Шкабаро В.М. Конституційно-правовий статус міста в Україні

summary

Основний зміст роботи

У Вступі висвітлюється актуальність теми, ступінь наукового опрацювання проблеми, зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначається мета і завдання, об’єкт та предмет дослідження, характеризуються методи дослідження, розкривається наукова новизна, практичне значення, подано відомості про апробацію основних положень дисертації, її структуру і обсяг.

Перший розділ – “Загальна характеристика конституційно-правового статусу міста в Україні” – складається з трьох підрозділів і присвячений дослідженню дефінітивного визначення міста та його конституційно-правового статусу, проблем класифікації міст, основних етапів становлення і розвитку правового статусу міста, а також висвітленню місця та ролі міста в системі адміністративно-територіального устрою України.

У підрозділі 1.1. “Поняття міста та його конституційно-правового статусу. Класифікація міст в Україні” автор зазначає, що поняття міста має велике значення для конституційного права, оскільки ст. 133 Конституції України визнала місто одним з елементів системи адміністративно-територіального устрою держави. Проаналізувавши розповсюджені у науці теоретичні підходи та дефінітивні визначення, а також виявивши основні ознаки міста, автор пропонує розглядати місто як населений пункт, що сформувався історично природним шляхом або створений за ініціативою держави, який відповідно до законодавства віднесено до категорії міст, і в межах території якого на публічних засадах самоорганізується та функціонує міська територіальна громада, що має специфічну економічну, екологічну, технічну, соціально-культурну інфраструктуру, організацію політичного і суспільного життя та визначені й закріплені Конституцією, законами України та статутом територіальної громади міста права щодо вирішення питань місцевого та державного значення.

Звертається увага на те, що слід розрізняти поняття міста як населеного пункту і міста як адміністративно-територіальної одиниці. Місто як населений пункт проявляє себе як частина комплексно заселеної території України, яка склалася внаслідок господарської та іншої суспільної діяльності, має сталий склад населення, власну назву та зареєстрована в порядку, передбаченому законом. Місто як адміністративно-територіальна одиниця є просторовою основою для організації та діяльності місцевих органів державної влади й органів місцевого самоврядування.

Розкриваючи положення теорії конституційно­правового статусу міста, автор надає визначення цього поняття та зазначає, що конституційно-правовий статус міста включає в себе правосуб’єктність міста, його функції та компетенцію міської влади, механізм здійснення функцій міста та повноважень міської влади, гарантії реалізації прав міста, а також юридичну відповідальність міської влади. Ці складові конституційно-правового статусу міста нерозривно взаємопов’язані між собою, кожна з них доповнює, розкриває, уточнює це поняття. Автор підкреслює, що значення поняття “конституційно-правовий статус міста” полягає в тому, що воно дозволяє розглядати місто, по-перше, як складову частину території держави, по-друге, як самостійний суб'єкт конституційно-правових відносин, по-третє, як територіально-просторові межі реалізації конституційних прав і свобод людини і громадянина. Конституційно-правовий статус міста виступає нормативною передумовою здійснення містом тих функцій, які на нього покладені, з метою створення необхідних умов для життя населення.

Особливу увагу дисертант приділяє класифікації міст України. У дисертації проводиться ідея, що видова характеристика міст має не тільки наукове, але й велике практичне значення і необхідна для розробки науково обґрунтованих напрямів перспективного розвитку міста з урахуванням їх регіональних особливостей. Автор пропонує класифікувати міста з урахуванням наступних критеріїв: 1) залежно від чисельності населення: малі, середні, великі, крупні, надзвичайно крупні, міста-мільйонери; 2) залежно від функціонального призначення міста в державі: столиця держави, столиця автономної республіки, багатофункціональні, промислові, монофункціональні промислові, промислово-транспортні, транспортні, курортно-оздоровчі (рекреаційні) міста, міста-центри агропромислових комплексів, міста-військові центри, спеціалізовані науково-експериментальні міста, міста зі статусом спеціальних (вільних) економічних зон, міста-полігони державно-правового експерименту, міста-державні історико-культурні заповідники, міста-зони надзвичайної екологічної ситуації, міста-гірські населені пункти; 3) з урахуванням адміністративного і соціально-економічного значення: міста республіканського, обласного, районного значення і міста зі спеціальним статусом; 4) в залежності від внутрішнього територіального устрою міста: міста з районним поділом, міста без районного поділу та міста, які мають у своєму складі інші населені пункти; 5) в залежності від характеру механізму здійснення міської влади та форм управління міськими справами: міста з системою місцевого самоврядування і міста з системою співіснування органів міського самоврядування та органів виконавчої влади; 6) за часом і причинами виникнення: міста, що виникли в античний період; старі міста, що виникли у княжу добу і період середньовіччя; міста, що з’явилися під впливом монархічного правління у Російській імперії; нові міста, що виникли у період новітньої історії.

У підрозділі 1.2. “Основні етапи становлення і розвитку конституційно-правового статусу міста в Україні” доводиться, що конституційно­правовий статус міст в Україні є результатом складної та тривалої еволюції цих населених пунктів, яка відбувалася під впливом ряду чинників: від статусу міст-держав грецьких колоній у Північному Причорномор’ї до їх занепаду; від самоврядних людських поселень, які детермінували виникнення державності у докняжі часи та період Київської Русі, до запровадження європейських форм самоврядування у містах у вигляді магдебурзького права; через бурхливий розвиток міст у період міських реформ часів входження українських земель до складу Російської Імперії до радянського етапу вітчизняної історії, який характеризувався високою урбанізацією та значним збільшенням міст-промислових центрів та виробничих комплексів. Історичний підхід сприяє формуванню сучасної загальної концепції конституційно-правового статусу міста, допомагає визначити його функції, місце в адміністративно-територіальному устрої України, а також надає можливість узагальнити та оновити чинне законодавство у цій сфері.

У підрозділі 1.3. “Місто в системі адміністративно-територіального устрою України” досліджується місце міста в адміністративно-територіальному устрої держави, доля якої у значній мірі визначається розвитком її міст. Автор підкреслює, що сьогодні місто – це основна соціально-економічна і адміністративна одиниця, яка є елементом структури великих і середніх регіонів України. Міста є важливими центрами промисловості й науки. Саме в них проявляється політичне життя держави, народжуються передові суспільні починання, формуються стимули щодо подальшого соціально-економічного розвитку міста і всієї держави в цілому.

Звертається увага на те, що на сучасному етапі розвиток кожного міста залежить не лише від ефективної та зваженої державної політики у сфері місцевого самоврядування, а й, передусім, від активності територіальних громад – самоврядної спільноти людей, арени, де відбувається зіткнення інтересів з будь-яких проблем: політичних, економічних, соціальних, культурних, екологічних тощо.

Автор пропонує при проведенні адміністративно-територіальної реформи додержуватися курсу на ліквідацію надмірної подрібненості внутрішньої територіальної структури міст та інших населених пунктів, ліквідувавши тим самим деякі села, селища та “міста в містах”. На думку автора, статус міст має визначатися принципами визначення кордонів міст, формування представницьких і виконавчих органів влади в містах, їхнім функціональним призначенням.

Аналізуючи позитивний зарубіжний досвід міського розвитку та місцевої демократії, автор обґрунтовує необхідність прийняття законодавчих актів, які б закріплювали і регулювали основні питання життєдіяльності певних видів міст, враховуючи показники їх розміру, історію, динаміку розвитку тощо.

Другий розділ – “Нормативно-правова основа механізму утворення та функціонування міст в Україні” – складається з трьох підрозділів та присвячується аналізу основних законодавчих та підзаконних актів, що визначають конституційно-правовий статус міста в Україні, актів органів міського самоврядування, а також міжнародних нормативно-правових актів, які встановлюють стандарти організації та розвитку міста та міської демократії.

У підрозділі 2.1. “Законодавчі та підзаконні акти, що визначають конституційно-правовий статус міста в Україні”, досліджуючи законодавчі основи статусу міст, а також основні нормативно-правові акти, що регламентують функціонування міст та діяльність міського самоврядування, дисертант дійшов висновку, що система цих нормативно-правових актів потребує вдосконалення, оскільки деякі питання національним законодавством не врегульовані. Тому автор пропонує розробити та прийняти такі закони, як “Про статус міста в Україні”, “Про міста-обласні центри”, “Про малі міста України”, “Про історичні міста України” та інші, які б сприяли оптимальній реалізації правового статусу міста, розмежуванню функції між органами державної влади та органами міського самоврядування, а також закріпили за міським самоврядуванням певні види податків, місцеві збори, створили механізм отримання державних дотацій та позик.

Підрозділ 2.2. “Локальні нормативні акти, що визначають статус міста” дисертації присвячений дослідженню ролі і значення локальних нормативно-правових актів для організації і діяльності міських територіальних громад. З метою активізації процесів становлення та розвитку міського самоврядування, автор вважає за доцільне на законодавчому рівні закріпити обов’язок міської влади в імперативному порядку приймати у кожному місті статут територіальної громади.

Зазначено, що питання розроблення статутів територіальних громад набувають особливої ваги у переддень проведення адміністративно-територіальної реформи в Україні. В умовах недостатнього законодавчого забезпечення реформ статути можуть відіграти роль своєрідних індикаторів здатності територіальних громад, органів місцевого самоврядування самостійно, під свою відповідальність вирішувати складні проблеми реформування управління. Підкреслюючи особливу та пріоритетну роль законодавчої регламентації суспільних відносин у сфері адміністративно-територіального устрою, у тому числі статусу міст, у дисертації наводиться перспективність посилення локального регулювання, враховуючи історичні, економічні, культурні та інші особливості окремих міст, перш за все шляхом прийняття статутів територіальних громад, а також шляхом прийняття окремих положень, які регламентують ті чи інші питання міського життя. Дисертант акцентує увагу на необхідності суттєвого коригування чинного законодавства України, зокрема Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”, та посиленні ролі територіальних громад та їхніх органів та посадових осіб у процесі нормативного забезпечення життєдіяльності міст.

У підрозділі 2.3. “Міжнародно-правові стандарти організації та розвитку міста і міської демократії”, аналізуючи окремі міжнародно-правові акти щодо статусу міста та досвід їх застосування, автор підкреслює, що для української держави, яка почала свій шлях до демократії, питання про пріоритетність міжнародного права має величезне значення, оскільки це одна з гарантій входження України в європейський і світовий правовий простір та захисту законних інтересів країни на міжнародній арені. Зазначається, що чинне національне законодавство України щодо конституційно-правового статусу міст в цілому відповідає основним принципам міської демократії, закріпленим у міжнародних стандартах місцевого самоврядування, зокрема, в Європейській Хартії місцевого самоврядування, Всесвітній Декларації місцевого самоврядування, Європейській Декларації міських прав, Європейській Хартії міст тощо. Враховуючи необхідність гармонізації вітчизняного законодавства з міжнародно-правовими стандартами міської демократії, а також спираючись на позитивний досвід міського розвитку у провідних зарубіжних державах, на думку автора, необхідно розробити й прийняти Національну програму розвитку українських міст.

Третій розділ – “Структура конституційно-правового статусу міста” – складається з чотирьох підрозділів та присвячений дослідженню проблем правосуб’єктності міста, його функцій і компетенції міської влади, механізму здійснення функцій міста і повноважень міської влади, аналізу гарантій реалізації прав міста та юридичної відповідальності міської влади.

У підрозділі 3.1. “Проблеми правосуб'єктності міста” дисертант зазначає, що правосуб’єктність міста пов’язана з двома вельми важливими процесами, що відбувалися паралельно і не були безпосередньо пов’язані один з одним: розвитком та становленням ідеї місцевого самоврядування, з одного боку, та процесами утворення міст та урбанізацією, з іншого. Якщо витоки місцевого самоврядування мають в основному політичну і правову природу, то урбанізація – соціально-економічну. У результаті комплексного аналізу сучасних теорій правосуб’єктності держави та адміністративно-територіальних одиниць, автор надає визначення поняття “правосуб’єктність міста” та аналізує його елементи.

Дисертант доходить висновку, що, враховуючи призначення міст, їх роль у розвитку української державності, та функції, що ними виконуються, міста є самостійними та самодостатніми суб’єктами конституційно­правових відносин, змістом яких є юридичний зв’язок між суб’єктами міської влади у формі їх прав та юридичних обов’язків. Разом з тим, місто вступає у конституційно­правові відносини як елемент адміністративно-територіального устрою держави та суб’єкт місцевого самоврядування. Зміст даних суспільних відносин полягає в тому, що вони втілюють у собі процеси реалізації на локальному рівні державної влади, єдність публічної влади територіальної громади та досягнутого рівня свободи у вирішенні населенням питань місцевого значення. Тобто місто виступає не лише як самостійний суб’єкт конституційно-правових відносин, а й як об’єкт державного управління та “арена” реалізації функцій державної влади. Тому характерною особливістю правосуб’єктності міста є те, що воно виступає специфічним суб’єкт-об’єктом, оскільки являє собою особливе політико-територіальне утворення та існує на підставі спеціальних законів, з яких випливають права та обов’язки міста, хоча й зберігає риси загальної правосуб’єктності. Місто як суб’єкт конституційно-правових відносин є територіально та майново відокремленим політико-територіальним утворенням – населеним пунктом, який наділяється правосуб’єктністю особливого роду, переважно опосередкованою у вигляді сумарної правосуб’єктності суб’єктів міської влади та господарювання, юрисдикція яких розповсюджується на територію міста.

У підрозділі 3.2. “Функції міста та проблеми компетенції міської влади” доводиться, що правосуб’єктність міста реалізується через його функції, а також повноваження міської влади у різних сферах життя міської територіальної громади. Функції міста тісно пов’язані з функціями держави, територіальних громад та органів місцевого самоврядування, але не є тотожними їм. Співвідношення функцій міста та функцій суб’єктів, які реалізують владу у місті, а саме функцій держави, функцій територіальних громад, функцій органів міської влади – це співвідношення загального та особливого, де функції міста – це загальне у його діяльності, яке притаманне тією чи іншою мірою усім суб’єктам, які реалізують владу у місті та здійснюють міську політику, а функції цих суб’єктів – особливе, те, що відрізняє їх одне від одного.

Спираючись на досвід дослідження функцій інших суб’єктів конституційно-правових відносин, зокрема, функцій держави, функцій територіальних громад та функції органів місцевого самоврядування, автор визначає функції міста як основні напрями і види діяльності міської територіальної громади та її органів, які виражають суспільне та державне призначення цього населеного пункту та здійснюються з метою вирішення питань міського значення в інтересах міських жителів і з урахуванням загальнодержавних інтересів в межах Конституції і законів України.

Діапазон функцій, які здійснюють міста, дуже широкий. Систему функцій міст складають функції, аналогічні функціям держави (зокрема, політичним, економічним, соціальним, культурним, екологічним), а також ті, що властиві виключно або переважно містам та суб’єктам місцевого самоврядування (територіальним громадам, їхнім представницьким органам). При цьому функції міста проявляються у процесі діяльності самої територіальної громади та обраних нею органів міського самоврядування, а також діяльності підприємств, установ, організацій, які розташовані у місті, оскільки загальновідомо, що кожне місто реалізує властиві йому функції насамперед через систему міського самоврядування та через організаційно оформлені структури (інституції), що створюються для здійснення певних завдань і функцій у відповідних сферах міського життя та надання публічних послуг населенню. Всі функції міста тісно взаємопов’язані між собою та взаємодоповнюють одна одну. Вони відіграють вирішальну роль у забезпеченні нормальної життєдіяльності для жителів міста, створюють умови на достатній життєвий рівень та сприяють створенню умов для максимальної допомоги громадянам у реалізації прав і свобод.

Проаналізувавши та узагальнивши систему функцій держави, органів державної влади, місцевого самоврядування, автор пропонує класифікувати функції міст за такими критеріями: 1) за сферами діяльності міста, тобто за об’єктами: політичні, економічні, соціальні, культурні, екологічні та інші; 2) за засобами, способами та методами діяльності суб'єктів, які репрезентують місто, виділяється група технологічних функцій: нормотворча, інформаційна, бюджетно-фінансова, матеріально-технічна, функція планування, соціального контролю, територіальна; 3) за часом здійснення: постійні і тимчасові; 4) в залежності від значення міста в адміністративно-територіальному устрої держави: функції міст районного значення, функції міст-обласних центрів, функції міст республіканського значення, функції міст зі спеціальним статусом – Києва і Севастополя; 5) в залежності від того, який з суб'єктів міської влади виконує функції: функції територіальних громад, функції міських рад, функції виконавчих органів, функції міського голови, функції органів самоорганізації населення, функції об'єднань громадян; 6) залежно від територіальної спрямованості: внутрішні і зовнішні.

У підрозділі 3.3. “Механізм здійснення функцій міста і повноважень міської влади” дисертант, аналізуючи механізм здійснення функцій міста і повноважень міської влади, визначає його як систему форм безпосередньої діяльності жителів, органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також інших інститутів, які складають політичну, економічну, нормативну, організаційно-правову основу життєдіяльності міста та забезпечують оптимальний режим його функціонування. Здійснюється аналіз його основних елементів, вносяться пропозиції щодо його вдосконалення, зокрема, звертається увага на неврегульованість статусу міських голів, і обґрунтовується доцільність прийняття окремого Закону про статус сільського, селищного, міського голови.

У підрозділі 3.4. “Гарантії реалізації прав міста та проблеми юридичної відповідальності міської влади” досліджується роль гарантій прав міста як системи правових норм, організаційних засобів і способів, умов і вимог, за допомогою яких здійснюється функціонування міста, його органів самоврядування, з метою задоволення інтересів та захисту прав членів територіальної громади міста. Автор пропонує поділити гарантії прав міста на дві групи (нормативно-правові і організаційно-правові), надає їх класифікацію та здійснює їх загальну характеристику. У дисертації проводиться ідея, що гарантією статусу міст повинна стати адміністративно-територіальна реформа, в результаті якої діяльність трансформованої міської влади має характеризуватися більшою відкритістю і наближенням до людей, обґрунтованістю і оперативністю прийняття та реалізації рішень, що забезпечують ефективну міську політику та відповідають інтересам більшості населення міста.

Зазначається, що невід’ємною частиною конституційно-правового статусу міста є відповідальність міської влади, у тому числі конституційно-правова відповідальність. Проаналізувавши думки вчених щодо кола суб’єктів конституційно-правової відповідальності, а також враховуючи, що місто є елементом адміністративно-територіального устрою держави, специфічним, самостійним та самодостатнім суб’єктом конституційно-правових відносин та суб’єктом місцевого самоврядування, володіє правосуб’єктністю, яка реалізується через його права, обов’язки, функції та компетенцію міської влади, автор доходить висновку, що місто є суб’єктом-носієм конституційно-правової відповідальності, однак юридична відповідальність міста проявляється не безпосередньо, а опосередковано у вигляді відповідальності міської влади.