Задорожня Г.В. Постійні комісії представницьких органів місцевого самоврядування

summary

У вступі обґрунтовується вибір теми дисертаційного дослідження, актуальність та ступінь її наукової розробленості, визначені об‘єкт, предмет, мета та основні завдання дослідження, його методологічна основа та наукознавча база, розкрито наукову новизну та науково-теоретичне і практичне значення основних положень дисертації, подано інформацію про апробацію результатів дослідження та наявність публікацій за темою дисертації.

Перший розділ “Загальна характеристика постійних комісій представницьких органів місцевого самоврядування” складається із трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. “Поняття постійних комісій” автор здійснює наукову розробку визначення поняття постійних комісій представницьких органів місцевого самоврядування, аналізує різні точки зору щодо його змістовного навантаження.

Розробка даного поняття здійснюється через призму багатоманітності зв‘язків із соціальною дійсністю, при цьому застосовуються різні методологічні підходи, як-от: діалектичний, гносеологічний, соціально-психологічний, історичний, соціологічний, функціональний, аксіологічний та інші.

Дисертант аналізує також ознаки, властиві постійним комісіям, як-от: постійні, місцеві (локальні), виборні, колегіальні, функціонально-галузеві. Водночас здійснюється аналіз правового статусу і ролі постійних комісій з позицій їх місця в системі органів місцевого самоврядування.

Досліджується правова характеристика постійних комісій:

а) постійні комісії створюються на основі законодавчого волевиявлення суб‘єктів законодавчої ініціативи;

б) постійні комісії займають свою чітко визначену нішу в структурі органів місцевого самоврядування;

в) організаційна структура або внутрішня побудова цих органів законодавчо закріплена шляхом прийняття відповідного правового акту;

г) постійні комісії виконують певний вид діяльності, який реалізується через надані їм функції по управлінню відповідними об‘єктами;

д) правосуб‘єктність постійних комісій, як конкретного суб‘єкта права, виражається через наявність у них владних повноважень (компетенції);

е) постійні комісії є відносно самостійним елементом в структурі органів муніципального управління, проте вони тісно пов‘язані між собою єдиними цілями та завданнями, які стоять не лише перед зазначеними органами, але й перед самим місцевим самоврядуванням в цілому.

Наприкінці підрозділу робиться висновок про те, що постійні комісії – це колегіальні, виборні, допоміжні органи рад, утворені у встановленому законодавством порядку, наділені відповідними владними повноваженнями і засобами, необхідними для здійснення властивих їм функцій.

У підрозділі 1.2. “Становлення і розвиток постійних комісій” міститься дослідження та вивчення загальних закономірностей виникнення, становлення і розвитку постійних комісій представницьких органів місцевого самоврядування, починаючи з моменту їх фактичної появи і до теперішнього часу.

 В результаті ретельного дослідження першоджерел та здійснення їх системного порівняння було визначено 4 періоди історико-правового розвитку постійних комісій:

1)    1917 - 1935 рр. (період виникнення та утвердження секцій, формування нормативно-правової основи функціонування даних органів, етап пошуку нових форм і методів роботи секцій, збільшення їх кількості та формування якісних характеристик зазначених органів).

2)    1936 – 1976 рр. (період набуття якісно нових форм організації та діяльності постійних комісій, період пожвавлення законодавчого процесу стосовно організації та діяльності даних органів, розширення їх повноважень та функцій, подальше утвердження принципів демократичного централізму побудови державних органів).

3)    1977 - 1989 рр. (період стагнації розвитку постійних комісій в системі органів місцевої влади, побудованих на жорстких принципах демократичного централізму, значного розширення повноважень в сфері соціально-економічного розвитку).

4)    1990 - до сьогодні (період пошуку нових шляхів розвитку постійних комісій, визначення їх ролі і місця в межах місцевого самоврядування). Визначальним фактором здійснення такого поділу були нормативно-правові акти, які створили правові основи щодо розширення повноважень досліджуваних органів, стали джерелом їх якісних та кількісних змін.

Вище перераховані історичні етапи формування постійних комісій представницьких органів місцевого самоврядування в Україні становлять цілісний, безперервний процес. Початковий етап виникнення постійних комісій відбувався стихійно як в територіальному, так і галузево-функціональному відношенні в залежності від потреб та можливостей відповідних Рад, а також політичної ситуації в державі, яка склалась в зазначений період. На даному етапі формування та функціонування постійних комісій значний вплив мали виконавчі комітети, проте він зменшувався із поступовим розширенням повноважень комісій.

На думку дисертанта, функціонування постійних комісій відбувається найбільш ефективно на рівні сільської, селищної, міської Рад, оскільки члени постійних комісій мають об’єктивні умови тісного співробітництва з територіальними громадами, виражають їх волю та законні інтереси, що цілком відповідає ідеї побудові самого місцевого самоврядування. Історико-правовий процес формування постійних комісій мав поступальний характер, проте не завжди є послідовним через відсутність достатніх теоретичних основ побудови місцевого самоврядування в цілому.

У підсумку автор робить висновок про те, що сучасний розвиток постійних комісій має значні зміни зовнішнього, а не внутрішнього характеру. Зокрема, змінився правовий статус комісій – вони стали органами представницьких органів місцевого самоврядування, а не державних органів. Внутрішня організація та організаційно-правові форми постійних комісій зберегли в своїй основі регламентацію радянського періоду.

У підрозділі 1.3. “Принципи організації та діяльності постійних комісій” зазначається, що принципи мають ціннісне значення лише в тому випадку, коли вони виражені у певній правовій формі.

Дисертант, аналізуючи різні підходи до визначення поняття принципів організації та діяльності органу місцевого самоврядування, розглядає їх як зафіксовані у відповідному законодавстві універсальні юридичні засади, які є результатом розвитку наукової думки та суспільства, насамперед, системи місцевого самоврядування. Водночас автор зауважує, що наявність уніфікації певних шляхів утворення органів державної і муніципальної влади спричинило утворення на універсальному рівні цілісної системи відповідних принципів.

На основі аналізу специфіки здійснення постійними комісіями муніципального управління виокремлено наступні принципи організації та діяльності постійних комісій: загальноюридичні та спеціальні.

Загальноюридичні принципи організації та діяльності постійних комісій – це беззаперечні вимоги, що виражають основний зміст правової природи організації цих органів. Це такі принципи: законності, гласності, демократичності, гуманізму, науковості.

Спеціальні принципи організації та діяльності постійних комісій – це вихідні засади, що визначають особливий порядок утворення та організації їх діяльності і суттєво відрізняють їх від інших органів місцевого самоврядування. До них належать наступні принципи: постійності, функціонально-галузевий, колегіальності, організаційної самостійності, професійної компетентності, юридичної рівності, детермінованості у часі.

Другий підрозділ “Система і функції постійних комісій представницьких органів місцевого самоврядування ” складається із трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. “Система постійних комісій представницьких органів місцевого самоврядування” здійснюється дослідження поняття системи постійних комісій як поєднання за напрямками і видами діяльності постійних комісій, наділених відповідними повноваженнями та матеріальними засобами з метою ефективного вирішення управлінських проблем та захисту інтересів територіальних громад. 

На думку дисертанта, утворення системи постійних комісій в обов‘язковому порядку повинно бути опосередковано цільовим спрямуванням стратегічного розвитку самоврядних територій. Цінність такого підходу, з огляду на особливості місцевого самоврядування  та соціально-економічного розвитку в Україні, полягає в тому, що виокремлення головних проблем самоврядної одиниці та визначення основних її потенційних можливостей дозволяє здійснювати процес конструктивного управління ними в умовах обмежених ресурсів, особливо матеріальних.

Окрім цього, визначення пріоритетних напрямків розвитку відповідних самоврядних одиниць повинно здійснюватись органами влади на місцях спільно, тобто радами та державними адміністраціями, з обов‘язковим  залученням до цього процесу економістів, експертів, науковців, фахівців, які б виступали в ролі радників.

Такий підхід до вирішення справи обумовлений, з однієї сторони, необхідністю здійснення подальшої децентралізації державної влади на місцях. А з іншої, в самоврядних одиницях краще знають свої особливості та потенційні можливості розвитку, чим, приміром, Міністерство економіки чи інші централізовані відомства.

Таким чином, формування системи пріоритетно-галузевих постійних комісій в обов‘язковому порядку повинно здійснюватись з паралельним врахуванням виокремлених напрямків стратегічного розвитку самоврядних територій.

Разом з тим обґрунтовується необхідність створення обов‘язкових постійних комісій функціонального характеру (з питань депутатської діяльності, законності та інформації, бюджетну, комісії соціально-гуманітарного забезпечення тощо).

Якісні характеристики галузевих та функціональних постійних комісій становлять зміст системи постійних комісій, де сукупність закономірних зв‘язків між елементами (комісіями) становить внутрішню форму (структуру) досліджуваної системи. Для галузевих та функціональних комісій, що складають систему постійних комісій в цілому, характерною рисою є, з однієї сторони, внутрішня відокремленість, з іншої – функціональна цілісність, опосередкована єдиними цілями та завданнями в сфері муніципального управління.

Назріла нагальна потреба прийняття Типового положення про постійні комісії. Даний правовий акт створив би суттєве локальне правове підґрунтя функціональної спрямованості постійних комісій, сприяв би підвищенню їх авторитету як серед органів місцевого самоврядування, так і серед виборців. Виключне значення такого Положення полягає в тому, що кожна профільна комісія була б наділена, поряд з основними, ще й профільно-галузевими повноваженнями із зазначенням конкретних предметів відання. Такий підхід до справи, безумовно, надасть впевненості у своїх діях членам функціональних постійних комісій. З іншої сторони, практичне дотримання вимог даного підзаконного акту комісіями, дозволить їм організувати свою роботу на суттєво якісному рівні, оскільки таке Положення опосередковує врахування функціонально-галузевих особливостей кожної постійної комісій.

У підрозділі 2.2. “Склад постійних комісій” досліджуються проблеми  якісного та кількісного складу постійних комісій.

Потенціал якісного складу кожної комісії у своїй єдності складають індивідуальні якості кожного її члена і визначаються засобом поєднання наступних складових:

- рівнем теоретичної підготовки (наявність відповідної освіти, фахової підготовки, теоретичне знання напрямку роботи комісії);

- набутим практичним досвідом (наявність досвіду комісійної роботи, вміння дієво вирішувати практичні проблеми, брати на себе відповідальність за прийняті рішення, вміти працювати в єдиній комісійній команді тощо);

- їх бажанням працювати у тій чи іншій комісії, опосередкованого відповідною мотивацією.

На думку автора, розуміння якісного складу постійних комісій за своїм сутнісним змістом опосередкований наступними складовими: знати, вміти, хотіти.

В підрозділі звертається увага на відсутність в профільному законодавстві норм, які б встановлювали межі нормування депутатів місцевих рад у постійних комісіях. Доведено необхідність загального нормування членства депутатів у комісіях шляхом встановлення максимальної межі їх кількісного складу засобом нормування членства у них не більше третини складу ради. Запропоновано встановити мінімальну кількість членів постійної комісії у складі трьох осіб.

Пропонується визначення складу постійної комісії як групи депутатів з різним досвідом, інтересами, здібностями та різною фаховою підготовкою, формально та відносно постійно об‘єднаних в рамках одного органу (комісії), покликаних співпрацювати в одному колективі з метою реалізації властивих їм  повноважень, а також необхідністю виконання поставлених завдань та досягненням відповідних цілей в сфері муніципального управління.

У підрозділі 2.3. “Функції та повноваження постійних комісій” зазначається, що функції постійних комісій - це основні, конкретні, відносно постійні напрямки або види діяльності комісій, що опосередковують визначальні сторони їх соціального призначення, шляхом здійснення ними муніципального управління в сфері місцевого самоврядування в інтересах територіальних громад.

Класифікація функцій постійних комісій здійснюється за наступними критеріями: за об’єктами (сферами) діяльності; за суб’єктами; за способами (формами) діяльності; за засобами діяльності; за терміном реалізації функцій; за механізмом реалізації.

Дисертантом обґрунтовується думка про те, що першопричиною зміни функцій є комплекс виконуваних завдань, які є важливими на певному етапі історичного розвитку. Ці завдання обумовлюються соціально-економічними, політико-ідеологічними, господарськими, культурними та іншими чинниками. Опосередкування функцій, через призму регламентування цілей та завдань, визначає внутрішню структуру комісій та організаційно-правові форми їх роботи.

Пропонується визначення поняття повноважень постійних комісій як законодавчо закріплених за ними прав та обов‘язків  з метою виконання завдань та функцій в сфері муніципального управління на території самоврядної одиниці.

Третій розділ “Форми роботи постійних комісій представницьких органів місцевого самоврядування” складається із трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1. “Поняття форм роботи постійних комісій” обґрунтовується думка про те, що постійні комісії здійснюють свою роботу виключно засобом відповідних форм. Водночас зазначається, що діяльність постійних комісій, спрямована на реалізацію їх функцій та повноважень, в обов’язковому порядку має відповідати наступним вимогам: не виходити за межі їх компетенції; відповідати інтересам територіальних громад.

З урахуванням різних підходів учених щодо визначення поняття форм діяльності постійних комісій дисертант вважає, що це відповідні способи досягнення результатів у своїй діяльності, яка виражається у конкретних діях з метою реалізації властивих їм функцій та повноважень.

Методи діяльності постійних комісій – це способи та засоби, що застосовуються в межах відповідних форм з метою реалізації їх повноважень. Постійні комісії, здійснюючи той чи інший вид муніципальної роботи, використовують різні методи діяльності, які в загальному можна поділити на організаційні та правові.

У підрозділі 3.2. “Організаційні форми роботи постійних комісій” підкреслюється, що останнім часом намітились суттєві тенденції зростання ролі та значення постійних комісій в здійсненні ними функцій управлінського характеру на місцях. Постійні комісії реалізують свої повноваження засобом різноманітних організаційних форм роботи. Останні в залежності від їх сутнісного значення, частоти вживаності, їх місця і ролі в управлінській діяльності, здійснюваної постійними комісіями, поділяються на основні та допоміжні форми роботи.

Основні організаційні форми роботи постійних комісій – це самостійні, постійні види (способи) організації їх діяльності, здійснювані  комісіями в цілому, їх керівним складом з метою реалізації їх функцій та  повноважень. Водночас підкреслюється, що постійні комісії виконують цілий ряд неосновних (допоміжних) організаційних видів діяльності, які є менш значущими та спрямовуючими для них, проте виконання дій такого характеру забезпечує цілісність та безперервність роботи комісій в системі місцевого самоврядування в цілому.

Автор робить аргументовану пропозицію про необхідність законодавчого регулювання відносин, що виникають в міжсесійний період між радами та постійними комісіями ради. Пропонується утворити координаційний орган у складі голови ради та голів постійних комісій для здійснення керівництва комісіями в міжсесійний період.

Вагомими недоліками організаційної діяльності постійних комісій є відсутність законодавчої регламентації періодичності проведення засідань, оскільки періодичність скликання сесії не повинна визначати періодичність проведення засідань постійних комісій.

Ще однією важливою проблемою є те, що на сьогодні не існує дієвого системного механізму співпраці постійних комісій та територіальних громад. В Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні” немає жодної статті, яка б зобов‘язувала постійні комісії, при виконанні своїх повноважень, співпрацювати з виборцями. Практика показує, що періодичне звітування депутатів перед виборцями є формальним у значній кількості випадків. Великою мірою це зумовлено тим, що в Законі України “Про статус депутатів місцевих рад народних депутатів” (ст.31) в переліку підстав для відкликання депутатів місцевих рад не передбачається відкликання за ухилення депутата від звіту.

Дисертант обґрунтовує необхідність внесення змін до вищезгаданого закону з тим, щоб депутат в обов‘язковому порядку ніс відповідальність за  ухилення від проходження уже першого звітування засобом відкликання.

У підрозділі 3.3. “Правові форми роботи постійних комісій” зазначається, що постійні комісії, реалізовуючи свої функції та повноваження, здійснюють великий об‘єм роботи, важливою складовою якої є їх правова діяльність.

Всю сукупність правової діяльності постійних комісій дисертант класифікує на три види: нормотворчу, контрольно-правоохоронну та  правозастосовчу. Крім того, зазначені види  діяльності здійснюється комісіями не в однаковій мірі, зокрема контрольно-правоохоронна та правозастосовча діяльність є більш змістовною та об‘єктивною, ніж нормотворча.

Установлено, що нормотворча діяльність постійних комісій здійснюється у двох вимірах, а саме:

а) власна нормотворча діяльність, пов‘язана з виданням власних підзаконних правових актів (рекомендацій та висновків);

б) участь у нормотворчій діяльності представницького органу.

Спільним для цих двох вимірів є те, що зазначена діяльність комісій проводиться (здійснюється) на всіх етапах нормотворчості, починаючи з підготовчого етапу, охоплюючи безпосередньо сам процес прийняття підзаконних нормативно-правових актів та завершуючи підсумково-контрольним етапом.  

 Разом з тим, на основі аналізу нормативно-правової бази були зроблені висновки про те, що в спеціальному законодавстві відсутні конкретні правила-вимоги, які регламентували б не лише порядок нормотворчої діяльності постійних комісій, але й порядок документального оформлення проектів програм чи правових актів. Це актуалізує необхідність прийняття єдиних правил, змістом яких була б регламентація нормотворчого процесу, починаючи від підготовки до процедурного завершення роботи над проектами відповідних правових актів чи програм.

Окремо дисертант аналізує підзаконні правові акти - рекомендації, що приймаються постійними комісіями згідно з положенням п.10 ст.47 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”.

Доведено, що правові акти комісій мають ряд особливостей, наприклад, рекомендаційний характер, тобто вони не є імперативними (зобов‘язуючими). Ті органи, підприємства, установи, організації, яким вони адресовані, зобов‘язані їх розглянути, проте за ними залишається право вчиняти якісь дії чи залишити все без змін. Такий підхід до сутності та змісту правових актів комісій є дещо схоластичним, оскільки не створюється дієвого механізму заохочення постійних комісій до нормотворчої діяльності саме через диспозитивність характеру норм.

Дослідження правових форм діяльності комісій дає можливість  стверджувати необхідність надання їм права самостійно вирішувати певні  питання. Способом такого вирішення є прийняття правових актів зобов‘язального характеру. Водночас таке право доцільно надати не всім комісіям, а найбільш фахово забезпеченим. Зобов‘язуючі рішення таких комісій істотно вплинули б на ефективність та мобільність управління в сфері місцевого самоврядування, насамперед, у питаннях вирішення яких не потребує щоденного контролю, а забезпечується відповідним рішенням комісії, прийнятим на засіданні.

Доцільно надати право постійним комісіям приймати зобов‘язуючі рішення у тих сферах муніципальних відносин, в яких постійні комісії змогли б більш ефективно здійснювати управління: в сфері побутового обслуговування, культури, благоустрою, в сфері дотримання екологічних умов виробництва тощо.

Наступним логічним кроком, спрямованим на підвищення “авторитету” та зміцнення сутнісного значення рекомендацій, є доцільність надання постійним комісіям права оспорювати рішення підприємств, установ, організацій та інших органів, прийняття яких є безпосередньою правовою реакцією на підзаконні нормативно-правові акти комісій.

Ще однією особливістю правових актів, що приймаються постійними комісіями є те, що вони мають підзаконний та локально-спеціальний характер, це обґрунтовується тим, що вони поширюються на окреслене коло об‘єктів управління в сфері місцевого самоврядування і є обов‘язковими лише для тих, кому вони (персонально) адресовані. Водночас доведено ненормативність рекомендації постійних комісій.

В результаті здійсненого аналізу дисертант стверджує, що рекомендація постійних комісій – це локальний підзаконний ненормативно-правовий акт прийнятий комісією в передбаченому законодавством порядку.