Серьогіна С.Г. Компетенція Президента України: теоретично-правові засади

summary

                                       Зміст дисертації

У вступі обгрунтовується актуальність теми дисертації та ступінь її наукової  розробленості, мета і завдання роботи, визна-чаються її методологічна основа та науковознавча база, а також основні положення, які виносяться на захист, підкреслюється наукова новизна і практична значимість результатів дослідження.

Перший розділ “Поняття і правове регулювання компе-тенції Президента Українн” присвячений визначенню вихідних теоретичних положень щодо юридичної природи, функціональної обумовленості та внутрішної структури компетенції Президента України, а також характеру її правової регламентації у конституційному законодавстві України.

Аналіз підходів до тлумачення змісту поняття “компетенція”, що склались у вітчизняній державознавчій науці з кінця ХІХ ст., дав можливість виділити три основні  напрями - “класичний”, “розширювальний” та “обмежувальний”. На думку дисертанта, у структурі компетенції органів публічної влади найбільш доцільно виділяти два елементи - підвідомчість і повноваження, оскільки саме вони дають можливість робити цілком певний висновок про правомочність владного органу в конкретних публічних правовідносинах. При цьому під повноваженнями органу слід розуміти його “право-обов’язки”, адже за наявності юридичних фактів орган не може не реалізувати свої повноваження, водночас виступаючи як носій суб’єктивного права по відношенню до підвладного суб’єкта. У свою чергу підвідомчість - це юридична вказівка на територіальні межі та  змістовну специфіку тих суспільних відносин, на які направлена владна діяльність органу, чим обумовлена необхідність її розчленування на дві складові - предметну і територіальну підвідомчість.

Виходячи з “класичної” точки зору на поняття компетенції сформульовано визначення компетенції Президента України як сукупності закріплених Конституцією та законами України підвідомчості (предметної й територіальної) та повноважень глави Української держави, шляхом встановлення якої фіксується об’єм, зміст його діяльності та визначається  місце Президента в системі вищих органів державної влади. Водночас звертається увага на те, що компетенція Президента України характеризується багатоманітністю, внутрішньою структурною єдністю і персоніфікованістю.

При цьому мова йде про главу держави як про орган державної влади, а не посадову особу. Адже державно-службова посада - це частина організаційної структури державного органу, обособлена і закріплена в офіційних документах, з відповідною частиною компетенції цього органу, тобто “службове місце” в державному органі. Якщо визнати главу держави лише посадовою особою, то залишається незрозумілим, в якому ж органі він займає посаду. Тому більш коректно іменувати главу держави не посадовою особою, а одним з вищих органів державної влади. Оскільки в теорії держави і права загальновизнано, що орган держави - це посадова особа (одноосібний орган) або певним чином організована група посадових осіб (колегіальний орган), що здійснює у певному об’ємі функції держави на певній ділянці керівництва суспільством, Президент України, як і практично всі глави зарубіжних держав, є одноосібним  органом.

 Специфіка глави Української держави як одноосібного (моно-кратичного) органу впливає на юридичну конструкцію його компетенції. Як відомо, загальна компетенція колегіальних органів реалізується через спеціальну компетенцію його структурних підрозділів та посадових осіб. В одноосібному ж органі, яким є президентура, компетенція органу і посадової особи співпадають. Цим пояснюється той факт, що Розділ V Конституції 1996р. має назву “Президент України”, а не “Президентура України”. З теоретичної точки зору доцільно розрізняти президентуру як монократичний державний орган і Президента як посадову особу, що очолює його. Конституція у розділі V окреслює статус не окремих службовців, що працюють у президентурі, а статус глави держави як одного з вищих органів державної влади, єдину посадову особу якого обирає народ шляхом загальних, рівних, прямих і таємних виборів.

Наявність розгалудженої системи допоміжних та дорадчих ор-ганів надає статусу Президента двоїстого характеру, адже він водночас виступає і як посадова особа, що повністю реалізує повноваження глави держави, і як керівник-адміністратор. Двоїста сутність статусу Президента України породжує і двоїстість його компетенції. З одного боку, Президент як посадова особа монократичного органу має окреслену в Конституції компетенцію, яка визначає місце і роль глави держави серед вищих органів державної влади і повністю належить до предмету конституційного права; з іншого - як керівник-адміністратор, він наділений певною компетенцією по організації роботи свого апарату, має повноваження щодо структурних ланок і окремих співробітників своєї адміністрації, різного роду дорадчих та консультативних органів. Виходячи з вищеозначеного, слід чітко розмежовувати конституційно-правову і адміністративно-правову компетенцію Президента України, оскільки вони відрізняються своєю сутністю, нормативною базою, сферою вияву, юридичними наслідками використання та вимогами до меж і порядку реалізації. Необхідність такого розмежування обгрунтовувалась ще наприкінці XIX ст. “класиками” конституціоналізму (Д.Бертелемі, Л.Дюгі, Ф.Моро) і сьогодні зберігає велике теоретичне і практичне значення.

Відповідно до обраної в Україні напівпрезидентської форми правління глава Української держави наділений широким колом повноважень, вагомість і значущість яких дає підстави вважати його одним з центрів зосередження державної влади і прийняття політичних рішень. За широтою предметної підвідомчості (за ступенем предметної спеціалізації) Президент України належить до органів загальної компетенції.

Аналіз статей Конституції, присвячених компетенції Президента України, дав можливість виділити групи його повноважень за специфікою предметів відання, серед яких повноваження у сферах : 1) державного будівництва, 2) законодавчої діяльності, 3) забезпечення конституційної законності, 4) оборони та національної безпеки, 5) забезпечення основних прав і свобод громадян, 6) зовнішньої політики та міжнародних відносин, 7) нагородної політики. Наведена класифікація є, безумовно, дещо умовною, але дозволяє досить чітко уявити роль глави держави у впорядкуванні різноманітних суспільно-політичних відносин.

На основі аналізу поглядів, висловлених у юридичній літературі на співвідношення між функціями та компетенцією державних органів, автор приходить до висновку, що саме через компетенцію реалізуються функції органу, причому функція ніби розкладається на елементарні складові. Компетенція органу похідна від його функцій і більш рухома за об’ємом; водночас функції органу виявляються саме через сукупність усіх елементів компетенції.

З огляду на це, питання про функції глави держави зводиться, по суті, до визначення його місця та ролі в системі вищих органів держави. Теорія Ш.Монтеск’є виявляється непридатною для вирішення проблеми функцій Президента України, оскільки в його концепції розподілу влад главі держави (монарху) ввірялась виконавча влада, а Конституція України 1996 року не включає Президента в жодну з триади влад. На думку автора, у даному випадку слід звернутися до теорії “упокорюючої” (“врівноважуючої”) влади, розвинутої французьким державознавцем Б.Констаном, інтерпретованої німецькими мислителями Г.Гегелем та Л.фон Штейном і підтриманої дореволюційними російськими конституціоналістами Ф.Ф.Кокошкіним і Н.А.Захаровим. Влада, здатна впорядковувати дії різних влад, повинна бути дійсно незалежною, авторитетною і нейтральною по відношенню до всіх їх, і цим вимогам найповніше відповідає глава держави. Головні повноваження Президента України повинні забезпечити організаційну та функціональну єдність державної влади, що діє на основі і для виконання Конституції, яка проголошує основним обов’язком держави ствердження і забезпечення прав і свобод людини.

Виходячи з тези, що компетенція будь-якого органу публічної влади є похідною від покладених на нього функцій, здійснено систематизацію функцій Президента України. Звернуто увагу на те,що наявність глави держави, який не входить в жодну з “класичних” гілок державної влади, ніяким чином не порушує принцип поділу влади, оскільки його головні повноваження спрямовані на виконання “внутрішніх” по відношенню до державного механізму функцій, у першу чергу на забезпечення організаційної та функціональної єдності державної влади. Загальну систему функцій Президента України складають: забезпечення єдності державної влади, пред-ставництво держави, забезпечення державного суверенітету та національної безпеки України, забезпечення реалізації основних прав і свобод громадян, установча, нормотворча, кадрова функція, а також керівництво зовнішньополітичною діяльністю. Перші дві функції мають прерогативний характер, тобто властиві тільки главі держави і обумовлюють необхідність існування самого цього інституту, інші - теж мають важливе значення, але можуть бути присутніми і в інших державних органів. Функція забезпечення єдності державної влади розділяється на три підфункції: 1) координація діяльності всіх гілок влади, 2) врівноважування гілок влади, створення балансу сил, 3) припинення, присікання дій органів, які порушують єдність влади. Водночас в залежності від сфери вияву функція представництва держави розподіляється на дві підфункції: внутрішньополітичне і зовнішньополітичне представництво.

Насьогодні найважливіші (на думку законодавця) повноваження Президента закріплені в Конституції України, а решта визначені законами України (“Про Президента Української РСР”,“Про міжнародні договори України”, “Про оборону України”, “Про громадянство України” та ін.). Приймаючи до уваги те, що компетенція глави держави, як і його правовий статус взагалі, не можуть визначатися підзаконними нормативними актами, а у чинній Конституції України завдання, функції та компетенція Президента викладені упереміш, іноді неповно й неточно, слід звести всі повноваження Президента в єдиний правовий акт, що сприяло б більш комплексному, повному і зручному для сприйняття врегулюванню компетенції глави держави. Роль такого кодифікованого акту найкраще міг зіграти Закон “Про Президента України”, який замінив би собою застарілий Закон “Про Президента Української РСР” і чітко визначив завдання, функції та компетенцію глави держави в усій їхній різноманітності і взаємозв’язку. При цьому для регламентації повноважень глави держави у Конституції доцільним є використання компетенційно-рамкового способу та переліку з допущенням інших нормативно встановлених повноважень, а для Закону “Про Президента України” - переліку з допущенням інших нормативно встановлених повноважень, що обумовлено статутним характером цього документу та необхідністю максимально повно охарактеризувати компетенцію глави держави, одночасно маючи можливість деталізувати її у спеціальному законодавстві. У спеціальних законах перевагу слід віддавати  закритому переліку повноважень. Якісний рівень правового регулювання компетенції Президента України є передумовою ефективного функціонування цього інституту та й усього державного механізму в цілому.

У другому розділі “Зміст і реалізація компетенції Прези-дента України” досліджуються повноваження глави Української держави за близькими за змістом сферами суспільнопо-літичного життя, проблеми розподілу компетенції між Президентом України, Верховною Радою України та Кабінетом Міністрів України, а також  форми реалізації компетенції Президента України.

Повноваження Президента України у сфері державного будівництва зводяться до прав та обов’язків щодо формування органів державної влади, їх реорганізації та ліквідації, які умовно можна поділити на такі групи: 1) установчі - повноваження щодо створення, реорганізації та ліквідації органів державної влади, 2) номінаційні - щодо формування персонального складу державних органів, 3) процедурні - щодо ініціювання процедури формування органів державної влади. На думку дисертанта, існуючий об’єм номіна-ційних повноважень глави держави є надлишковим, оскільки містить загрозу перетворення Президента в опозиційний Верховній Раді України центр політичної влади, домінуючий навіть над Кабінетом Міністрів, що в свою чергу може призвести до підриву самого прин-ципу поділу влади як однієї з основ конституційного ладу України. Розв’язання даної проблеми вбачається у коригуванні кадрових повноважень глави Української держави. На конституційному рівні слід закріпити правило, що припинення повноважень Прем’єр-міністра, так само як і його призначення, потребує згоди Верховної Ради України, а припинення повноважень членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій можливе лише за поданням Прем’єр-міністра України. Вказані зміни знімуть питання про “формального” і “реального” главу виконавчої влади,  закріп-лять єдність центру політичної влади в особі парламенту (який за Конституцією є єдиним органом, повноважним визначати засади внутрішньої та зовнішньої політики) і  ще більше зобов’яжуть вищі органи державної влади діяти узгоджено і йти на певний компроміс при розробці та прийнятті владних рішень.

У сфері законодавчої діяльності до компетенції Президента України належать такі повноваження: право законодавчої ініціативи, право вето, повноваження щодо підписання та обнародування законів, а також право призначати всеукраїнський референдум. Право вето глави держави є, по суті, похідним від його повноваження щодо підписання і обнародування законів, і його існування покликане слугувати засобом стримування парламенту від недостатньо обгрунтованих рішень. Насьогодні назріла потреба чіткого законодавчого врегулювання процедури реалізації цього права Президента. Зокрема, слід передбачити механізм, який попереджав би виникнення ситуацій порушення термінів підписання і обнародування прийнятих законів, а також відповідальність Президента у тому випадку, коли він не підписує і не повертає на повторний розгляд поданий йому для промульгації закон протягом встановленого строку. Вельми актуальною є сьогодні й проблема юридичної форми президентського вето. Оскільки накладення вето на закон є актом органу державної влади і призводить до значних юридичних наслідків, йому повинна надаватись форма указу Президента про повернення законопроекту на повторний розгляд.

Доцільно ввести у лексикон вітчизняного конституційного права загальновживаний у зарубіжному державознавстві термін “промульгація”, що означає санкціонування законопроекту главою держави у встановлені конституцією строки, а також опублікування закону в офіційному віснику. Застосування цього терміну замість вживаних Конституцією України понять “оприлюднення” та “опублікування” ліквідує наявну сьогодні двозначність і невизначеність у процедурі введення в дію схвалених Президентом законів.

Центральне місце у компетенції глави Української держави займають повноваження у сфері забезпечення конституційної законності, обороноздатності та національної безпеки. У механізмі захисту Конституції Президенту України належить провідна роль, про що свідчать такі його повноваження, як право звертатися Конституційного Суду України,  скасовувати акти Кабінету Міністрів України та Ради міністрів Автономної Республіки Крим, рішення голів місцевих державних адміністрацій. Президент, здійснюючи зазначені повноваження, забезпечує належне виконання конституційних обов’язків усіма державними органами. Досягає він цього шляхом безпосереднього звернення до органів та осіб, чиї дії не відповідають нормам Основного Закону України, та через компетентні в цій галузі державні органи. В якості засобів забезпечення конституційної за-конності можуть також розглядатись право Президента на відкладальне вето та його право приймати рішення про введення в Україні або окремих її місцевостях надзвичайного стану. Однак положенню глави держави, що забезпечує збалансованість влад, більше відповідало б не його повноваження діяти в ролі особи, що скасовує акти тих чи інших владних структур, а перш за все своїм арбітражем забезпечувати узгодження позицій різних органів влади, пошук компромісних рішень в інтересах громадської злагоди. З цією метою пропонується доповнити перелік конституційних повноважень Президента України правом використовувати узгоджувальні процедури, а в разі недосягнення узгодженого рішення  - передавати розв’язання спору на розгляд відповідного суду.

 До сфери оборони та національної безпеки належить майже половина всіх повноважень Президента України, що загалом відповідає його конституційному статусу Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України та гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина. Аналіз конституційних повноважень Президента в даній сфері дає підстави стверджувати, що роль Верховного Головнокомандувача зводиться не до оперативно-тактичного чи стратегічного управління військами, а до функції політичного керівництва державними органами, що забезпечують обороно-здатність України. Фактично саме йому підпорядкована вся сфера державного управління обороною та забезпечення національної безпеки, оскільки реалізація таких завдань потребує концентрації і єдності влади, координації діяльності всіх гілок державної влади і максимально оперативного прийняття владних рішень.

Проголошення Президента України гарантом додержання прав і свобод людини і громадянина обумовлює наявність значних повноважень глави держави у сфері забезпечення основних прав і свобод громадян. З даною сферою корелюють практично всі повноваження глави держави, приймаючи до уваги, що і розбудова незалежної держави, і забезпечення її внутрішньої та зовнішньої безпеки, конституційної законності та плідної міжнародної співпраці має кінцевою метою саме благополуччя громадян, якомога повнішу реалізацію їх прав і свобод. Однак зміст компетенції Президента України складають і певні повноваження, які можна віднести до сфери забезпечення прав і свобод у вузькому сенсі слова: приймати рішення з питань громадянства та надання притулку в Україні, а також здійснювати помилування. Головною прикметою цих повноважень є чітко індивідуальна спрямованість та конкретність.

Повноваження глави держави у сфері зовнішньої політики та міжнародних відносин є необхідним атрибутом його конституційного статусу в усіх країнах світу, а конкретний їх перелік є типовим принаймні для держав з республіканською формою правління: право вести переговори і укладати міжнародні договори, акредитувати і приймати дипломатичних представників. Загалом зміст зовнішньополітичних повноважень глави Української держави полягає у переведенні зовнішньополітичних принципів та настанов, вироб-лених парламентом, у площину державно-владних рішень.

Конституція 1996 р. позбавила Президента статусу глави виконавчої влади, іменуючи його виключно главою держави, але водночас зберегла за ним (майже в повному обсязі) об’єм повноважень, які належали Президенту за Основним Законом 1978 р. Широкі повноваження по формуванню виконавчої гілки влади та контролю за її діяльністю дали можливість Президенту підпорядкувати собі як уряд, так і всю виконавчу вертикаль, що призвело до появи двох центрів політичної влади в Україні - глави держави і парламенту - та боротьби між ними за право визначення основних засад внутрішньої й зовнішньої політики. Таке протистояння є неприйнятним і підлягає вирішенню шляхом усунення внутрішніх протиріч Конституції. Проголошення Президента України гарантом певних соціально-політичних цінностей не може слугувати обгрунтуванням його права діяти, виходячи за межі компетенції, закріпленої Конституцією, оскільки такий вихід здатен привести до підриву засад конституційного ладу України.

Оскільки інститут глави держави відзначається багатофункціональністю та універсальністю компетенції, його діяльність здійснюється практично у всіх правових формах: установчій, правотворчій,  правозастосовчій,  інтерпретаційній  і  контрольно-наглядовій. Установчу форму реалізації компетенції Президента України складають шість видів проваджень, кожне з яких відрізняється кількістю та змістом етапів, колом суб’єктів, процесуальними стро-ками, а також фактичним складом: 1) по формуванню Верховної Ради України; 2) щодо створення, реорганізації та ліквідації цент-ральних органів виконавчої влади; 3) по формуванню персонального складу органів виконавчої влади; 4) по створенню судів; 5) щодо формування персонального складу Конституційного Суду України, а також судів загальної юрисдикції та спеціалізованих судів; 6) щодо створення допоміжних органів і служб.

Нормотворча форма реалізації компетенції глави Української держави складається з трьох груп  правотворчих проваджень: ординарного, особливого і спеціального. Конституція України не містить чіткого переліку питань, які підлягають самостійному нормативному регулюванню з боку Президента, що на практиці інколи призводить до виходу глави держави за межі закріпленої за ним компетенції.

Правозастосовча діяльність Президента пов’язана зі створенням юридичних актів, покликаних продовжити загальне нормативне регулювання, задане правотворчістю, одночасно доповнюючи його індивідуальним правовим регламентуванням. При цьому може виконуватись як правонадільна функція правозастосовчої діяльності, так і правоохоронна. В межах даної форми можна виділити такі провадження: 1) щодо визнання іноземних держав; 2) щодо скасування актів Кабінету Міністрів України та Ради міністрів АРК; 3) з питань оголошення стану війни і використання Збройних Сил України; 4) з питань мобілізації і введення воєнного стану; 5) щодо введення надзвичайного стану; 6) щодо присвоєння вищих спеціальних звань і класних чинів; 7) нагородне; 8) з питань громадянства; 9) щодо надання притулку в Україні; 10) з питань помилування.