Барабаш Ю.Г. Парламентський контроль в Україні: проблеми теорії та практики

summary

У вступі дисертації обґрунтовується актуальність обраної теми, сутність дослідження, його об’єкт і предмет, мета та завдання, характеризуються його методологічна основа та теоретична база, наукове і практичне значення одержаних результатів, визначається структура дисертації, формулюються основні положення, які виносяться на захист.

Розділ перший „Теоретичні засади парламентського контролю” складається з шести підрозділів.

У підрозділі 1.1 „Поняття парламентського контролю: правова природа та інституціональний механізм” розглянуто парламентський контроль відносно таких двох класифікаційних груп контролю, як державний та громадський. Автор стверджує, що парламентський контроль має комплексний характер і належить до обох цих груп. Це пов’язано з тим, що суб’єкти парламентського контролю (особливим чином омбудсман), маючи всі ознаки державних контролюючих інституцій, здійснюють вплив на порушників закону також за допомогою таких інструментів громадського контролю, як громадська думка та широке висвітлення фактів порушення  прав і свобод людини й громадянина в засобах масової інформації.

Зазначено, що на пострадянському просторі та в країнах Східної Європи запровадження  інститутів омбудсмана та Рахункової палати було викликано намаганням підвищити ефективність  контролю за діяльністю органів державного управління. При цьому вони розглядались і розглядаються в законодавстві та юридичній науці в більшості випадків як органи, котрі незалежні від парламенту. Однак, враховуючи досвід держав, де омбудсман та Рахункова палата існують уже давно, можна стверджувати, що надання їм статусу допоміжних парламентських інституцій у здійсненні контролю дозволяє зробити парламентський контроль ефективнішим, а акти реагування вказаних суб’єктів більш значимими для органів і посадових осіб державного апарату.

Виходячи з цього, сформульовано концепцію інституціонального механізму парламентського контролю. Він являє собою дволанкову систему суб’єктів контролю. Перша ланка – це Верховна  Рада України як орган, що уповноважений приймати рішення про притягнення винних осіб до конституційно-правової відповідальності. Інша ланка складається з двох груп суб’єктів.   Перша група – це посадові особи, органи парламенту та  народні депутати України. До другої групи входять спеціалізовані допоміжні парламентські інституції -  Уповноважений Верховної Ради України з прав людини та Рахункова палата. Вони, порівняно з першою групою суб’єктів, наділені досить широкою незалежністю і самостійністю та є спеціалізованими контрольними органами.

У підрозділі 1.2 „Парламентський контроль в системі функцій Верховної Ради України на сучасному етапі державотворення” відмічається, що контрольна функція Верховної Ради України посідає одне з провідних місць серед напрямків діяльності парламенту. Ця функція реалізується через відповідні повноваження, а її специфіка виявляється в тому, що контрольні повноваження „присутні” у всіх функціях Верховної Ради України  і на всіх стадіях парламентського процесу. При цьому контрольна функція реалізується через дві групи повноважень: повноваження першої групи мають тільки контрольне значення; другі носять комплексний характер, і однаковою мірою належать як до контрольної, так й до інших функцій Верховної Ради України. Автор вважає, що процедура імпічменту (якщо тільки вона не означає притягнення до кримінальної відповідальності) не являє собою самостійну квазісудову функцію, а входить до складу контрольної функції парламенту.

У підрозділі 1.3 „Функції парламентського контролю в умовах становлення правової державності” зазначено, що функції парламентського контролю - це основні напрямки впливу контрольної діяльності Верховної Ради України,  її органів, народних депутатів України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та Рахункової палати на державні та суспільні процеси. Стверджується, що парламентський контроль виконує управлінську, корегуючу, правоохоронну, інформаційну та превентивну функції, які тісно взаємопов’язані. Показано, що суб’єкти парламентського контролю в зарубіжних країнах, використовуючи засоби публічного обговорення важливих проблем, здатні знімати напругу в суспільстві, сприяючи  тим самим забезпеченню законності і правопорядку. Водночас потенціал парламентського контролю в Україні використовується не повною мірою. Тому слід активніше залучати засоби масової інформації та громадськість до проведення парламентських контрольних заходів, а також акцентувати увагу на важливих питаннях державного та суспільного життя.

Пропонується створити парламентське телебачення, що, на думку автора, дозволить своєчасно забезпечувати парламентаріїв потрібною інформацію для проведення парламентського контролю та надання громадянам об’єктивної інформації про стан справ у державі та суспільстві.

У підрозділі 1.4 „Принципи парламентського контролю” показано, що  в умовах становлення правової, демократичної державності парламентський контроль повинен здійснюватися на принципах законності, демократизму, гуманізму, гласності, об’єктивності, політичної коректності, професіоналізму, системності та плановості. Поряд із  загальноприйнятими принципами парламентської контрольної діяльності в дисертації акцентується увага на такій специфічній засаді парламентського контролю, як політична коректність. Визначальним у виділенні цього принципу стало те, що парламент виступає "ареною" боротьби різних політичних сил, і тому, безперечно, політичні цілі і політична доцільність завжди на першому плані. Враховуючи ці фактори, слід застосовувати контрольні повноваження таким чином, щоб вони не перетворювалися на засоби політичного тиску. На прикладі реалізації принципу професійності розкривається недостатнє залучення парламентаріїв-юристів до застосування окремих форм парламентського контролю, зокрема в діяльності тимчасових слідчих комісій Верховної Ради України.

У підрозділі 1.5 „Види, форми та стадії парламентського контролю”  показано, що за таким критерієм, як наслідки парламентського контролю, слід виділяти "обов’язковий" та "рекомендаційний" види парламентського контролю. Залежно від часу проведення – попередній, поточний і наступний. Підкреслюється, що з метою запобігання виникненню серйозних проблем у державному управлінні необхідно, саме на етапі прийняття урядових рішень, частіше вдаватися до застосування таких форм контролю як парламентські слухання та депутатські запити.

Залежно від сфери дії виділено внутрішній (внутрішньопарламентський) і зовнішній контроль; залежно від суб’єктів, що його здійснюють, - контроль, що здійснюється Верховною Радою України, її робочими органами, народними депутатами, спеціалізованими парламентськими інституціями. За таким критерієм, як  обсяг контролю та характер контрольних повноважень, виділяється загальний і спеціальний контроль. На основі аналізу зарубіжної практики дисертант доходить висновку, що концепція парламентського контролю передбачає можливість створення допоміжних контролюючих інституцій при парламенті у тих сферах, які набувають великої суспільної і державної ваги.

В роботі акцентується увага на необхідності закріплення в тексті Конституції України таких форм парламентського контролю як парламентські слухання та „година запитань”. Далі, на прикладі стадій парламентського контролю досить чітко показано злагоджений єдиний механізм підготовки та прийняття контрольних рішень Верховної Ради України.

У підрозділі  1.6 „Правовідносини в сфері парламентського контролю: їх сутність та складові елементи” детально розглянуто такі елементи правовідносин у сфері парламентського контролю, як суб’єкти (суб’єкти парламентського контролю та підконтрольні суб’єкти), об’єкти, предмети, зміст правовідносин і юридичні факти як підстава виникнення, зміни і припинення цих правовідносин.

Обґрунтовано доцільність посилення повноважень суб’єктів парламентського контролю відносно отримання документації органів виконавчої влади.

Розділ  другий „Конституційно-правове визначення та закріплення окремих видів і форм парламентського контролю в Україні та основні шляхи їх удосконалення” складається з 7 підрозділів.

У підрозділі 2.1 „Парламентські слухання як одна з провідних форм контрольної діяльності Верховної Ради України та її комітетів” зазначається, що на прикладі парламентських слухань чітко простежується „організуюче начало” парламентського контролю. Основним суб’єктом у проведенні цієї форми контролю повинні стати комітети Верховної Ради України. Виділяючи в практиці зарубіжного парламентаризму два типи слухань –  „обговорювання” та „допиту”, дисертант вважає, що більш ефективним є перший тип проведення слухань. Для підвищення ефективності парламентських слухань необхідно запровадити практику завчасного публікування оголошень про їх проведення, де зазначати місце, тематику та адресу відповідального за проведення слухань парламентського органу; запрошувати заінтересованих осіб; широко висвітлювати хід та результати слухань  в парламентських комітетах у засобах масової інформації. При розгляді парламентом кандидатури на зайняття певної державної посади слід обов’язково проводити парламентські слухання в комітетах.

Також розглянуто питання про юридичну силу актів комітетів, в першу чергу тих, що приймаються за наслідками слухань. Автор вважає, що рішення, які стосуються процедурних питань (наприклад, виклик осіб на слухання) повинні бути обов’язковими для виконання; рішення ж, що приймаються за наслідками розгляду певного питання (наприклад, розгляд кандидатури на займану посаду) - обов’язковими для розгляду.

У підрозділі 2.2 „Тимчасові слідчі комісії Верховної Ради України: порядок формування і практика діяльності” відмічається, що інститут парламентського розслідування є новим явищем для українського парламентаризму і перебуває на етапі свого становлення. При створенні законодавчої бази з цього питання слід ураховувати, що суб’єктами ініціювання парламентського розслідування повинні бути робочі органи парламенту, народні депутати України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини та Рахункова палата. До складу тимчасових слідчих комісій не слід включати осіб, котрих стосуються обставини, що стали предметом розслідування. Єдиним випадком неможливості проведення парламентського розслідування повинна бути ситуація, коли справа з обставин, які повинні стати предметом розслідування, знаходиться на розгляді суду. Тимчасовим слідчим комісіям потрібно надати право викликати для давання пояснень осіб, проводити експертизи, витребувати документи, необхідні для парламентського розслідування, проводити парламентські слухання та перевірки на місцях. Однією із суттєвих гарантій діяльності слідчих комісій повинно стати їх право звертатись до суду для отримання рішення про примусовий привід свідка.

Тривалість парламентського розслідування повинна становити не більше шести місяців. Результатом парламентського розслідування є висновок тимчасової слідчої комісії, який обов’язково оприлюднюється на засіданні Верховної Ради України і публікується в офіційних виданнях, а в разі потреби – надсилається до правоохоронних органів.

Важливим у вдосконаленні інституту парламентського контролю, взагалі, та парламентського розслідування, зокрема, може стати створення контрольних підкомітетів у складі комітетів Верховної Ради України, які за наявності відповідного рішення парламенту зможуть більш оперативно та професійно проводити перевірки та розслідування. Разом з тим народні депутати України, що входять до складу таких підкомітетів, не будуть виключені із законотворчого процесу, оскільки при цьому залишаються членами відповідних комітетів.

У підрозділі 2.3 „Контрольна діяльність народного депутата України та шляхи її вдосконалення” зазначено, що основними формами контрольної діяльності народного депутата є депутатський запит, звернення та запитання. Дисертант не поділяє поширену думку про те, що такі форми діяльності відносяться до інформаційної функції парламенту і не є повноцінними контрольними заходами. Під час використання депутатських запитів або запитань, так чи інакше  перевіряється діяльність виконавчих структур. Тому нема сенсу недооцінювати роль цих форм депутатського контролю.

На думку автора, вдосконалити інститут депутатського запиту можна, по-перше, знявши обмеження щодо необхідності виносити депутатський запит на пленарне засідання парламенту і необхідність його підтримки однією п'ятою від конституційного складу парламенту. Що ж стосується предмета депутатського запиту, то тут необхідно встановити таке обмеження: депутатський запит не може стосуватися питань, пов’язаних із здійсненням функцій кримінального переслідування. Потрібно також запровадити спеціальне видання, у якому б висвітлювалася контрольна діяльність парламенту, і, передусім, публікувалися би депутатські запити та відповіді на них.

Назріла потреба запровадити процедуру „години запитань”, яка зможе замінити малоефективну процедуру „Дня Уряду України”. При цьому, використовуючи зарубіжний досвід, слід врахувати наступне: проводити „годину запитань” у день проведення засідання Уряду або   наступного дня; тематику „години запитань” визначати за галузевим принципом з урахуванням побажань парламентаріїв; посилити відповідальність міністрів у сфері співпраці з парламентом; за результатами „години запитань” приймати відповідну постанову, де слід вказувати на недоліки в державному управлінні та конкретні шляхи їх усунення; створити механізм передавання інформації про проведені „години запитань” до місцевих засобів масової інформації.

У підрозділі 2.4 „Внутрішній парламентський контроль: юридична природа, специфіка, напрямки реалізації і вдосконалення” підкреслено, що наявність такого виду парламентського контролю обумовлено, по-перше, потребою здійснення перевірочних дій щодо органів, посадових осіб і апарату парламенту та безпосередньо народних депутатів України,  по-друге, тим, що подібну перевірку, через наявність у парламенту права на самоорганізацію не можна здійснювати ззовні.   В сфері внутрішнього парламентського контролю виділяються три його основні напрямки: контроль за діяльністю народних депутатів України; за роботою посадових осіб Верховної Ради України; контроль за діяльністю апарату Верховної Ради. Стосовно до першого напрямку, то тут належить підвищити роль комітету з питань Регламенту та депутатської етики  як основного органу, уповноваженого перевіряти діяльність парламентаріїв. Депутат повинен мати право оскаржувати до колегіального органу парламенту вжиті до нього дисциплінарні заходи. Зазначається, що звітування посадових осіб парламенту повинно стати обов’язковою практикою в сфері контролю за їх діяльністю. Слід ширше залучати профільні парламентські комітети до контролю за відповідними підрозділами апарату Верховної Ради України.

У підрозділі 2.5 „Імпічмент Президента України та оголошення недовіри Кабінету Міністрів України в системі форм парламентського контролю” відмічається, що імпічмент Президента України, як і резолюція недовіри Кабінету Міністрів України, є одночасно і формами парламентського контролю, і видами конституційно-правової відповідальності. Пропонується  запровадити нову підставу імпічменту главі держави – порушення Президентом України присяги;  спростити процедуру імпічменту, виключивши із переліку учасників цієї процедури Верховний Суд України. Аргументується, що запровадження нової підстави імпічменту пов’язано з тим, що конституційно-правова відповідальність має як правовий, так і політичний характер. Застосування процедури імпічменту має на меті не притягнення Президента до кримінальної відповідальності, а усунення його із займаної посади як засіб захисту основ конституційного ладу, забезпечення інтересів українського народу  тощо. Виходячи з того, що рішення, яке прийнято главою держави, як правило, впроваджується в життя актами підпорядкованих йому інституцій, доволі важко під час процедури імпічменту встановити причинний зв’язок між рішеннями Президента та наслідками його реалізації. Про це свідчить і зарубіжна конституційно-правова практика. Відтак присяга є важливим  актом, який до того ж є підставою  вступу Президента України на пост.

Слід запровадити процедуру вотуму довіри Кабінету Міністрів України у зв’язку із розглядом конкретного законопроекту. Це пов’язано з тим, що висловивши довіру Кабінету Міністрів при наданні згоди Президенту України на призначення Прем’єр-міністра, Уряд дуже часто стикається з тим, що важливі проекти законів з питань соціально-економічного розвитку країни не знаходять своєї підтримки в сесійній залі. Ця процедура дозволить, з одного боку, підвищити контроль за діями Уряду, а з іншого - налагодити продуктивні взаємовідносини між Верховною Радою та Кабінетом Міністрів.

У підрозділі 2.6 „Уповноважений Верховної Ради України з прав людини в механізмі реалізації Верховною Радою України парламентського контролю” зазначається, що для удосконалення діяльності Уповноваженого необхідно утворити посади заступників Уповноваженого, які будуть займатися парламентським контролем за дотриманням прав людини в окремих сферах державного та громадського життя. Вони повинні призначатися та звільнятися із займаною посади за процедурою, що визначена відносно Уповноваженого.

Реалізація висловлених в літературі пропозицій щодо розширення компетенції Уповноваженого, на думку дисертанта, може мати як позитивні, так і негативні наслідки. При цьому, реформуючи інститут омбудсмана в Україні, потрібно враховувати повноваження і можливості існуючої інституційної системи контролю та захисту прав людини, зокрема органів прокуратури. Лише  комплексний підхід до цього питання, з урахуванням позитивного надбання минулого, дозволить створити ефективну систему правозахисних органів. 

У підрозділі 2.7 „Рахункова палата в механізмі реалізації Верховною Радою України парламентського контролю” аналізуються юридична природа контролю і повноваження Рахункової палати, форми і методи її співпраці з іншими органами бюджетно-фінансового контролю, можливості розширення чисельності апарату Рахункової палати та створення її представництв на місцях. Для удосконалення діяльності Рахункової палати пропонується надати їй право звертатися до господарських судів із заявою про призупинення всіх видів платіжних і розрахункових операцій за рахунками державних установ у разі виявлення фактів нецільового використання ними коштів державного бюджету.