Мицак А.П. Становлення і розвиток митного законодавства на території України

summary

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначено мету, завдання, методологічну і теоретичну основу, сформульовано наукову новизну теми та положень, винесених на захист, показано теоретичне й практичне значення роботи, наведено дані про апробацію і публікацію результатів дослідження.

В першому розділі „Розвиток митного законодавства України: стан розробки проблеми та характеристика джерел” подано теоретичну основу дисертаційного дослідження, окреслено основні етапи розвитку наукової думки з цієї проблеми. Джерельну базу дисертаційного дослідження становлять матеріали документальних фондів вітчизняних архівів, зокрема ті, що зберігаються в Центральному державному історичному архіві (м. Львів): ф. 35, 146, 204, ф. 309 „Покажчик законів та розпоряджень”, ф. 755 „Архівне управління провінції Галичини”; Державному архіві Львівської області, ф. 59 „Накази та постанови тимчасового управління в Західній Україні”; Центральному державному архіві вищих органів влади і управління України, ф. Р-341.

Особливу увагу приділено також дослідженню літописних археологічних джерел, використано значну кількість опублікованих документів.

У дисертації використано теоретичні положення і рекомендації вчених, які працюють у сфері теорії та історії держави і права, митного права, дослідження інших суспільних наук, праці українських вчених та політичних діячів – М. Грушевського, В. Винниченка, Д. Дорошенка, І. Крип’якевича, О. Кузьми, Н. Полонської-Василенко та ін. Проблеми пострадянських республік, процес державотворення висвітлювали В. Кульчицький, Б. Тищик, О. Субтельний, А. Жуковський.

У дослідженнях радянського періоду здебільшого спостерігалося ідеологічне, класове спрямування. Державно-правові аспекти не розглядалися або ж аналізувалися через призму діяльності Комуністичної партії. Серед науковців-правників цього періоду вирізнялися: Б. Михайлов, Л. Марков, К. Сандровський. Проте більшість авторів, за винятком К. Сандровського, проводили дослідження окремих періодів російської та радянської митної політики і митних органів. Отже, можна констатувати факт, що впродовж цього періоду не було дослідження узагальнюючого і об’єктивного характеру.

Нинішнє відродження Української держави зумовило появу нових праць із досліджуваної теми.

Проблеми становлення митного законодавства у незалежній Україні частково висвітлювали В. Мицик, С. Науменко, П. Пашко, П. Романюк, В. Чорний, І. Шеремета та ін. Зазначимо, що митна проблематика, питання здійснення митного контролю, митно-тарифного регулювання, боротьби з контрабандою й іншими митними правопорушеннями – справа достатньо складна і специфічна навіть для досвідченого фахівця і вченого-правознавця. Тому, в перші роки незалежності не було фундаментальних праць, які б на фактичному матеріалі розкривали етапи становлення та правову основу Української митниці. В 1998 р. цю прогалину значною мірою заповнило дослідження Л. Деркача. Тут була дана оцінка існуючих тенденцій, проблем становлення і розвитку митного законодавства.

Використання згаданих та інших джерел дала змогу розглянути в історико-юридичному аспекті цю тему, проаналізувати відповідну нормативно-правову базу, а також визначити головні напрями розвитку митного законодавства на території України від давніх часів до сьогодення.

Отже, питання розвитку митного законодавства ще не знайшло належного висвітлення в юридичній літературі.

У другому розділі „Становлення митного законодавства України на різних етапах її розвитку” розглянуто історичні періоди становлення та розвитку митного законодавства на території України.

У підрозділі 2.1. “Формування та еволюція митного законодавства України (ІХ-ХVІІ)” з’ясовано, що історія митниці та митної справи у нашій державі розпочинається ще з стародавніх часів. Незаперечний історичний факт: вже 911 р. у торговому договорі Київського князя Олега з Візантійським імператором зумовлювалися питання мита та митних зв’язків між двома країнами. За Руссю визнавалося, зокрема, право безмитної торгівлі.

Важливим регулятором торговельних зв’язків України зі Заходом став перший фіксований юридичний торговельний акт – Раффальштеттенський митний статут 906 р. (він наслідував значно старший статут 880 р.) У ньому мито розглядалося як певне обмеження торгівлі конкретними товарами.

Пізніше, 1288 р., був виданий Остроганський митний статут, в якому перелічувалися купці з різних країн: Баварії, Польщі, Чехії, Австрії та Русі.

Автор допускає, що ці два митні статути були першими митно-правовими документами, де регламентувалися дії купців Київської Русі, що певною мірою слугували прикладом правильної організації митної справи в Русі.

Складний порядок митних зв’язків існував в Україні й за Литовсько-польської держави. Була встановлена чітка система митних зборів за ввіз і вивіз різноманітних товарів. Пограничне мито (його називали цлом) стягували митники, котрі працювали у митницях (тоді вони називалися митними коморами).

Чітку систему митної справи та митного законодавства мала й славна Козацько-гетьманська держава. Починаючи від Б. Хмельницького, Державний скарб (так іменувалась тоді фінансово-банківська і митна служба України) збирав пограничне мито: евекту (вивізне) й індукту (ввізне) мито. В універсалі гетьмана Богдана Хмельницького, датованому 1654 р., встановлювалися митні платежі за товари, що ввозилися на територію Української держави. За свідченням письмових документів (1654 р.), у той період митні збори на кордонах приносили у державну скарбницю близько 100 тис. червоних золотих.

У підрозділі 2.2. “Застосування російського митного законодавства на території України (ХУІІ ст. до 1917 р.)” з’ясовано, що вихід зі складної ситуації, яка склалася внаслідок національно-визвольної війни (1648-1654 рр.), уряд країни вбачав у приєднанні України до Росії.

З кінця ХVІІ і до початку ХХ ст. Україна входила до складу Російської імперії. Історія розвитку України тісно переплелась з історією розвитку Російської імперії. Митна політика Російської імперії, переважно регулювалася митними тарифами.

В цей період виникали ідеї про вільну торгівлю і мореплавство. Автор допускає, що так поступово закладалися передумови для розвитку і практики митної справи.

Етапною подією було створення 1754 р. прикордонної варти як особливого корпусу військ для охорони кордону в Україні та Фінляндії.

У 1798 р. державна Комерц-колегія видала інструкцію прикордонним митницям і заставам, яка стала однією з перший документальних спроб уніфікації нормативних документів з процедури діяльності митних установ.

Про складний розвиток митної справи в Російській імперії та необхідність постійного державного корегування цього процесу засвідчують факти прийняття основних правових документів, що регулювали митну діяльність. Тільки митні статути приймалися у 1819, 1842, 1882, 1892, 1904, 1910 рр.

У підрозділі 2.3. “Характеристика митного законодавства на території України в період УНР-ЗУНР та УРСР” встановлено, що можливість будувати самостійну митну політику, спираючись на власні митні органи, з’явилися в Україні лише з проголошенням ІУ Універсалом Центральної Ради 22 січня 1918 р. незалежності Української Народної Республіки. Центральна Рада мала намір сформувати належну торговельну митну політику на рівні тогочасних вимог. В Універсалі наголошувалося: „...торг товарами, які будуть привозитись з-за кордону і вивозитись за кордон, буде вести сама держава наша”. Пізніше ідея про необхідність державного контролю над митною системою України знайшла відображення у проекті Конституції УНР, десятий параграф якої зазначав, що до компетенції Федерально-державної організації належать також митна та карантинна справа, торгові склади.

Чимало позитивного у сфері торговельно-митної політики, зазначає автор, зробив і гетьман П. Скоропадський.

В дослідженні зазначається, що певні митні відносини були й у Західноукраїнській Народній Республіці, яка виникла в листопаді 1918 р. після розпаду Австро-Угорщини.

Після входження України до Союзу РСР і підписання відповідного договору в грудні 1922 р. керівництво Української РСР було передано в компетенцію Союзу питання оборони і безпеки країни, міжнародних відносин, зовнішньої торгівлі, митної політики, податкової системи й інших галузей політичного, економічного і соціального життя.

На принципах обмеження суверенних прав союзних республік, у тому числі й України, у сфері міжнародних відносин, зовнішньоекономічної діяльності та митної справи ґрунтувалися Конституції СРСР 1936 і 1977 рр., митні кодекси 1924, 1928 і 1964 рр., а також відомчі документи Наркомату зовнішньої торгівлі й інших центральних відомств Союзу. Впродовж семи десятиліть керівні органи Радянської України не мали змоги впливати і на організацію та здійснення митного контролю на території республіки, і на комплектування особового складу митниці, а бюджет республіки був позбавлений надходжень від фіскальної діяльності митних установ, які діяли на її території.

Актуальним залишається питання не лише висвітлення досягнень і помилок, детальний науковий аналіз процесів, що відбувалися в різні історичні періоди, а й вироблення належних висновків для удосконалення сучасного митного законодавства в незалежній Україні.

Третій розділ „Проголошення незалежності України та передумови формування її митного законодавства” присвячений дослідженню процесу формування митного законодавства сучасної України.

У підрозділі 3.1. “Розробка, прийняття й основні положення Митного кодексу України 1991 р. та інших нормативно-правових актів з митних питань” автор ґрунтовно простежує витоки організації митної справи після прийняття Декларації про державний суверенітет України 16 липня 1990 р. та проголошення її незалежності. Зазначено, що цю, цілком нову державотворчу роботу довелося починати буквально з нуля. У колишній УРСР взагалі не було жодної керівної або навіть координувальної структури, яка б займалася митною справою. Звідси – надзвичайна складність завдань, що постали перед митними органами на етапі організації і розвитку власної митної справи та налагодження власного митного законодавства. Вони ж, як стверджує автор, вимагали опрацювання нової митної політики, суттєвого внеску кожної митниці, кожного співпрацівника у справу державотворення, правопорядку, зміцнення економічного потенціалу України.

Одними з перших завдань, що постали перед Українською митницею, були створення мережі власних пунктів пропуску, а також підготовка нормативно-правової бази. Вже на початковому етапі розвитку власної митної системи прийнялися закони „Про зовнішньоекономічну діяльність” 16 квітня 1991 р., „Про митну справу в Україні” 15 червня 1991 р., Митний кодекс України 12 грудня 1991 р., „Про єдиний митний тариф” 5 лютого 1992 р., „Про внесення змін і доповнень до деяких законодавчих актів України з митних питань” 28 січня 1994 р. та інші нормативні акти, що стали правовою базою організації та розвитку митної справи в Україні.

Закон „Про митну справу в Україні” визначив правові основи організації митної справи. Йому належала вагома роль у розвитку митного законодавства нашої держави – він зробив поштовх до прийняття на його основі низки нормативно-правових актів з регулювання митної діяльності і був актуальним аж до прийняття у липні 2002 р. Нового митного кодексу.

Перший Митний кодекс Верховна Рада прийняла 12 грудня 1991 р. Цей провідний у сфері митного законодавства нормативно-правовий акт визначив принципи організації митної справи в Україні з метою створення умов для формування ринкової економіки та зростання ефективності зовнішньоекономічної діяльності на основі єдності митної території, мит і митних зборів.

На цьому етапі були також прийняті такі основні нормативні акти як наказ ДМКУ 10.04.1992 р. „Про створення митних установ”, Положення про провадження у справах про порушення митних правил, затверджене наказом ДМКУ 3205 4.11.1992 р.; наказ ДМКУ №73 19.03.1993 р. „Про прикордонно-митний контроль на державному кордоні України” та ін.

Цими документами визначені основні напрями організації та розвитку митної служби, зокрема у сфері порушення митних правил, заходи здійснення внутрішнього і прикордонного митного контролю.

У підрозділ 3.2. “Митне право України в період реорганізації митних органів за Законом України “Про внесення змін та доповнень до деяких законодавчих актів України з митних питань від 28.01.1994 р.” автор з’ясував, що з 1994 р. розпочався другий етап розвитку митної системи. Він характерний подальшим розвитком мережі митних органів, удосконаленням їх організаційної структури й апарату управління, створенням об’єктів митної інфраструктури, що забезпечує перебудову організації та провадження митної справи на основі митного законодавства. Були прийняті Постанова КМУ № 465 8.07.1994 р. „Про створення територіальних митних управлінь”, наказ ДМКУ №198 6.05.1995 р. „Положення про зону митного контролю”. В 1994 р. у Києві створено Центральну митну лабораторію.

Автор детально проаналізував нормативно-правові акти, які регулювали і регулюють порядок переміщення товарів через митний кордон, митні процедури, митний контроль і митне оформлення.

В розділі ІV „Митне законодавство в умовах створення та діяльності Митної служби України (1996-2002 рр.) розглянуті питання організації та структури митної служби України, а також проаналізовані норми нового Митного кодексу України.

У підрозділі 4.1. “Організація і структура згідно з Указом Президента України від 29 листопада 1996 р. № 1145/96 “Про Державну митну службу України” виявлено, що в цей період відбулася реорганізація структури митної системи України згідно з Указом Президента України 29.11.1996 р. № 1145/96 „Про Державну митну службу України”. З метою вдосконалення організаційної структури митної системи, посилення митного контролю, боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил, зміцнення виконавської дисципліни співпрацівників митної системи на основі Державного митного комітету України було утворено Державну митну службу України. Указ визначив основні завдання Держмитслужби України. Зокрема, були створені спеціалізовані митні установи, відділення боротьби з контрабандою і порушеннями митного законодавства, відділи митних тарифів і митної вартості, відділи контролю за доставкою товарів, служба митної варти. На виконання Указу Президента було створено Національну систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців митної справи у складі Академії митної служби України і центри підвищення кваліфікації й перепідготовки кадрів у містах Києві та Хмельницькому, а також Центральну енергетичну митницю. Пізніше була створена Оперативна митниця.

Відповідно до „Положення про Державну митну службу України”, яке затверджено Указом Президента України 24 серпня 2000 р. (№ 1022/2000), зазначено, що Держмитслужба України є центральним органом виконавчої влади із спеціальним статусом, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері митної справи. Вона розв’язує покладені на неї завдання безпосередньо і через інші підпорядковані підсистеми – регіональні митниці, митниці, митні пости, митні лабораторії та підвідомчі підсистеми – митні навчальні заклади, обчислювальні центри, науково-дослідні заклади.

У підрозділі 4.2. “Характеристика митного кодексу України від 11 липня 2002 року” наголошено, що Держмитслужба чимало зробила для підготовки та прийняття нового Митного кодексу України.

Прийнятий Верховною Радою України новий Митний кодекс України (11 липня 2002 р.) значно відрізняється від попереднього й адекватно віддзеркалює реалії економічного та суспільно-політичного життя нашої держави, зовнішньоекономічних зв’язків України, сучасне становище і роль митної служби в системі органів державного управління. Повною мірою кодекс відповідає і міжнародним стандартам.

Норми Кодексу визначають основні засади організації та здійснення митної справи в Україні. Низка статей спрямована на максимальне спрощення і лібералізацію процедур митного контролю внаслідок впровадження нових і законодавчо закріплених чинних сучасних форм і засобів такого контролю, їх юридичного обґрунтування. Вперше в митному законодавстві ґрунтовно розглядаються особливості здійснення митних операцій при переміщенні громадян і вантажів різними видами транспорту.

Низка нових розділів, глав і статей спрямована на впорядкування умов нарахування й сплати мита, інших митних платежів, їх відстрочення та розстрочення. Встановлено також перелік платежів, що сплачуються митницею, чітко окреслено методи визначення митної вартості товарів.

Важливе місце у Митному кодексі посідає питання організації боротьби з контрабандою і порушеннями митних правил. Деталізовано процесуальні норми провадження у справах про порушення митних правил. Встановлено нові, реальніші, санкції за передбачені нормами Кодексу правопорушення.

Кодекс містить низку нових норм, які закріплюють створену структуру митних органів України, чітко визначають статус і повноваження всіх її елементів.

Великий блок проблемних питань у Митному кодексі охоплює кадрова проблематика, правове та соціальне забезпечення працівників митних органів. Встановлено, що посадові особи, котрим присвоюється персональне звання, дають Урочисте зобов’язання працівників митних органів, в якому дають слово бути відданими справі української державності, неухильно дотримуватись вимог Конституції, Митного кодексу та законодавства України, активно захищати інтереси Української держави.

На тривалий період новий Митний кодекс України виконуватиме своє завдання у забезпеченні захисту економічних інтересів України, створенні сприятливих умов для розвитку її економіки, захисту прав та інтересів суб’єктів підприємницької діяльності та громадян, а також забезпеченні до законодавства України з питань митної справи.