Шаповал В.Д. Конституційно-правовий статус сільського, селищного, міського голови в Україні

summary

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ  РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження; вказується на її зв’язок із науковими програмами, планами, темами; визначаються об’єкт і предмет, мета і завдання дисертаційної роботи, використані методи; формулюються основні теоретичні положення, які обумовлюють наукову новизну, визначається практичне значення одержаних результатів та їх апробація.

Розділ 1. «Теоретичні та історико-правові аспекти становлення та розвитку інституту конституційно-правового статусу сільського, селищного, міського голови в Україні» складається з двох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Теоретичні  основи становлення конституційно-правового статусу сільського, селищного, міського голови в Україні»,

         наголошується, що на сьогоднішній день  дослідження конституційно-правового статусу сільського, селищного, міського голови є одним із пріоритетних напрямів сучасної науки конституційного права та муніципального права. Проблема забезпечення правового регулювання діяльності цього суб'єкта інституту місцевого самоврядування, а також проблеми, що перебувають у тісному взаємозв’язку з такою діяльністю, останнім часом незмінно викликають інтерес як учених, що представляють різні галузі правової науки, так і широкого кола практичних працівників.

         Констатується, що увага до зазначеної проблематики цілком зрозуміла: сьогодні в Україні відбувається активний процес модифікації та удосконалення системи місцевого самоврядування, наближення його національної моделі до міжнародних стандартів, у яких роль керівника місцевого  самоврядування має важливе політико-правове та соціально-економічне значення.

         Звернуто увагу на те, що подальший розвиток інституту сільського, селищного, міського голови є найважливішим завданням не тільки держави а й громадянського суспільства, оскільки саме у сфері місцевого самоврядування роль сільських, селищних, міських голів повинна зростати, оскільки вони фактично покликані здійснювати муніципальну політику.

У підрозділі 1.2. «Етапи становлення  та розвитку конституційно- правового статусу сільського, селищного, міського голови в Україні»          розкривається зміст законодавства, в якому регламентуються положення правового статусу місцевого голови, як представницького органу місцевого самоврядування, починаючи з часу його законодавчого утворення, а саме з проведення Селянської реформи в Росії 1861 року, й закінчуючи прийняттям нормативно-правових актів, які регулюють діяльність представницьких органів місцевого самоврядування на сучасному етапі становлення Української державності.

У дисертації проводиться аналіз законодавства періоду проведення реформи місцевого самоврядування в Російській імперії в 1861 році, виявляються особливості його впровадження в Україні, зокрема в Києві, Одесі, та в містах на Поділлі, при цьому використовуються наукові праці українських учених. Нормативному закріпленню піддавалися питання місцевого самоврядування в цілому, а також визначався статус органів і посадових осіб, зокрема місцевих голів. На основі цих положень робиться висновок, що в цьому акті було уточнено місце й роль місцевих голів у системі органів державної влади й управління того періоду, що мало позитивне значення в процесі подальшої розробки змісту статусу сільського, селищного, міського голови.

Звернуто увагу на те, що всередині XIX століття в Російській імперії, до складу якої входили Українські губернії, основною низовою ланкою місцевого самоврядування вважалася сільська громада, а органами, які вирішували господарські та інші питання місцевого життя, був сільський схід і сільський староста, який виступав як виконавець вироків сільського сходу, без його згоди ніхто не міг увійти та вийти з громади; він відав питаннями податкового стану, питаннями землі.

Вагомий внесок у розвиток міського самоврядування  відіграло Городове Положення від 16 червня 1870 р. На думку дисертанта, цей документ визначив місце міського  голови в системі міського самоврядування.

        Наголошується, що важливі зміни у правове становище місцевих громад на початку XX ст. внесла аграрна реформа, що здійснювалася за ініціативою міністра внутрішніх справ, а незабаром голови Ради міністрів Росіської імперії П.А. Столипіна.

Проведений аналіз діяльності П.А. Столипіна щодо реформування місцевого самоврядування дає можливість зробити висновок, що посада голови місцевої територіальної громади фактично була знищена, замість нього передбачалася посада начальника управління повітом, який був представником урядової влади й призначався царем із представників дворянства чи осіб, які обіймали  посади віце-губернатора.

Піддаються аналізу нормативно-правові акти періоду 1917-1937 рр., де закріплювалася система місцевих Рад і визначався порядок виборів до цих органів.

Наголошується, що в період з 1968 по 1971 рр. в Україні проводилася плідна робота з розробки та прийняття законів про сiльськi, селищнi, районнi, мiськi, районні в місті та обласні Ради депутатів трудящих. На підставі цього дисертант наводить ряд вiдповiдних нормативно-правових актів Союзу РСР — Укази Президiї Верховної Ради СРСР, які регулювали діяльність голови виконавчого комітету.

 Верховною Радою Української РСР в період 1968 по 1989 рр. були прийнятi вiдповiднi закони, детальний аналіз яких дав можливість дисертанту зробити висновок, що характерним для них було те, що вони фактично дублювали одне одного, а обов’язки голів виконавчих комітетів сільських, селищних, міських, районних та обласних Рад були фактично однаковими.

Дисертант вважає, що аналіз компетенції голів, їх повноважень приводить до висновку, що незалежно від їх лідируючого становища у виконавчому комітеті ради, вони фактично нічим не відрізняються від повноважень депутатів цих рад і були підзвітні вищестоячим виконкомам.

          Характеризуючи правовий статус сільського, селищного, міського голови в період 1917-1991 рр., робиться висновок, що за часи існування радянської влади голова місцевої ради був головою виконавчого комітету місцевої Ради депутатів трудящих. У СРСР і УРСР голова – це посадова особа, яка очолювала і керувала роботою виконкому, Радою депутатів трудящих, відповідальна перед своєю Радою та вищестоячим виконавчим комітетом (виконкомом).

          З прийняттям Конституції України 1996 р. керівники місцевих рад усіх рівнів стали офіційно іменуватись «сільський, селищний, міський голова».

          У роботі зазначається, що для подальшого з'ясування сутності правового статусу голови важливим став Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні2 від 21 травня 1997 року, в якому у ст. 42 були визначені основні повноваження сільського, селищного, міського голів.

Розділ 2. «Правова регламентація конституційно-правового статусу сільського, селищного, міського голови в Україні» складається з трьох підрозділів, які присвячено загальній характеристиці конституційно-правового статусу місцевих голів, правовому регулюванню їх обрання, та повноваженням .

У підрозділі 2.1 «Загальна характеристика конституційно-правового статусу сільського, селищного, міського голови та його закріплення в законодавстві України» підлягають з'ясуванню питання змісту згаданого статусу. Питання характеристики правового статусу місцевих голів розглядаються з позиції правового становища громадянина в Україні.

У дисертації здійснено аналіз загального, спеціального та індивідуального правового статусу. Зроблено висновок, що характерним для сільських, селищних, міських голів є володіння спеціальним статусом, який залежить від тієї спеціальної ролі, в якій голова територіальної громади виступає як суб`єкт права. Спеціальний правовий статус пов`язаний із спеціальним суб`єктом – головою місцевої ради. 

        Для спеціального правового статусу характерна наявність спеціальних повноважень. Акцентується увага на тому, що можливою є наявність у статусі таких спеціальних повноважень, що, власне кажучи,  можуть являти собою обмеження загальних повноважень для осіб, носіїв цього спеціального статусу. Місцеві голови є посадовими особами. Посада - це організаційно структурна вихідна одиниця державного органу, що включає в себе частину його компетенції. Для голови місцевої ради характерне, по-перше, таке: він є організаційною структурою органу місцевого самоврядування; по-друге, голова здійснює за посадою повноваження відповідно до свого статусу; по-третє, посади можуть утворюватися в розпорядницькому порядку.

На підставі аналізу сучасного законодавства ставляться такі завдання щодо визначення складових правового статусу голови місцевої ради й з'ясування політико-правової природи мандату цього представницького органу місцевого самоврядування, що обумовлює правовий статус сільського, селищного, міського голови, його зміст та особливості; строк початку, виникнення, дії та припинення мандату в межах функціонування рад відповідних адміністративно-територіальних одиниць; особливості обов'язків та прав голови; їх відповідальність за свою діяльність, а також сутність гарантій їхньої діяльності.

У підрозділі 2.2. «Правове регулювання  обрання сільського, селищного, міського голови» на сучасному етапі становлення українського суспільства піддається аналізу порядок проведення виборів на місцевому рівні.

На основі аналізу Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 6 квітня 2004 року досліджується правове регулювання обрання сільських, селищних та міських голів.

Висвітлюються питання щодо проведення місцевих виборів за пропорційною чи мажоритарною виборчою системою. Автор дійшов висновку, що все ж таки необхідно зберегти мажоритарну виборчу систему при формуванні представницьких органів місцевого самоврядування. Разом із тим, як наголошує автор, ця виборча система не є гарантією того, що буде обраний найкращий голова. Вирішення даної проблеми дисертант убачає в тому, щоб особи, які мають намір балотуватись на посаду сільського, селищного, міського голови, отримували відповідну освітньо-професійну підготовку та громадську атестацію для ефективного виконання своїх функцій та повноважень.

В роботі обґрунтовується позиція щодо необхідності законодавчо переглянути віковий ценз для реалізації пасивного виборчого права на місцевих виборах, який слід дещо обмежити: показник, визначений Законом, повинен бути для сільських, селищних – 21 рік, для міських голів – 25 років.

Крім того, дисертант вважає, що доцільно було б узгодити норми, що встановлюють вимоги щодо реалізації пасивного права за місцем проживання, роботи або навчання, а також установити заборону одночасно балотуватися на будь-який представницький мандат, якщо вибори проводяться одночасно до різних органів місцевої влади. Таким чином, робиться висновок щодо необхідності внесення відповідних доповнень до деяких статей  Закону про місцеві вибори.

На основі аналізу джерельної бази законодавчого закріплення процесу обрання місцевих голів робиться висновок, що необхідно внести доповнення до Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» щодо заборони  кандидатам на посаду сільського, селищного, міського голови бути обраними на повторний термін, якщо їхні повноваження були достроково припинені в разі невиконання ними своєї передвиборної програми або з інших підстав, передбачених ст. 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Зазначається, що правове регулювання процесу виборів сільських, селищних, міських голів дозволяє сформувати відповідну систему місцевого управління. При умові послідовного дотримання законодавства саме законодавство необхідно удосконалювати, зокрема, щодо застосування чорних піар-технологій.

Обґрунтовується позиція окремих науковців, що від діяльності обраних громадою представників визначальною мірою залежить їх етичний ресурс. Зроблено висновок, що в територіальних громадах відсутній нормативно-правовий акт, який би сприяв розвитку етичного ресурсу місцевого самоврядування. Тому обґрунтовується позиція автора щодо розробки Кодексу виборної особи місцевого самоврядування, що сприятиме формуванню етичного ресурсу.

У підрозділі 2.3. «Повноваження сільського, селищного, міського голови» здійснено аналіз механізму реалізації повноважень сільського, селищного, міського голови, який знаходить своє місце в чинному законодавстві України, особливо в тих правових актах, що спрямовані на встановлення та здійснення завдань і функцій місцевого самоврядування на території села, селища, міста.

Зроблено висновок, що на підставі аналізу повноважень місцевих голів дисертантом визначено властивості повноважень.

Досліджується джерельна база законодавчого закріплення повноважень, що дає можливість визначити авторське поняття повноважень сільського, селищного, міського голови, під якими дисертант розуміє  визначені й закріплені в Конституції України, в законах України, в інших нормативно-правових актах права й обов’язки голови як суб’єкта (головної посадової особи) системи місцевого самоврядування, необхідні для реалізації завдань і функцій місцевого самоврядування на відповідній території.

Констатується, що предметним відображенням повноважень є функції місцевого самоврядування. Зроблено висновок, що функції сільського, селищного, міського голови – це основні види та напрямки їх діяльності, що спрямовані на вираження волі та інтересів місцевих жителів і забезпечують здійснення ними відносин із державою, її органами, суб'єктами місцевого самоврядування в межах Конституції України й Законів України.  

Підтверджується та позиція, що перелік повноважень сільського, селищного, міського голови не є вичерпним, оскільки зміна або виникнення нових предметів відання, тобто сфер соціального життя, в якому функціонує територіальна громада, відповідно приведе й до модифікації (зміни, розширення і т. ін.) повноважень головної посадової особи місцевої територіальної громади.

Розділ 3 «Форми і методи діяльності сільського, селищного, міського голови в Україні» складається з трьох підрозділів та присвячується визначенню форм і методів діяльності сільського, селищного, міського голови та їх класифікації, проводиться порівняльний аналіз форм і методів діяльності місцевого голови на прикладі зарубіжних країн, дається вивчення правових та організаційних  форм діяльності голови й методів, за допомогою, яких місцеві голови здійснюють свої функції та повноваження.

У підрозділі 3.1. «Поняття форм і методів діяльності сільського, селищного, міського голови» дається загальна характеристика форм і методів діяльності. Зазначається, що функції й повноваження місцевих голів реалізуються за допомогою притаманних їм форм і методів роботи, які включають у себе різноманітні дії правового, організаційного, майнового, фінансового, матеріально-технічного характеру.

Зазначається, що найважливішою складовою діяльності представницьких органів місцевого самоврядування є правова діяльність і розкривається її зміст. Важливим елементом роботи цих органів є також організаційна діяльність, а також матеріально-технічні дії.

Обґрунтовується, що здійснення цих форм і методів  неможливе без виявлення конкретних форм і методів роботи місцевих голів, з'ясування яких можливе завдяки їх класифікації, основними критеріями якої є завдання і функції, на підставі яких визначається компетенція рад, а звідси – сільського, селищного, міського голови.

Виходячи з цих критеріїв, виділяються правова та організаційна форми діяльності, які, у свою чергу, поділяються на індивідуальні та колективні. Залежно від спрямованості й мети, організаційні форми поділяють на організаційно-правові, загальні й конкретні; а залежно від їх ролі і значення в керівництві, яке здійснює рада, – на основні й допоміжні.

Зазначається, що залежно від кола органів та осіб, які здійснюють організаційну діяльність, розрізняють колегіальні та індивідуальні форми роботи місцевих голів. У свою чергу, методи діяльності поділяються залежно від відповідних критеріїв на правові, організаційні, загальні й похідні від них, основні й допоміжні.

Дисертантом розглядається проблема вдосконалення ефективності правових, організаційних та організаційно-правових форм діяльності сільського, селищного, міського голови, у порівнянні з формами й методами діяльності вищезазначених суб’єктів на рівні зарубіжних країн (США, Великобританії, Франції, Німеччини, Росії, Білорусі, Казахстану та ін.).

На підставі цих положень автор робить висновок, що в законодавстві України  система «сильний голова – слабка рада» є найбільш оптимальною формою взаємовідносин суб’єктів органів місцевого самоврядування.

У підрозділі 3.2. «Правові та організаційні форми діяльності сільського, селищного, міського голови» основна  увага приділена розглядові становлення та розвитку правових та організаційних форм діяльності сільського, селищного, міського голови.

Дисертант вважає, що, здійснюючи свої завдання й функції, місцевий голова використовує для цього форми й методи, обумовлені його правовим становищем у системі органів місцевого самоврядування.

Робиться висновок, що правові форми діяльності сільського, селищного, міського голови мають свій прояв у реалізації повноважень, пов’язаних із правоустановчою, правозастосовною, регулятивною та правозахисною діяльністю, спрямованою на регулювання муніципально-правових відносин.

Констатується, що на основі аналізу нормативної бази досліджуються критерії, які характеризують як саму організаційну діяльність місцевого голови у різних сферах місцевого життя, так і організаційні та організаційно-правові форми такої діяльності, в яких вони відбуваються, реалізуються в процесі вирішення різноманітних питань місцевого життя (соціальній, інтелектуальній, економічній та процесуальній (процедурний аспект).

Наголошується, що організаційна форма діяльності, на відміну від правової, не передбачає юридичних наслідків і безпосередньо не формує правовідносини. Дії, що становлять її зміст, забезпечують виконання завдань, функцій і повноважень рад за допомогою конкретних організаційних форм, не обов`язково закріплених у законі.

Автор дійшов висновку, що, виходячи із зазначених положень, можна констатувати те, що організаційна форма – це вид діяльності сільського, селищного, міського голови щодо здійснення його завдань і функцій у межах визначеної компетенції.

Дисертантом зроблено висновок, що основу організаційних форм діяльності місцевого голови складають регулятивна (установча) форма; матеріально-технічні та організаційні дії (або заходи). Розглядається проблема підвищення ефективності організаційних та організаційно-правових форм діяльності сільського, селищного, міського голови.

У підсумку зазначається, що форми діяльності сільських, селищних, міських голів характеризуються загальними й особливими рисами, вони можуть бути правовими, організаційними та в деяких випадках мати організаційно-правовий характер і мають певні особливості для територіальної громади й органу місцевого самоврядування (села, селища, міста).

У підрозділі 3.3 «Сучасні тенденції удосконалення форм і методів  діяльності сільського, селищного, міського голови» дисертантом головна увага приділена розглядові становлення та розвитку правових та організаційних форм, а також методів діяльності  сільського, селищного, міського голови.

Констатується положення, що важливою складовою роботи сільських, селищних, міських голів є їх правова та організаційна діяльність.

Відзначено, що у процесі здійснення своїх завдань, повноважень місцеві голови приймають нормативно-правові акти, визначені профільним законом про місцеве самоврядування в Україні (розпорядження сільського, селищного, міського голови) з метою регулювання суспільних відносин, які забезпечуються організаційною, виховною, а в деяких випадках і примусовою діяльністю.

Доводиться, що засобами, які застосовуються в межах певних форм із метою здійснення повноважень посадових осіб місцевого самоврядування, є методи їх діяльності. В результаті чого дисертант доходить висновку, що методи, які у своїй діяльності застосовують місцеві голови, – це, перш за все, управлінська категорія, оскільки голова виконує три основні функції, а саме: головує на засіданнях місцевої ради; є головою виконавчого комітету місцевої ради та головою відповідної територіальної громади.

Автор дійшов висновку щодо можливості класифікувати методи, на правові, організаційні та організаційно-правові, які, у свою чергу, умовно можна поділити на три групи:

1) методи управління функціональними підсистемами, ця група методів тісно пов’язана з організаційною структурою діяльності ради з урахуванням поділу праці такої категорії, як фінанси, управління персоналом тощо. Фінанси потребують застосування таких методів, як контроль, планування та ін. Підсистема „персонал” користується методами аналізу, формування системи управління, управління діловою кар’єрою тощо;

2) методи виконання функції управління - обов’язково передбачає методи планування, екстраполяції, розумової атаки, метод факторного аналізу, експертної оцінки, методи побудови рішень;

3) методи прийняття управлінських рішень, до цієї групи слід віднести економічні методи (оплата праці, преміювання), методи мотивації, методи координації мають забезпечити безперервність усіх процесів, що відбуваються у раді; методи контролю охоплюють практично всі операції та процеси, що відбуваються в місцевій раді чи виконавчому комітеті ради для досягнення мети.

Зазначається, що здійснений їх аналіз, класифікація та оцінка дозволили зробити автору висновок про необхідність подальшого вдосконалення методів, які отримали розвиток у рамках різних наук, у тому числі науки управління та науки місцевого самоврядування.