Скворцов С.С. Адміністративний договір як засіб управлінської діяльності

summary

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, ступінь наукової розробки проблеми, вказується зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначається мета і завдання наукового дослідження, його об’єкт , предмет, характеризується методологічна база, відзначається наукова новизна роботи, її наукове та практичне значення, особистий внесок здобувача в їх одержання, наводяться відомості про апробацію та публікації результатів дослідження, формулюються основні положення та висновки, що виносяться на захист.

Перший розділ “Адміністративне право, державне управління і адміністративний договір” складається з чотирьох підрозділів.У підрозділі 1.1 “ Тенденції розвитку адміністративного права в Україні. Місце адміністративного договору в державному управлінні” розглядаються докладно деякі досить дискусійні питання теорії адміністративного права. Позначено напрямок наукової праці з відповідних тем, зроблений невеликий екскурс в історію їхнього розвитку. На даній основі більш наочно удасться показати необхідність дослідження проблеми адміністративного договору як засобу управлінської діяльності.

У зв'язку з масштабними політичними й економічними реформами в державі, йде активний перегляд місця і ролі адміністративного права в системі галузей правового регулювання, процесі реорганізації й оптимізації системи державного управління, розробляються інші підходи до розуміння адміністративної відповідальності й адміністративного примусу, формується й удосконалюється теорія створення адміністративної юстиції, удосконалюються методи і засоби управлінської діяльності.

У підрозділі 1.2 “Причини, що обумовлюють актуальність теорії адміністративного договору в управлінській діяльності” розглядаються теоретичні і концептуальні причини актуальності теорії адміністративного договору в управлінській діяльності державних органів виконавчої влади. Визначаються принципи і цілі, на підставі яких теорія адміністративного договору є однією з ефективних регуляторів суспільних відносин.

Розкриваються основні аспекти, які обумовлюють актуальність адміністративного договору, автор пропонує активізувати процес наукового пізнання інституту адміністративного договору внаслідок таких причин: 1) адміністративний договір виступає як особливий засіб регулювання суспільних відносин, здобуває в правовому просторі усе більшу значимість, що відповідає сучасним реаліям державного і громадського життя і вимагає подальшого удосконалення і розвитку теоретичної бази досліджуваного явища; 2) посилення ролі договірного регулювання суспільних відносин спостерігається не тільки у приватноправовій сфері, але й у публічно-правовій; 3) зростаюча кількість публічно-правових договорів, що укладаються в державі, загострює проблеми, пов'язані з недоліками і пробілами їх наукової і практичної (законодавчої) бази; 4) для того, щоб зробити державне управління більш гнучким, раціональним, відповідним вимогам сучасного життя, необхідно розвивати обидва найважливіші засоби здійснення управлінської діяльності — адміністративний акт і адміністративний договір, і використовувати їх у необхідному для кожного конкретного правовідношення; 5) договір не є “збитковим” засобом управлінської діяльності, а, навпаки, розширює для органу державної виконавчої влади можливість вибору оптимального способу управління; 6) відповідальність, визначена адміністративним договором, підсилює відповідальність державних органів виконавчої влади за невиконання її публічних функцій; 7) удосконалювання засобів управлінської діяльності, зокрема, створення і розвиток матеріальних і процесуальних основ адміністративного договору, є важливим кроком на шляху формування правової держави і забезпечення пріоритету захисту прав особистості.

Дисертант здійснює детальну характеристику основних причин, що обумовлюють актуальність адміністративного договору в державному управлінні. До них належать: посилення ролі договірного регулювання адміністративних правовідносин, що відповідно створює підвищений інтерес до теоретичного осмислення сутності адміністративного договору; зростання кількості договорів, що укладаються в публічно-правовій сфері; використання адміністративного договору забезпечує органу державної виконавчої влади вибір більш прийнятного для кожного конкретного випадку способу здійснення управлінської діяльності; за допомогою укладення адміністративного договору орган державної виконавчої влади поєднує методи управління для дії в потрібному йому напрямку; адміністративний договір у певному смислі може виступати засобом контролю за діяльністю органу управління; зв'язок з формуванням правової держави і пріоритетом захисту прав особистості; відсутність єдиної законодавчої бази, яка регулює відносини, що складаються в процесі укладання і виконання адміністративних договорів.

У підрозділі 1.3 “Історія розвитку концепції адміністративного договору в Україні та зарубіжних країнах” досліджуються історико-правові проблеми виникнення і розвитку адміністративного договору у сфері державного управління, характеризується досвід зарубіжних країн, у яких адміністративний договір широко застосовується у сфері державного управління.

На основі аналізу наукової літератури та публікацій, що стосуються теми дослідження, дисертант виділяє кілька етапів розвитку адміністративного договору.

 1.Період виникнення основ адміністративного договору (період до 1917 року). У цей період говорити про існування адміністративного договору як про самостійний засіб у державному управлінні можна лише умовно. Утверджувалася думка, що договори можливі не тільки приватноправові, але й адміністративно-правові. У зв'язку з цим адміністративний договір розглядався як двосторонній акт, якому передує однобічний акт управління. Таким чином, адміністративний договір відносився до різновиду адміністративного акту.

2. Період затишку (період з 1917 до кінця 1940 років). З цього часу теорія адміністративного договору була забута і втратила свою актуальність. Лише деякі автори торкалися питання дослідження адміністративного договору. Одні автори розглядали адміністративний договір у сфері державного управління (А.І.Єлистратов, А.Ф.Євтихієв, В.Л. Кобалевський, К. Сперанська), інші зараховували договір винятково до сфери управління народним господарством (С.І. Аскназій, І.Наумов).

3. Радянський період розвитку адміністративного договору (середина 1960-кінець 1980 років). Видатні правознавці цього часу Ц.А. Ямпольська, В.І.Новосьолов, В.М.Манохин, Ю.М. Козлов, В.А.Юсупов, В.М. Безнадійних, Є.А. Чижов, Б.Б. Хангельдиєв, В.А.Кикоть, Б.П. Курашвілі, І.Л.Бачило, Б.М.Лазарєв, М.І.Пискоткін, активно реабілітують проблему адміністративного договору і приділяють їй значну увагу. На цьому етапі адміністративний договір розглядається як інститут адміністративного права, як правове явище, широко застосовуване у державному управлінні. Стало зрозумілим, що здійснення державного управління за допомогою винятково односторонньо-владних розпоряджень далеке від досконалості, і адміністративний договір визначається успішним засобом правового регулювання управлінської діяльності. У цілому звертають на себе увагу визначення адміністративного договору, класифікації, стадії і порядок укладання договорів.

4.Сучасний етап розвитку концепції адміністративного договору (період з 1991–2004 рік). Його можна охарактеризувати у зв’язку з кардинальними змінами економічного стану суспільства, а також методів і засобів державного управління, з переходом до ринкових відносин. Ті питання, які раніше вирішувалися органом державного управління за допомогою односторонньо владних методів, зараз вимагають нового підходу в державному управлінні. Як новий підхід до удосконалювання державного управління і адаптації його до сучасних умов пропонується використання у сфері державного управління адміністративних договорів. Адміністративні договори стають помітним правовим засобом узгодження інтересів суспільства і державних органів. З'являються праці вітчизняних учених В.Б.Аверьянова, К.К.Афанасьєва, Ю.Б.Битяка, А.С.Васильєва, В.К.Колпакова, ряду російських учених Ю.А.Тихомирова, В.А.Юсупова, Д.Н.Бахраха, А.П.Алхина, Ю.М.Козлова, Ю.Н.Старилова, А.В. Дьоміна, спеціально присвячені адміністративному договору.

Дослідження розвитку концепції адміністративного договору у Франції, Німеччині, Туреччині, Польщі, Чехії показує, що договір має досить високу теоретичну і практичну базу, реальну законодавчу основу. Адміністративний договір, поряд з актом управління, є другою формою адміністративних дій, за допомогою яких остаточно урегульовані конкретні правові ситуації.

Наостанку відзначається, що незважаючи на тривалу історію розвитку концепції адміністративного договору і наявність практики застосування його у сфері державного управління в Україні, на сьогоднішній день немає однозначного висновку про саму можливість існування договорів в адміністративному праві. Таким чином, має місце парадоксальна ситуація, обумовлена насамперед тим, що відсутні розроблені теоретичні конструкції, на основі яких можна було б створити певну теоретичну базу адміністративного договору. Вихід із ситуації, що склалася, бачиться в об'єднанні зусиль правознавців, у детальному вивченні концепції договорів у сфері управління і якнайшвидшій розробці інституту адміністративного договору.

У підрозділі 1.4 “Правові основи регулювання адміністративного договору в Україні” здійснюється аналіз чинного законодавства України, яке регулює адміністративний договір у сфері державного управління.

У роботі аналізуються положення Конституції України, норми якої є нормами прямої дії; статті 106, 117, 135, 118, 143,144 Конституції України встановлюють широке коло суб'єктів нормотворчості. Величезна кількість нормативно-правових актів, що видаються цими органами, регулюють адміністративно-договірні відносини в державі. Правові основи адміністративного договору містяться в різних галузях законодавства. Це конкретизується в законах України: “Про загальний військовий обов'язок і військову службу”, “Про постачання продукції для державних потреб”, “Про приватизацію державного майна”, “Про державний матеріальний резерв”, “Про концесії”, “Про транзит вантажів”, “Про загальні основи створення і функціонування спеціальних (вільних) економічних зон”, “Про місцеве самоврядування”, “Про власність”, “Про підприємництво”, “Про охорону навколишнього природного середовища” та ін. Крім цілого ряду законів, адміністративно-договірні норми містяться в Цивільному Кодексі України. Звертають на себе особливу увагу нормативні акти, прийняті з метою конкретизувати загальні положення про договір у тій чи іншій сфері управління. До них, зокрема, належать накази різних міністерств і відомств, постанови Кабінету Міністрів України і т.д.

Якщо придивитися до всього масиву правових актів, які можна вважати джерелами правового регулювання адміністративного договору, не можна не звернути увагу на їхню величезну розрізненість. Без прийняття, систематизації і кодификації відповідних нормативних актів держава не може ефективно здійснювати свої функції у сфері державного управління.

Дисертант відзначає, що виникла об'єктивна необхідність у прийнятті і систематизації законодавства України у сфері здійснення державного управління. Сучасний інститут адміністративного договору як засобу управлінської діяльності, не маючи нормальної законодавчої основи, потребує серйозного реформування і подальшого розвитку.

На думку автора, реформа адміністративного договору повинна відбуватися в наступному напрямку: чіткого законодавчого закріплення адміністративного договору, визначення понять і принципів договірної діяльності в державному управлінні, удосконалення механізму укладання договору, відповідальності за порушення законодавства про адміністративний договір.

Адміністративна реформа, що проводиться зараз в Україні, виразно вимагає відповідного законодавчого забезпечення і введення в дію ряду інших важливих нормативних актів, зокрема Закону України “Про адміністративні договори”, чи особливого Кодексу, якій містив би в собі і матеріальні, і процесуальні норми правових засобів управлінської діяльності.

Другій розділ “Поняття, зміст та укладання адміністративного договору як засобу управлінської діяльності” складається із семи підрозділів, присвячених дослідженню поняття і функцій адміністративного договору як засобу управлінської діяльності, юридичної природи договору, підстав виникнення, зміни, припинення адміністративно-договірних відносин, правової якості договору, системи адміністративних договорів, застосування адміністративного договору, недійсності адміністративного договору.

У підрозділі 2.1. “Поняття і функції адміністративного договору в управлінській діяльності” на основі аналізу наявних у науці адміністративного права підходів до вивчення поняття адміністративного договору визначаються його ознаки, дається загальна характеристика поняття адміністративного договору як засобу управлінської діяльності, визначаються основні функції договору.

На основі методу порівняння автор проводить розмежування між адміністративним договором та іншими публічно-правовими договорами і цивільно-правовими договорами. Відзначається, що поняття “публічний договір” є більш широким поняттям. Поняття публічно-правовий договір охоплює договори міжнародного, конституційного, адміністративного, фінансового права. Будь-який адміністративний договір є публічним, але не всі публічно-правові договори характеризуються як адміністративні. Адміністративний договір – це вид публічно-правового договору. Важливим моментом розмежування адміністративного договору і цивільно-правового є суб'єктний склад. Однією із сторін адміністративного договору завжди виступає державно-владний суб'єкт, що реалізує цілі, задачі і функції державного управління. Тому в адміністративному договорі завжди виражається державна воля.

У юридичній літературі існують численні точки зору щодо визначення адміністративного договору, які містяться у працях вітчизняних і російських учених (Ю.П.Битяка, К.К.Афанасьєва, А.С.Васильєва, В.К.Колпакова, Д.Н.Бахраха, А.В.Дьоміна, Ю.А.Тихомирова, Ю.Н.Старилова, та ін.). Особливість цих визначень у тому, що вони істотно розрізняються між собою. На підставі вивчення запропонованих визначень, юридичного змісту та ознак адміністративного договору дисертант прийшов до висновку, що адміністративний договір – це заснована на правових нормах добровільна угода двох чи більше суб'єктів адміністративного права, один із яких завжди є самостійним суб'єктом державної виконавчої влади, наділеним владними повноваженнями у сфері державного управління, за допомогою якого формуються акти державного управління, на основі яких встановлюються, змінюються чи припиняються взаємні права й обов'язки учасників договору, визначається їх відповідальність. За допомогою адміністративного договору учасники правовідносин визначають правила власного поводження і встановлюють послідовність своїх дій, досягають необхідного для них правового результату.

Аналіз договірного регулювання державно-управлінських відносин дає можливість визначити і основні функції адміністративного договору як засобу управлінської діяльності. На думку автора, під функціями адміністративного договору варто розуміти реалізацію правових цілей, обумовлених договором у державному управлінні, зокрема до них належать: а) структурно-організаційна; б) функція узгодження інтересів; в) забезпечувальна; г) стимулююча; д) функція демократизації управлінні; е) виховна; ж) інформаційна. Дані функції адміністративного договору не існують ізольовано одна від іншої, вони взаємно переплітаються й обумовлюють одна одну.

У підрозділі 2.2.“Юридична природа адміністративного договору” розглянуті основні ознаки, принципи та елементи, які притаманні адміністративному договору. У дисертації під юридичною природою договору розуміється сукупність специфічних ознак, принципів і елементів, які характеризують адміністративний договір.

На думку автора, під ознаками адміністративного договору варто розуміти універсальні, науково обґрунтовані, закріплені в нормативно-правових актах основи, які виражають сутність і специфіку адміністративного договору як самостійного правового засобу управлінської діяльності.

Дисертант виділяє обов'язкові і факультативні ознаки договору. До обов'язкових ознак автор відносить такі: однією із сторін договору завжди виступає державний орган виконавчої влади; договір повинен укладатися для досягнення публічних інтересів. До факультативних: тісний зв'язок з адміністративним актом; юридичну базу договору складають норми адміністративного права; особлива процедура укладання договорів; договір виступає як юридичний факт. У роботі відзначається, що обов'язкові ознаки за своєю природою є спеціальними, тобто вони присутні обов'язково у будь-якому договорі, у той час як факультативні можуть бути відсутніми у деяких видах договорів.

У дисертаційному дослідженні запропонована детальна система принципів адміністративного договору. Під принципами адміністративного договору автор розуміє основні положення, цілі, властивості, які відображають найбільш важливі, головні сторони договору. Серед принципів адміністративного договору виділені: захист прав і законних інтересів учасників державного управління; свобода вступу в адміністративно-договірні відносини; відособленість суб'єктів договору і відособленість їхніх волевиявлень; поєднання міжнародних і внутрішньодержавних інтересів; гарантована законом процедура укладання адміністративного договору; принцип гармонізації законодавства.

На підставі використовуваного методу наукового аналізу дисертантом дана детальна характеристика елементів адміністративного договору, під якими автор розуміє складові частини, що обумовлюють сутність договору. До елементів адміністративного договору автор відносить: предмет, мету, суб'єкти, форму і зміст договору. Так, предметом адміністративного договору є здійснення управлінських дій, а метою договору є захист, забезпечення і задоволення публічних інтересів. Хоча б однією із сторін обов'язково повинен виступати орган державної виконавчої влади. Форма договору законодавчо не встановлена, але передбачається обов'язково письмова. Зміст договору безпосередньо складається з умов договору, серед яких можна виділити як обов'язкові, так і факультативні умови.

У підрозділі 2.3. “Адміністративно-договірні правовідносини. Виникнення, зміна, припинення адміністративно-договірних відносин” розглянуто адміністративно-договірні правовідносини, підстави виникнення, зміни і припинення таких правовідносин.

Відзначається, що адміністративно-договірні правовідносини є видом правовідносин взагалі і видом адміністративних правовідносин зокрема, вони співвідносяться як частина і ціле. Адміністративно-договірні правовідносини виникають у зв'язку з реалізацією органами державної виконавчої влади своєї компетенції у сфері державного управління. Вони відбивають основну якість, яка притаманна державному управлінню. За своєю природою адміністративно-договірні відносини є організаційними, тобто виникають з ініціативи кожної із сторін.

У дисертації питання виникнення, зміни і припинення адміністративно-договірних відносин пов'язується з поняттям юридичних фактів. Різновидом юридичного факту виступає укладання адміністративного договору. У залежності від того, яка сторона виступає ініціатором укладання договору, у якій сфері знаходиться предмет договору, запропоновані основні стадії укладання адміністративного договору (пропозиція укласти договір; прийняття пропозиції укласти договір; узгодження умов договору; власне укладання договору; внесення в нього змін; розірвання договору; документальне оформлення сукупності волевиявлень). Названі стадії можуть доповнюватися і факультативними, наприклад одержанням згоди вищестоящого органа виконавчої влади.

Відзначається також, що виникнути, змінитися чи припинитися адміністративно-договірні правовідносини можуть тільки при належному суб'єкті, об'єкті і комплексі їхніх взаємних прав і обов'язків. Акцентується особлива увага на наявності у суб'єктів адміністративно-договірних правовідносин визначеного правового статусу (правосуб'єктність у фізичної і юридичної особи плюс компетенція державного органу управління).

Для подолання проблем, пов'язаних з термінологією, запропоновано процес виникнення, зміни, припинення адміністративно-договірних правовідносин у рамках позитивного управлінського процесу іменувати адміністративно-договірним провадженням, що підкреслює сприйняття адміністративного договору насамперед як результату дії адміністративно-процесуальних норм. Провадження запропоновано структурно зобразити у вигляді сукупності процедур, кожна з яких складається зі стадій (у даному випадку доцільно говорити про послідовність дій) і має в основі сукупність юридичних фактів.

Якщо двосторонній порядок внесення змін чи доповнень шляхом укладання іншої угоди, розірвання договору має ті ж стадії, що і процедура укладення договору, то однобічний порядок має ряд принципових відмінностей у залежності від того, з чиєї ініціативи проводяться зміни і доповнення. Односторонньо змінити чи доповнити або розірвати договір невладний суб'єкт може тільки шляхом звертання в суд при наявності істотного порушення договору з боку державного органу. Але навіть винне порушення державним органом своїх зобов'язань за договором не може викликати розірвання договору, якщо таке рішення спричинить собою заподіяння шкоди публічним інтересам. Якщо ж ініціатива зміни чи розірвання договору виходить від державного органу (наприклад, якщо відбулися істотні зміни обставин, у результаті яких утрачена публічна спрямованість договору), то він вправі без досягнення згоди суб'єкта в однобічному порядку внести зміни в договір, а також розірвати його, не звертаючись у суд.

У підрозділі 2.4. “Правова якість адміністративного договору” відзначається, що рішення питання правової якості адміністративного договору є основним критерієм ефективності державного управління. Великого значення набуває розробка механізму законності і якості адміністративного договору як засобу управлінської діяльності. Це обумовлено тим, що адміністративний договір є одним із основних засобів у субсистемі адміністративного права - державного управління. І від того, наскільки якісним, законним буде адміністративний договір, найбільшою мірою залежить ефективність дії державних органів виконавчої влади і в остаточному підсумку – рівень правосвідомості і правової культури суспільства.

На думку автора, знаходячись у тісному взаємозв'язку з адміністративним актом, висунуті до нього вимоги законності можуть бути поширені і на адміністративний договір.

Дисертант розкриває основні вимоги законності адміністративного договору, до яких він відносить: 1)дотримання норм Конституції України, законів і підзаконних актів; 2) укладатися договір може тільки в рамках компетенції державних органів виконавчої влади; 3) наявність у суб'єктів договору єдиної мети (досягнення суспільно значимого результату); 4) попереднє узгодження договору з вищим державним органом; 5) дотримання вимог управлінського процесу (розробка проекту, порядок укладання, розірвання, зміни умов договору); 6) обов'язкову письмову форму укладання.

У роботі вказується, що в тісному взаємозв'язку з законністю якість адміністративного договору випливає з управлінських дій державних органів. До правової якості адміністративного договору автор відносить: формальну рівність сторін, що дає можливість виступати ініціатором виникнення договірних відносин кожному з органів державного управління; виникнення зобов’язуючих відносин створює формальну визначеність і взаємність прав і обов'язків у сторін адміністративного договору; добровільність прийняття на себе зобов'язань сприяє здійсненню управлінської діяльності; санкціонована державою відповідальність веде до здійснення взаємного контролю за виконанням зафіксованих у договорі управлінських задач; автономність регулювання взаємовідносин між сторонами; самостійність у виборі учасника договору органами виконавчої влади.

У підрозділі 2.5. “Загальна система адміністративних договорів” відзначається, що сучасний рівень розвитку управлінських відносин у державі, обумовлює необхідність подальшого удосконалення інституту адміністративного договору. Особливої актуальності на сьогоднішній день набуває проблема класифікації адміністративних договорів, що дотепер залишається досить дискусійною. Класифікація адміністративних договорів дозволяє нам наочно представити наявне їхнє різноманіття, пізнати специфіку окремих різновидів договорів, упорядкувати існуючу безліч адміністративних договорів, а також виявити основні напрямки розвитку усього комплексу адміністративних договорів. На основі детального вивчення існуючих класифікацій, наведених ученими-адміністративістами за критерієм змісту, за суб'єктами договірних відносин, за характером взаємин між сторонами, за предметом адміністративного договору, дисертант виділяє власну класифікацію договорів.

До найбільш прийнятних критеріїв класифікації адміністративних договорів автор відносить наступні: за юридичними властивостями, підрозділяє на правоустановчі і правозастосовні. За предметом регулювання: договори про компетенцію; договори про співробітництво (про спільну роботу, про обмін інформацією); договори про вступ громадян на державну службу (адміністративно-трудові договори); договори в соціальній сфері; фінансові і податкові угоди; договори, що забезпечують державні потреби; договори про обмін інформацією. За характером взаємин між суб'єктами договірних відносин: договори суб'єктів, що не володіють контрольними, наглядовими чи іншими спеціальними повноваженнями стосовно один одного; договори, у яких один із суб'єктів володіє якими-небудь спеціальними повноваженнями стосовно іншого. За цілеспрямованістю договірних відносин: договори, що регулюють дії суб'єктів, підлеглих сторонам угоди; договори, що регулюють погоджені управлінські дії контрагентів; договори змішаного типу. За колом суб'єктів: між двома чи більше органами державного управління; між органом державного управління і державною чи приватною організацією або громадським об'єднанням; між органом державного управління і громадянами. Не можна забувати і про загальноправові критерії розподілу договорів на види. Адміністративні договори можуть бути двосторонніми і багатосторонніми; попередніми й остаточними, і, нарешті, вони можуть містити в собі, поряд з адміністративно-договірними елементами, елементи цивільно-правових, трудових угод і бути в такому випадку змішаними.

У підрозділі 2.6. “Межі здійснення і застосування адміністративного договору. Адміністративний договір і адміністративний акт” аналізується галузь застосування адміністративного договору в державному управлінні, розглядається ефективність використання в державному управлінні договорів чи правових актів. Подається детальна характеристика схожості і відмінності двох засобів управлінської діяльності – акту і договору, що відображена в порівняльній таблиці.

У дисертації відзначається, що державне управління – це виконавчо-розпорядницька діяльність підзаконного характеру органів державної виконавчої влади, спрямована на забезпечення стабільного функціонування і поступального розвитку суспільних процесів у різних галузях і сферах управління. У процесі здійснення в межах своєї компетенції органи державної виконавчої влади, а також інші ланки державного управління (державні службовці і посадові особи) для досягнення цілей і задач публічного управління використовують найбільш ефективні правові засоби управління.

Всюди у державному управлінні застосовується однобічний владний вплив. Але він, безперечно, не завжди ефективний і самодостатній. Тому сферу застосування адміністративного договору автор дисертації розглядає, спираючись на галузь здійснення державного управління. А вона надзвичайно широка: це й економіка, і соціальна сфера, і культурна, і політичне життя суспільства. Доцільність і ефективність горизонтальних договірних зв'язків пояснюють причини досить частого і широкого використання договорів у різних сферах. Держава, як розумний керівник підприємства при здійсненні управління колективом, як мудрий батько при вихованні своєї дитини, використовує широко відомий метод батога і пряника. Тільки у випадку з державою роль батога виконує адміністративний акт, а роль пряника — адміністративний договір. Адже, на відміну від прямого владного веління адміністративного акту, договір дозволяє врахувати і забезпечити всі інтереси підвладної сторони, що деякою мірою служить гарним стимулом для виконання дій в інтересах суспільства. Використання такого правового засобу управління, як адміністративний договір, розширює для держави можливості раціонально і з більшою ефективністю виконувати покладені на неї публічні обов'язки.

У роботі здійснено детальний аналіз співвідношення і розмежування адміністративного акту й адміністративного договору, на підставі якого адміністративний договір можна вважати багатостороннім актом управління, оскільки адміністративний договір завжди служить виконанню державної волі, а предметом його є дії управлінського характеру.

У підрозділі 2.7. “Недійсність адміністративного договору” розглянуто концептуальні питання визнання недійсності адміністративного договору, а також аналізуються проблеми відповідальності його учасників.

Визнання договору недійсним виступає засобом забезпечення відповідності договору установленим вимогам, засобом забезпечення законності договору, правового захисту публічних і приватних інтересів від порушень. На думку автора, недійсність договору означає визнання його не наділеним юридичною силою, що спричиняє певні юридичні наслідки. Певні юридичні наслідки може породжувати лише сам факт визнання договору недійсним (наприклад, повернення сторін у вихідне становище). У роботі відзначається, що визнання адміністративного договору недійсним можливе лише в рамках судового провадження, при дотриманні необхідних процесуальних правил.

Відзначається, що для скасування, зміни і призупинення дії адміністративного договору передбачені наступні процесуальні засоби: оскарження, опротестування, звертання до державного органу. Якщо орган державної виконавчої влади, що уклав договір, вважає, що він у цілому чи в частині не відповідає законодавству, він вправі (і навіть зобов'язаний) змінити його умови чи припинити його дію. Вищі органи державної виконавчої влади, на наш погляд, також можуть указати на необхідність розірвати договір органам нижчого підпорядкування за мотивами його незаконності (відзначимо, що недоцільність, недотримання публічно-правової мети повинні вважатися також порушеннями законодавства про адміністративні договори).

За аналогією з цивільним правом, щодо недійсності адміністративного договору застосовуються наступні терміни: абсолютно недійсний (незначний) і відносно недійсний (який оспорюється). Незначність договору означає, що він має ваду, яка одним своїм існуванням приводить до визнання договору недійсним.

Стосовно до адміністративного договору, автором установлений перелік порушень (недоліків), що свідчать про його недійсність; до них відносяться випадки, коли адміністративний договір визнається незначним: 1) незначний адміністративний договір, що не має метою задоволення публічних інтересів; 2) за припустимою аналогією з цивільним правом незначним є удаваний договір (наприклад, такий, який прикриває під виглядом адміністративного договору цивільно-правову угоду); 3) незначний договір, укладений у сфері, де законом запропоноване застосування іншої форми управлінської діяльності чи прямо заборонене укладання адміністративного договору; 4) участь у договорі державно-владного суб'єкта, у чиї повноваження не входить право укладати адміністративні договори у визначеній сфері, чи його компетенція взагалі не передбачає права на укладання адміністративних договорів; 5) порушення письмової форми також є підставою для визнання договору недійсним.

Питання недійсності адміністративного договору тісно пов'язане із проблемою відповідальності його учасників. На думку дослідника, відповідальність учасників адміністративно-договірних відносин повинна складатися з: договірної відповідальності сторін однієї перед іншою і адміністративно-правової відповідальності за порушення інтересів суспільства і держави.