, що зміни відбувалися лише у питаннях, пов’язаних із земельними відносинами, управлінням промисловими підприємствами та націоналізацією-денаціоналізацією підприємств. Основним нормативно-правовим актом галузі залишався дореволюційний Гірничий статут, який діяв у частині, що не суперечила нормативно-правовим актам того або іншого українського уряду. В період 1917–1920 рр. вугільна промисловість Донбасу не мала тієї стабільності, яка забезпечувала б належний розвиток промислових відносин у Донбасі, а відновлення видобутку вугілля було можливим лише за умови стабільності влади. При регулюванні промислових відносин враховувалися не лише внутрішні проблеми та політичне становище у державі, а й зовнішня політика, а саме: економічні та політичні зв’язки з сусідніми державами, які мали територіальні або економічні інтереси в Донбасі.

Крім того, на розвиток вугледобувної промисловості України впливав соціальний та політичний стан усередині регіону, адже занепад промисловості Донбасу на початку 1917 р. пов’язується з робітничими страйками, основними вимогами яких було підвищення заробітної платні. На хвилі протистояння робітників та підприємців суттєво посилюється значення Рад робітничих депутатів (РРД), які стали основними представниками інтересів робітників, висуваючи здебільшого справедливі вимоги. Поступово рішення РРД почали набувати характеру локальних нормативних актів, у тому числі й у фінансово-господарській сфері діяльності. Впорядкування Тимчасовим урядом повноважень робітничих організацій шляхом доповнення законодавства нормативними актами з питань примирних установ практично повсюди ігнорувалось. Робітничі організації тиснули на підприємства за допомогою народної міліції, яка у промисловому регіоні була виборною та залежала в діяльності від вказівок робітничих організацій. Паралельно активізується діяльність об’єднань промисловців та підприємців Донбасу – “Вуглесоюзу”, “Антрацитсоюзу”, які мали вплив на Тимчасовий уряд; союз українських промисловців “Протофіс” за добу Гетьманату намагався встановити власний контроль за вугільними підприємствами.

Автор вважає, що стосовно розглядуваного періоду 1917–1920 рр. неможливо дати однозначну оцінку діяльності робітничих організацій, як і українським промисловим колам (у тому числі колишнім російським). Усі вони активно боролися за домінуюче положення в промисловості тим шляхом, який дозволяли навколишні обставини, це: бойові дії, арешти як з одного, так і з іншого боку, масові звільнення, бойкотування, локаут-звільнення тощо. Пошуку компромісних рішень не сприяла нестабільність політичної обстановки, про що свідчить різке падіння видобутку вугілля під час зміни політичної влади та його зростання в умовах стабільності влади та законодавства.

У четвертому розділі “Розвиток законодавства про вугледобувну промисловість у Радянській Україні” здобувачем досліджуються загальні риси становлення та розвитку радянського законодавства про вугледобувну промисловість, утворення та розвитку компетенції центральних і місцевих органів управління нею (підрозділ 4.1). Поглиблено розглядається специфічний радянський досвід законодавчого забезпечення поєднання адміністративно-командної економіки і господарського розрахунку у вугледобувній промисловості (підрозділ 4.2).

Особливу увагу автором приділено розробленню та прийняттю Гірничого кодексу УСРР 1928 р. Дисертант поділяє думку дослідників проблем кодифікації радянського гірничого законодавства про те, що Гірничий кодекс УСРР не виконав свого завдання з розширення та конкретизування норм Гірничого положення СРСР 1927 р., оскільки переважно дублював положення останнього. Проте створена бінарна система загальносоюзного та республіканського гірничого законодавства проіснувала майже без змін до 1978 року, що свідчить про достатньо високий рівень її адекватності тогочасним умовам. 

На початку 20-х років законодавство про вугледобувну промисловість  включало також промислове та земельне законодавство, поступово воно розширювалось за рахунок нормативних приписів адміністративного законодавства, оскільки визначальною рисою радянської доби стало формування адміністративно-командної системи управління державою і суспільством. Впровадження заходів щодо розвитку вугледобувної промисловості майже не обходилось без участі центральних партійних органів.

Розвиток органів управління вугледобувною промисловістю відповідав загальному руслу розвитку промислових відносин у суспільстві. Структура управління вугледобувною промисловістю була багатоланкова і очолювалася центральним органом управління вугледобувною промисловістю. Посередниками між центральними та місцевими органами виступали головні комітети та головні управління (главки). Місцеві органи управління – синдикати, трести і комбінати в подальшому трансформувались у комбінати та виробничі об’єднання. Іноді місцеві органи управління вугледобувною промисловістю очолювались особливим регіональним органом, який фактично безпосередньо керував та спрямовував діяльність підпорядкованих підприємств (так, до 30-х рр. ХХ ст. організаційна структура управління шахтою сягала семи ланок).

Дисертант указує на те, що створення окремого центрального органу управління вугільною промисловостю розпочалося у 1940 р. з утворенням Наркомату паливної промисловості. При організації міністерств в СРСР було утворене союзно-республіканське Міністерство вугільної промисловості, після його поділу з 1948 р. вугледобувна промисловість України підпорядковувалась Міністерству вугільної промисловості західних регіонів СРСР. Останнє у 1954 р. було реформоване в Міністерство вугільної промисловості УРСР та Міністерство будівництва підприємств вугільної промисловості УРСР. Скасування міністерств у 1957 р. і утворення у 1965 р. нового союзно-республіканського Міністерства вугільної промисловості УРСР мало свої позитивні та негативні наслідки, проте певною мірою децентралізувало управління підприємствами. Остаточна трьохланкова структура управління вугледобувною промисловістю оформилась у 1973 р., і проіснувала до ліквідації міністерства у 1987 р.

Окрему увагу автором приділено встановленню партійної влади та контролю у вугледобувній промисловості та їхньому поєднанню з впровадженням господарського розрахунку. Після відомого судового процесу – “шахтинської справи”, центральні партійні органи поставили перед місцевими партійними, профспілковими та господарськими організаціями завдання з контролю за поліпшенням роботи промислових підприємств. Періодично ЦК КП(б)У спільно з РНК УРСР видавали постанови щодо роботи вугледобувної промисловості Донбасу, якими визначалися програмні завдання. Від місцевих партійних органів вимагалася безпосередня участь у господарській діяльності підприємств, водночас сфера їхнього втручання обмежувалась у зв’язку з виникненням фактичного подвійного керівництва промисловістю. Водночас залучення партійних організацій до управління вугледобувною промисловістю мало певний позитивний ефект (особливо при відбудові промисловості). Однак у 60–70-ті рр. ЦК КПРС не було спроможне визначити остаточну долю промисловості Донбасу, тому наслідки кризи недофінансування, що почалася в цей період, відчуваються й нині.        

Автором визначений вітчизняний досвід впровадження орендних відносин у дрібну вугледобувну промисловість. Організаційно-правове оформлення дрібної та орендованої промисловості потребує подальшого вивчення, оскільки ці питання є досить актуальними й сьогодні, під час реформування відносин власності у вугледобувній промисловості.

У п’ятому розділі “Використання історичного досвіду в сучасному законодавчому регулюванні відносин у вугледобувній промисловості” автором розглядаються питання залучення історичного досвіду на сучасному етапі відбудови вугільної промисловості України.

Здобувач вважає, що використання історичного досвіду у сучасному законодавчому регулюванні відносин у вугледобувній промисловості є  обмеженим. Насамперед його застосування вбачається у заходах з подолання негативних явищ під час реформування промислових відносин, проте при розробленні концепцій подальшого розвитку вугледобувної промисловості поза увагою залишаються деякі позитивні моменти: досвід орендних відносин, дрібної промисловості тощо.   

Більшість нормативно-правових актів законодавства про вугледобувну промисловість на етапі набуття Україною незалежності мали тимчасовий і надзвичайний характер (що було характерно для цієї галузі промисловості під час зміни влади). В дусі змін у законодавстві відбувається відтворення центрального органу управління вугледобувною промисловістю – Державного комітету України з вугільної промисловості, положення про який розроблялося та доопрацьовувалось протягом 1991–1992 рр. Створення потужного центрального органу управління було викликане необхідністю розв’язання проблем вугледобувної промисловості, внаслідок чого в 1994 р. було відроджене Міністерство вугільної промисловості України. Однак цей орган не виконав покладених на нього завдань і у зв’язку з проведенням адміністративної реформи вугільну промисловість було віддано до компетенції новоутвореного Міністерства палива та енергетики. Проте з урахуванням програми реформування відносин власності у вугільній промисловості новий центральний орган (державний департамент вугільної промислововсті), який ототожнювався з колишнім Держвуглепромом, був ліквідований у 2003 р.

Ядром сучасного законодавства про вугледобувну промисловість є гірниче законодавство. Прийняття Гірничого закону України у 1999 р. стало позитивним чинником у подальшому розвитку законодавства України, оскільки він закріпив правові та організаційні підстави для ведення гірничих робіт. Проте цей закон є декларативним, тобто не містить ефективних механізмів впровадження реформування у промисловості, тому в державі виникла необхідність прийняття Гірничого кодексу України. Автор додатково обґрунтовує тезу про необхідність розроблення в Україні енергетичної стратегії (енергополітичної концепції), яка повинна визначити спрямованість української економіки на державну політику щодо використання енергетичних ресурсів. Необхідність у прийнятті такого документа доводиться й тим, що жодна державна програма у вугледобувній промисловості протягом 13-ти років не досягла своєї мети за браком відповідного законодавства та фінансування, хоча кожна з них передбачала проведення певних організаційно-правових заходів.